www.pwc.se Revisionsrapport Fredrik Ottosson Cert. kommunal revisor, Sandra Marcusson Granskning om registrering av inkommande handlingar Sollefteå kommun
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedömning... 1 2. Inledning... 2 2.1. Revisionsfråga... 2 2.1.1. Revisionskriterier... 2 2.2. Metod... 2 3. Regelverk... 3 4. Iakttagelser... 5 4.1. Riktlinjer och dokumenterade rutiner... 5 4.2. Posthantering... 5 4.3. Registrering och diarieföring... 6 4.3.1. Resultat stickprover... 6 Sollefteå kommun
1. Sammanfattning och revisionell bedömning har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Sollefteå kommun granskat registrering av inkommande handlingar. Granskningen har avgränsats till kommunstyrelsen och barn- och skolnämnden. Vi bedömer att de granskade nämnderna inte hanterar inkommande handlingar på ett korrekt sätt. Vi grundar vår bedömning på att det saknas skriftliga riktlinjer och rutiner för hantering av inkommande handlingar och att hanteringen av handlingarna inte är i enlighet med lagen. Det senare eftersom inkommande handlingar inte registreras skyndsamt, då registrering inte sker under ordinarie registrators frånvaro. I en stickprovskontroll har e-postmeddelanden identifierats som borde ha diarieförts men som inte har blivit det. Vidare bedömer vi att de båda nämnderna saknar heltäckande dokumenthanteringsplaner och att de arkivplaner som finns är inaktuella. Det är positivt att fullmakter för privatadresserad post används. På detta sätt minimeras risken att brev inte öppnas under en tjänstemans frånvaro. Slutligen anser vi att utvecklingsfrågorna behöver få större fokus och att kommunens registratorer bör få ta del av kompetensutveckling i större omfattning än idag. Sollefteå kommun 1 av 7
2. Inledning Tryckfrihetsförordningen kap 2 beskriver vad en allmän handling. Av Offentlighetsoch sekretesslagen kap 5 framgår vad som gäller beträffande registrering av allmänna handlingar. Genomförd väsentlighets- och riskanalys visar på behov av granskning av hur registrering av inkomna handlingar hanteras. Projektet ingår i 2014 års revisionsplan. Revisionsobjekt är kommunstyrelsen och barn- och skolnämnden 2.1. Revisionsfråga Hanteras inkomna handlingar på ett korrekt sätt? 2.1.1. Revisionskriterier Finns fastställda rutiner för hantering av inkommande allmänna handlingar? Hanteras inkommande allmänna handlingar i enlighet med Tryckfrihetsförordningen och Offentlighets- och sekretesslagen? 2.2. Metod Granskningen har genomförts genom intervjuer, dokumentstudier och en stickprovskontroll. Intervjuer har genomförts med berörda registratorer. Ett antal dokument har granskats bland annat rutinbeskringar och arkivplaner. En stickprovskontroll om hur inkommen e-post har registrerats har genomförts genom att logglistor för kommunchefens och barn- och utbildningschefens e-post begärdes in. Rapporten har faktakontrollerats av de intervjuade. Sollefteå kommun 2 av 7
3. Regelverk Det grundläggande regelverket för hanteringen av allmänna handlingar utgörs av tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagens regler om allmänna handlingar. Med handling avses i tryckfrihetsförordningen en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av tekniskt hjälpmedel. Enligt tryckfrihetsförordningen krävs två uppfyllda kriterier för att en handling ska anses som allmän. Dels ska handlingen förvaras hos myndigheten, dels ska den vara inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Bara för att en handling är allmän betyder det inte att den är offentlig. En allmän handling kan också vara sekretessbelagd vilket innebär att den är hemlig. Med myndighet avses kommunstyrelsen och övriga nämnder, kommunens revisorer och helägda bolag. Begreppet förvarad hos myndigheten innebär att handlingen ska finnas tillgänglig hos myndigheten. Datalagrad information anses förvarad när myndigheten har tillgång till den enligt ordinarie rutiner och med de ordinarie tekniska hjälpmedel som myndigheten använder. Med begreppet inkommen menas att en handling är inkommen till myndigheten när den har anlänt dit eller när behörig befattningshavare har tagit emot den. En handling kan komma in på flera olika sätt såsom med den ordinarie postgången, per fax, läggas i myndighetens brevinkast, komma till den elektroniska brevlådan eller lämnas i receptionen eller överlämnas till tjänsteman eller förtroendevald. Inget krav finns på att tjänstemannen måste befinna sig i myndighetens lokaler. När en handling anses upprättad är enligt tryckfrihetsförordningen beroende av dess sammanhang och syfte. När en handling skickas iväg till någon utanför den egna myndigheten, d.v.s. expedieras, anses den upprättad. De handlingar som inte expedieras anses upprättade när ärendet dit de hör slutligt behandlats hos myndigheten. Upprättade handlingar som inte tillhör ett ärende anses upprättade när de undertecknats av en tjänsteman på myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Offentlighets- och sekretesslagen slår fast att allmänna handlingar ska registreras utan dröjsmål. Registrering kan ske på olika sätt såsom diarieföring, objektsregistrering eller systematisk förvaring. Syftet med registreringen är att hålla ordning på myndighetens handlingar för att kunna ge allmänheten möjlighet att ta del av dem. Utan registreringen blir offentlighetsprincipen svår att omsätta i praktiken. Lagen talar endast om att registrera allmänna handlingar. Ofta används ordet diarieföring synonymt med ordet registrera, trots att diarieföring är ett sätt att registrera handlingar på. I praktiken behöver en del av nämndernas allmänna handlingar inte diarieföras eftersom det anges undantag. Exempel på sådana undantag är handlingar av uppenbart ringa betydelse för verksamheten samt Sollefteå kommun 3 av 7
handlingar som hålls ordnade så att de utan svårighet kan återfinnas, s.k. systematisk förvaring. Systematiskt förvarade handlingar måste dock hållas så väl ordnade att det utan svårighet går att avgöra vad som har inkommit eller upprättats. Detta innebär att en ovillkorlig registreringsskyldighet endast gäller för handlingar som innehåller sekretesskyddade uppgifter. För att en uppgift ska skyddas av sekretess krävs stöd i lag. Enligt offentlighets- och sekretesslagen ska följande uppgifter framgå av registret för en diarieförd handling: datum då handlingen kom in eller upprättades en unik beteckning i form av diarienummer eller annan beteckning avsändare eller till vem den har skickats i korthet vad handlingen rör. Utöver bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen finns också bestämmelser om registrering i arkivlagen som bl.a. stadgar att myndigheterna vid registrering av allmänna handlingar ska ta vederbörlig hänsyn till dess betydelse för en ändamålsenlig arkivvård. De olika typer av handlingar som återfinns inom myndigheten bör redovisas i en dokumenthanteringsplan. En dokumenthanteringsplan fungerar som en katalog där alla handlingar som förekommer på ett kontor är medtagna. I lagen finns inga krav på att myndigheten ska ha en dokumenthanteringsplan, men ofta stadgar arkivreglementet att en dokumenthanteringsplan ska upprättas av varje myndighet. Dokumenthanteringsplanen är en förutsättning för att respektive myndighet ska kunna leva upp till lagstiftningens krav. Sollefteå kommun 4 av 7
4. Iakttagelser 4.1. Riktlinjer och dokumenterade rutiner I Sollefteå kommun finns dokumentet Hantering av allmänna handlingar - en handledning. Dokumentet innehåller inga specifika riktlinjer för hanteringen i Sollefteå kommun utan utgör mer en informationsskrift. De intervjuade registratorerna kände inte till dokumentet. Varken kommunstyrelsen eller barn- och skolnämnden har en heltäckande dokumenthanteringsplan. De båda nämnderna har däremot en arkiveringsplan. Arkiveringsplanen beskriver inte på samma sätt på vilket sätt handlingarna ska hanteras, registreras och förvaras. Arkiveringsplanen fokuserar på hur handlingarna ska bevaras (om de ska arkiveras eller gallras). Kommunstyrelsens arkiveringsplan antogs 1997 och barn- och skolnämndens 2003. Registratorn på barn- och skolförvaltningen har tagit fram skriftliga rutiner för nämndadministrationen. Gällande dokumenthantering finns endast rutiner för posthanteringen, t.ex. att en postlista ska upprättas en gång i veckan. Inom kommunstyrelsen saknas dokumenterade rutiner helt. Kommunen saknar ett aktivt nätverk av registratorer, varför det saknas ett kommunövergripande utvecklingsperspektiv. Ingen av de intervjuade registratorerna har tagit del av kompetensutvecklingsinsatser inom området. 4.2. Posthantering Barn och utbildningsnämnden På barn- och skolförvaltningen finns en tjänsteman som svarar för registrering av handlingar. Det är inte bestämt hur stor del av tjänsten som ska innefatta registrering, utan uppgiften har lagts på tjänstemannen efter hand. Uppgiften ingår inte heller i grundtjänsten. Som ovan nämnts finns en skriftlig rutin för posthanteringen vid barn- och skolförvaltningen. Av den samt av intervjuerna framgår att posthanteringen går till på följande sätt: Tjänstemannen hämtar posten från vaktmästeriet och öppnar sedan breven. All post ankomststämplas. Då tjänstemannen inte är på kontoret tisdagar, onsdagar och torsdag förmiddag hämtas och öppnas posten av en annan tjänsteman. Förvaltningen har en så kallad myndighetsbrevlåda för e-post, vilken hanteras av registrator, men även nämndsekreteraren har tillgång till den. Registratorn får in enstaka e-post för registrering från kollegor. Fullmakter för öppnande av personadresserad post finns. Sollefteå kommun 5 av 7
Kommunstyrelsen Registratorn på kommunstyrelsen har registrering som huvuduppgift. Det saknas skriftliga rutiner för arbetsuppgifterna. Av intervjuerna framgår följande arbetsätt för postöppningen. Posten hämtas från vaktmästeriet på förmiddagen av registratorn. All post ankomststämplas. Skulle inte registratorn vara på plats finns två andra tjänstemän som tar över postöppningen. Även kommunstyrelsen har en myndighetsbrevlåda för e-post. Brevlådan hanteras av registratorn men även tre andra tjänstemän har tillgång till den. Man upplever att e-post inte överlämnas för registrering i någon större omfattning. Det kan också dröja innan mejlen kommer till diariet. 4.3. Registrering och diarieföring Diarieföringen sker i systemet Platina. Sollefteå kommun har köpt in moduler som möjliggör att systemet kan användas som ett ärendehanteringssystem. I dag används systemet endast som ett diarieföringsverktyg. Båda nämnderna saknar skriftliga rutiner för diarieföring och annan registrering. De diarieförda handlingarna förvaras i pappersakter i hängmappar i dokumentskåp i ett närarkiv jämte registratorernas tjänsterum. Registrering och diarieföring sker inte systematiskt vid registrators frånvaro. På kommunstyrelsen kan kommunsekreteraren gå in och registrera handlingar till kommunstyrelsens sammanträden. Övriga handlingar och handlingar inom barn- och skolnämnden blir liggande till dess att registratorn är tillbaka. 4.3.1. Resultat stickprover En stickprovskontroll genomfördes för att kontrollera hur inkommande e-post registrerats. Logglistor över samtliga inkommande mejl till kommunchef och förvaltningschef för barn- och skola under en period av två veckor begärdes in. På listorna framgick rubriken på e-postmeddelandena. Ett antal e-postmeddelande begärdes sedan ut från IT. Flera av de utvalda e-postmeddelande visades sig inte innehålla uppgifter som krävde registrering. Vid genomgången återfanns fem e-postmeddelandena till kommunchefen som kräver registrering. Ett av meddelandena, ett yttrande till ett medborgarförslag, hade diarieförts. Övriga fyra nedanstående meddelande hade inte diarieförts. Inkommande från fackföreningen Naturvetarna om synpunkter på förslag om ny ledningsorganisation Inkommande från företaget Hero Norge om inrättande av flyktingboende på Gålsjö. Inkommande från Sundsvalls kommun, ett projektdirektiv om esamverkan. Sollefteå kommun 6 av 7
Inkommande från samhällsbyggnadsnämnden, synpunkter på hur en anställd ska placeras i den nya organisationen. Vid genomgången återfanns två e-postmeddelandena till förvaltningschefen för barn och skola som kräver registrering. Ett av meddelandena hade diarieförts och gällde framtida gymnasieprogram. Det andra meddelandet gällde synpunkter från en enskild om betygsättning och hade inte diarieförts. 2014-12-11 Fredrik Ottosson Projektledare Anita Agefjäll Uppdragsledare Sollefteå kommun 7 av 7