Revisionsrapport* Ansvarsutövande Uppföljande granskning Vännäs kommun December 2006 Allan Andersson *connectedthinking
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och förslag till åtgärder...3 2. Revisionsfråga och revisionsmetod...4 3. Granskningsiakttagelser...5 3.1 Kommunstyrelsen...5 3.2 Barn- och utbildningsnämnden...8 3.2.1 Iakttagelser...8 3.2.2 Vår bedömning och föreslag till förbättringar...9 3.3 Vård- och omsorgsnämnden...9 3.3.1 Iakttagelser...9 3.3.2 Vår bedömning och föreslag till förbättringar...11 3.4 Plan- och miljönämnden...11 3.4.1 Iakttagelser...11 3.4.2 Vår kommentar...12 2
1. Sammanfattning och förslag till åtgärder Kommunstyrelsen och nämnderna har sedan förra granskningen utvecklat sin planeringsprocess och ägnar de långsiktiga frågorna mer tid, bland annat har en strategisk plan för åren 2006 2015 tagits fram. Avsikten med planen är att alla skall ha en gemensam bild av kommunens och de olika verksamheternas läge under de närmaste fem till tio åren. De strategiska planer som nämnderna utarbetat har karaktären av långsiktig behovsbedömningar. Vilket är värdefullt då det visar resursbehoven på sikt. Utifrån de långsiktiga resursbehoven har kommunstyrelsen att fördela de tillgängliga resurserna. Avsikten är att revidera planen inför perioden 2008 2010 och i den göra de ekonomiska förutsättningarna tydliga för förvaltningarna. Vi föreslår följande förbättringar Finansiella mål kompletteras med verksamhetsmål som är av betydelse för god ekonomisk hushållning till exempel i form av nyckeltal som visar på förändringar i produktivitet och kvalitet. Inriktning anges i budget och följs upp i delårsrapporten samt avstäms i årsredovisningen. Styrelsen och nämnderna bör genomföra årliga utvärderingar enligt kommunfullmäktiges beslut 2000-02-28 4. Lokalgruppens uppdrag, att endast sammanträda på arbetsutskottets uppdrag, bör ses över då en översyn av lokalanvändningen är en ständigt pågående process. Barn- och utbildningsnämndens långsiktiga dokument bör konkretiseras så att dess inriktning utgör ett tydligt planeringsinstrument för förvaltningen. De händelser som barn- och utbildningsnämnden redovisar i verksamhetsberättelsen beskrivs i de flesta fall ur ett förvaltningsperspektiv. Genom de satsningar som görs på förbättrade kvalitetsredovisningar bör brukar/medborgarperspektivet ges ett större utrymme. Den ekonomiska rapporteringen från enheterna inom vård och omsorgsnämnden bör bli mer analyserande och åtgärdande vilket är av betydelse för ett ständigt pågående förändringsarbete. I huvudsak kvarstår våra synpunkter angående plan- och miljönämnden från förra granskningen att även om det politiska manöverutrymmet kan uppfattas som litet bör nämndens ambitioner komma till tydligare uttryck i planer, program och prestationskrav på förvaltningen. 3
2. Revisionsfråga och revisionsmetod Ansvarsutövande har sin utgångspunkt i kommunallagen (KL) och i kommunfullmäktiges uppdrag. Av lagstiftningen framgår nämndernas ansvar för sina verksamheter och formuleringen i KL kap 6 7 visar också att nämnden ska arbeta aktivt för att leva upp till sitt verksamhetsansvar. Revisorerna genomförde år 2004 en granskning av ansvarsutövning med en bedömning av följande aktiviteter: Planering och styrning Uppföljning och rapportering Redovisning och analys av resultat Arbete med utvärdering och förbättring Bedömningen skedde utifrån hur verksamheternas resultat redovisas i förhållande till kommunfullmäktiges uppdrag i dimensionerna ekonomi, prestationer och kvalitet. Frågeställningarna inför denna granskning är: Hur har styrelsen och nämnderna tagit till sig av revisorernas förslag? Vilka förändringar har vidtagits Hur arbetar styrelsen och nämnderna med sin ansvarsutövning? Vilket genomslag har den strategiska planen för 2007 2009 haft i nämndernas planering? Granskningen har genomförts genom dokumentationsstudier som kompletterats med intervjuer av respektive förvaltningsledning. 4
3. Granskningsiakttagelser 3.1 Kommunstyrelsen Kommunstyrelsen har utvecklat sin planeringsprocess. Sedan förra granskningen har en strategisk plan för åren 2006 2015 tagits fram. Avsikten med planen är att alla skall ha en gemensam bild av kommunens och de olika verksamheternas läge under de närmaste fem till tio åren. De strategiska planer som nämnderna utarbetat har karaktären av långsiktig behovsbedömning. Vilket är värdefullt då det visar resursbehoven på sikt. Utifrån de långsiktiga resursbehoven har kommunstyrelsen att fördela de tillgängliga resurserna. Avsikten är att revidera planen inför perioden 2008 2010 och i den planen utveckla det ekonomiska avsnittet för att göra de ekonomiska förutsättningarna tydliga för förvaltningarna. Kommunstyrelsen har i oktober 2005 beslutat om ett antal aktiviteter för att utveckla sitt arbetssätt. Kommunstyrelsens beslut Strategisk plan Planen ska ses som kommunfullmäktiges och kommunstyrelsens verktyg för att styra utvecklingen i kommunen och skapa långsiktighet i verksamheternas arbete Iakttagelse och kommentar En strategisk plan har utarbetats för åren 2006 2015. Planens antogs av kommunfullmäktige i juni 2005. Tanken är att till kommunfullmäktige i april 2007 ha ett förslag till ett utvecklat ekonomiavsnitt i en ny strategisk plan. Planen uppges vara ett levande dokument som styrelsens ledamöter återkommer till i sina diskussioner. Vår bedömning är att planen får en större tyngd när den kompletterats med en tydligare ekonomisk plan. Som nu är har den inte fått fullt genomslag i nämndernas planering. Därför är vår bedömning att nämndernas planering och kommunstyrelsens ännu inte går i takt. Nämndernas strategiska planer har skilda struktur varför de är svåra att överblicka. 5
Kommunstyrelsens beslut Årsredovisning Årsredovisningen bör fortsätta att utvecklas för att öka tydligheten i styrningen och bidra till en långsiktig stabilitet. Iakttagelse och kommentar Enligt granskning av 2005 års bokslut innehåller förvaltningsberättelsen till viss del en avstämning av de finansiella mål men saknar systematisk avstämning mot verksamheternas mål. Som förslag anger revisionen att verksamhetsmål med bäring på god ekonomisk hushållning utarbetas. Delårsbokslut Delårsbokslutet bör även i fortsättningen främst vara inriktat på den ekonomiska redovisningen Beredningsgruppen Består av nämndernas presidier samt de partier som ej är representerade i något av presidierna samt kommunchef och förvaltningschefer. Utökade arbetsutskottet Kommunstyrelsens au och representanter från de partier som inte har ordinarie platser i au. Förutom att redovisa ett delårsbokslut med helårsprognos, som stäms av mot de finansiella målen, ska numera en avstämning av verksamhetsmål som är av betydelse för god ekonomisk hushållning göras. Till exempel i form av nyckeltal som speglar förändringar i produktivitet och kvalitet. Träffas inte regelbundet utan bara någon gång per år i samband med budgetarbetet. Uppges ha ersatts med andra möten. Arbetar främst med den strategiska planen. Styrelsen betonar värdet av att vara eniga om framtidsbilden. Ett forum för att skapa en gemensam bild av förutsättningarna för budgetarbetet Årlig utvärdering Kommunstyrelsen ska årligen utvärdera någon verksamhet inom kommunstyrelsens verksamhetsområde. Kommunstyrelsen diskuterade ett par ärenden vid sammanträdet i januari 2006. Inget beslut togs. 6
Kommunstyrelsens beslut Ekonomiska rapporter från nämnderna Månadsvis ska nämnderna (frånsett plan- och miljö) presentera en ekonomisk uppföljning för kommunstyrelsens au. Rapporterna bör vara likartat utformade och i fortsättningen bör även en kvalitetsmässig redovisning finnas med i rapporten. Iakttagelse och kommentar Nämnderna lämnar månadsvis en periodiserad ekonomisk rapport, med kommenterade avvikelser. Tydliga åtgärdsplaner saknas dock. Viss verksamhetsinformation lämnas men ingen löpande kvalitetsredovisning. Frågeställningar från föregående au kan belysas av särskild inkallad verksamhetsansvarig. Kommunstyrelsen får motsvarande rapportering från de egna verksamheterna. Ekonomisk rapport kommunen Ska lämnas vi varje sammanträde i kommunstyrelsen och även inkludera bolagen. Uppföljning av beslut Vid varje sammanträde i kommunstyrelsen görs en uppföljning av tidigare beslut. Ekonomichefen lämnar månadsvis en ekonomisk redovisning till kommunstyrelsen. En av kommunstyrelsens stående punkter är uppföljning av tidigare beslut. En tydlig sammanställning redovisas över beslut, vem som är ansvarig och när det ska rapporteras med mera. Vid sammanträdets slut görs en genomgång av vilka av dagens beslut som ska återrapporteras. Information om aktuella frågor För att öka kommunstyrelsen möjlighet till aktuell information om ärenden eller pågående utredningar med mera införs en stående punkt på dagordningen. Påfallande ofta uppges mötet inledas med en föredragning i en aktuell fråga. Kommunstyrelsens beslut Iakttagelse och kommentar 7
Kommunstyrelsen ansvarsutövande Kommunstyrelsen bör årligen, lämpligen vid årets första sammanträde, diskutera ansvarsutövandet under året. Den årliga utvärderingen kan bestämmas men även kommunens utvecklingsarbete i stort. Här finns även möjlighet att diskutera omvärldsbevakning, strategisk utveckling och samverkansansvar med mera. Sedan tidigare diskuteras styrelsens arbetssätt vid mandatperiodens första sammanträde. En årlig diskussion av arbetssättet välkomnar vi som en del av ett ständigt pågående förbättringsarbete. Här bör även det inre arbetet diskuteras. Får styrelsens ledamöter bra beslutsunderlag, rapportering, föredragningar osv? Är arbetsutskottets rapportering tillfredsställande, ägnar styrelsen sin tid till rätt ärenden med mera? Vår bedömning är att kommunstyrelsen har utvecklat sin planeringsprocess. En strategisk plan har utarbetats och ett antal beslut har tagits för att utveckla styrelsens arbetssätt. Lokalgruppen har haft en uppgift att på kort och lång sikt samordna kommunens lokalnyttjande. Vid angränsande granskningar har revisionen noterat att lokalgruppen fyllt en strategisk funktion för ett långsiktigt effektivt nyttjande av kommunens fastigheter och lokaler. Lokalgruppen ska enligt 61/2006 sammanträda på uppdrag av kommunstyrelsens au. Vi föreslår följande förbättringar Finansiella mål kompletteras med verksamhetsmål som är av betydelse för god ekonomisk hushållning till exempel i form av nyckeltal som visar på förändringar i produktivitet och kvalitet. Inriktning anges i budget och följs upp i delårsrapporten samt avstäms i årsredovisningen. Styrelsen bör genomföra årliga utvärderingar enligt kommunfullmäktiges beslut 2000-02-28 4. Lokalgruppens uppdrag, att endast sammanträda på arbetsutskottets uppdrag, bör ses över då en översyn av lokalanvändningen är en ständigt pågående process. 3.2 Barn- och utbildningsnämnden 3.2.1 Iakttagelser Sedan förra granskningen uppger de intervjuade att en tydlig inriktning för nämnden varit att dels urskilja vad som är politiska frågor och vad som ligger på förvaltningen och dels att förbättra kvalitetsarbetet. 8
Bland annat ägnar nu nämnden två dagar åt genomgång av kvalitetsredovisningen tillsammans med skolledningen. Dessa genomgångar har visat på behovet av en gemensam struktur på kvalitetsrapporteringen för att enheterna ska kunna jämföra sig med varandra och för att ge nämnden en helhetsbild. Nämnden har angivit tre prioriterade områden som särskilt ska följas upp under året samt kriterier för framtida kvalitetsredovisningar. De brister som framkommer i redovisningarna kan också leda till att det riktas särskilda medel för insatser inom dessa områden. De prioriterade områdena är Barn i behov av särskilt stöd, normer och värden samt elev- och föräldrainflytande. Vid förra granskningen noterade vi att nämnden hade en god bild av elevtalens framtida utveckling men saknade utvecklade strategiska dokument som visade på hur nämnden avsåg att möta utvecklingen genom anpassning av lokaler, ekonomi och organisation. Nämnden har sammanträffat med kommunstyrelsens arbetsutskott för att under en heldag diskutera framtidsfrågor. Nämnden diskuterade också under två dagar i slutet av feb de framtida behoven som sammanfattades i följande fem utvecklingsområden: gymnasieskolans framtida behov, förskolans framtida behov, grundskolans framtida anpassning och behov, utvecklingsområden inom kulturen och arbetsmiljön. Nämnden har utifrån den strategiska planen utarbetat en lokalutredning som visar på ett vikande elevunderlag men ett ökat behov av barnomsorgsplatser. Vid varje sammanträde lämnas en ekonomisk rapport för Liljaskolan och en för nämnden totalt. Första prognosen i februari 2006 indikerade ett underskott på -1,6 Mkr. Nämnden gav förvaltningschefen i uppdrag att utarbeta åtgärdsförslag till besparingar. Vi kan i protokollen inte se att uppdraget återredovisats i nämnden. Prognosen efter augusti pekar dock på ett underskott på -0,5 Mkr. 3.2.2 Vår bedömning och föreslag till förbättringar Den strategiska planen har fått visst genomslag i nämndens långsiktiga planering genom att ett underlag i form av lokalutredningen tagits fram. Vi ser att de långsiktiga frågorna ägnas mer tid än vid förra granskningen. Vi anser emellertid att de långsiktiga dokumenten bör konkretiseras så att dess inriktning utgör ett tydligt planeringsinstrument för förvaltningen. De händelser som redovisas i verksamhetsberättelsen beskrivs i de flesta fall ur ett förvaltningsperspektiv. Genom de satsningar som görs på förbättrade kvalitetsredovisningar bör brukar/medborgarperspektivet ges ett större utrymme. 3.3 Vård- och omsorgsnämnden 3.3.1 Iakttagelser Nämnden har de senaste åren överskridit sina ekonomiska ramar. Vilket ökat behovet av förbättrade styr- och uppföljningsinstrument. Förvaltningen har därför bland annat utarbetat en rutin för ekonomisk uppföljning. I rutinen beskrivs vem som är ansvarig för respektive del av 9
rapporteringskedjan från budgetansvarig via avdelningschef och förvaltningschef till nämnden. Ett särskilt dokument Vem ansvarar för vad inom ekonomi (daterat nov 2005) klargör fördelning av ansvar inom förvaltningens olika nivåer. En rapportblankett för budgetuppföljning är utarbetad. Den ska lämnas in den 5:e i varje månad. Enhetschefer deltar i ekonomiprocessen varför de, enligt förvaltningsledningen, är väl insatta i sin och nämndens ekonomi. De rapporter som lämnas av enheterna är dock mer förklarande än analyserande och åtgärdande. Förvaltningsledningen anser ändå att man är på rätt väg då en förbättring har skett. Ett nytt hjälpmedel har förvaltningen utvecklat i kalkylprogrammet Excel där enhetschefer dagligen kan dokumentera avvikelser i personalens sysselsättningsgrad. Bakomliggande formler räknar automatiskt fram kostnaden så att den ekonomiska effekten kan följas dag för dag. Om avvikelser dokumenteras dagligen underlättas också den månatliga rapporteringen som därmed kan förväntas bli mer analyserande. Rapportmodellen används nu på försök men ska från årsskiftet användas av alla enhetschefer. Förvaltningsledningen uppger att de kommer att ställa högre krav på den ekonomiska rapporteringen efter årsskiftet. Nämnden får vid varje sammanträde en ekonomisk rapportering. Nämnden tar inga beslut med anledning av den ekonomiska rapporteringen utan begränsar beslutet till att notera informationen delgiven. Vid sammanträdet i december 2005 konstaterar arbetsutskottet att de är nöjda med den ekonomiska information som de får. Nämnden har sedan förra granskningen tagit fram ett antal långsiktiga dokument, bland annat följande: Rapport boendeutredning äldreomsorgen Strategisk plan för handikappomsorgen Verksamhetsplan 2007 2010, psykiskt funktionshindrade Dessa dokument beskriver de framtida resursbehoven utifrån dagens sätt att organisera verksamheten. Gemensamt är att de beskriver ett ökat behov av personal, lokaler och ekonomi. Avdelningarna informerar om sin verksamhet vid nämndens sammanträden enligt en beslutad informationsplan. Planen inför det kommande året omfattar två informationstillfällen per verksamhet och år. 10
Nämnden får månadsvis en ekonomisk rapport. Nämnden har, såvitt vi kunnat finna, inte vidtagit några åtgärder utan noterat informationen. Ett 20-tal nyckeltal har sammanställts med ambitionen att månadsvis under 2007 kunna rapportera dessa till nämnden. Verksamhetsberättelsen för året har ett tydligt framtidsfokus. Utifrån föregående års erfarenheter och omvärldens förändringar görs en bedömning av viktiga framtidsfaktorer. Bland annat lyfts personalförsörjningen fram som den största utmaning som kommunen står inför. Nämnden uttrycker sin bestämda uppfattning att en enhetlig modell för resursfördelning vore en styrka i den ekonomiska styrningen I de avsnitt som berör det gångna årets verksamhet kan analysen av måluppfyllelsen förbättras. Bland annat står det att Förvaltningens övergripande mål har inte utvärderats. Av de nyckeltal som redovisas kan stora skillnader i kostnadsutvecklingen noteras. Största förändringen redovisar nettokostnaden per boende i ålderdomshem som ökat med 60 % mellan åren 2003-2005. Om detta nyckeltal viktas med vårdtyngd eller motsvarande kan förändringar i produktivitet utläsas. 3.3.2 Vår bedömning och föreslag till förbättringar Förvaltningsledningen uppger att de kommer att ställa större krav på den ekonomiska rapporteringen inför 2007. För att rapporteringskedjan fram till nämnden ska vara utgångspunkten för ett ständigt pågående förändringsarbete är det viktigt att rapporteringen är analyserande och åtgärdande. Nämndens aktiva styrning erfordras också där nämnden inte bara noterar informationen utan med sina direktiv är en drivfjäder i förändringsarbetet. Nämnden har genom sina strategiska dokument utvecklat sitt långsiktiga arbete. De strategiska dokumenten visar på ett ökat behov av resurser i form av lokaler, personal och ekonomi. När kommunfullmäktige vägt samman behov och resurser på nämndsnivå vidtar nämndens anpassning till de resurser som nämnden långsiktigt kan tilldelas. 3.4 Plan- och miljönämnden 3.4.1 Iakttagelser Revisionens rapport från 2004 angående ansvarsutövning har inte behandlats i nämnden. Den huvudförklaring som anges är att nämndens inre arbete upptagits av frågeställningar kring samarbetet inom Umeåregionen. Sedan 2004 har inriktningen varit att bilda ett gemensamt miljökontor inom Umeåregionen. De intervjuade uppger att processen tagit kraft då det varit oklart hur den nya organisationen 11
skulle komma att se ut. Verksamhetsplanering med mera har präglats av en avvaktande hållning då de intervjuade varit osäkra på sin roll i den nya organisationen. Vilken verksamhet ska man planera för inom vilket geografiskt område? Våren 2006 ändrades inriktningen till att avse ett gemensamt miljökontor för Vännäs, Vindeln och Bjurholms kommuner. Under perioden har nämnden reviderat sin översiktsplan. Arbetet med översiktsplanen och den strategiska planen bedrevs samtidigt men inte parallellt. Dessbättre konstaterar de intervjuade att de frågor som behandlas i båda planerna inte står i konflikt med varandra. 3.4.2 Vår kommentar Den strategiska planen har ännu inte fått något genomslag i nämndens planering. Nämndens långsiktiga planering, i form av översiktsplanen, bedrevs samtidigt med den strategiska planen. Från förvaltningen ser man att avsnittet med lokala miljömål i strategiska planen skulle kunna komplettera avsnittet med hållbar utveckling i översiktsplanen. I huvudsak kvarstår våra synpunkter från förra granskningen att även om det politiska manöverutrymmet kan uppfattas som litet bör nämndens ambitioner komma till tydligare uttryck i planer, program och prestationskrav på förvaltningen. 12