Granskning av inköpskort, uppföljning Halmstads kommun Revisionsrapport Februari 2012 Kerstin Sikander Carl-Magnus Stensson
Innehållsförteckning Sammanfattning... 3 Bakgrund, syfte, avgränsning och metod... 4 Inledning... 4 Bakgrund... 4 Syfte, revisionsfrågor och avgränsning... 4 Metod... 4 Bensinkort... 5 Allmänna förutsättningar... 5 Styrdokument och tillämpade rutiner för bensinkort... 5 Riktlinjer och tillämpade rutiner vid attestering... 7 Uppföljning av bränsleförbrukning... 8 Bedömning... 8 2 of 9
Sammanfattning Revisorerna i Halmstads kommun har gett PwC i uppdrag att göra en uppföljande granskning bensinkortshanteringen inom kommunen. Granskningen har omfattat Hemvårdsnämnden, Teknikoch Fritidsnämnden och nämnden för Laholmsbuktens VA. Efter genomgång av befintliga rutiner, avtal samt intervjuer med berörda befattningshavare och stickprovskontroller finner vi att den interna kontrollen avseende bensinkortshantering inte är tillräcklig. -Någon central styrning avseende enhetliga rutiner och kontrollmoment som är dokumenterade har inte utvecklats sedan granskningen 2007. Då bensinkort används i flera verksamheter rekommenderas att gemensamma riktlinjer utarbetas. -Ingen av de granskade nämnder har beslutat om anvisningar för attest, vilket vi anser måste ske. -Det finns en kreditlimit på bensinkorten. Detta gör att eventuell skada vid ett enskilt tillfälle begränsas. Vi har dock funnit att kreditgränser har varit omotiverade höga i vissa fall. I ett antal fall har kreditlimiten uppgått till 75 tkr medan fakturan understigit tusen kronor. Vi rekommenderar att kreditgränserna omprövas regelbundet och anpassas till nivå för förväntade inköp. -Det sker ingen stickprovsvis granskning/kontroll av fakturorna om att kommunen erhållit rabatt enligt avtal. Vi finner detta särskilt allvarligt med tanke på resultatet av tidigare granskning (2007). -Enligt kommunens tjänstefordonspolicy (2004) anges att kommunens fordon i första hand ska tankas på kommunens tankstation. Enligt vår bedömning följs inte detta. Vidare anser vi att kommunen inte alltid förhåller sig till prioriteringsordningen vid val av tankning. Förklaringen kan ligga i att verksamhetsföreträdarna inte anser sig informerade kring gällande avtal (rabatter och leverantörsrangordning), vilket vi ser som en brist. -Vår bedömning är att kommunen och respektive förvaltning likt tidigare granskning inte har någon samlad uppgift på antalet tecknade bensinkort. Vi anser att nämnderna måste säkerställa uppföljning och förvaring av avtalen. -Av nämndernas delegationsordning framgår inte att enhetscheferna/områdescheferna har befogenhet att teckna bensinkortsavtal vilket dock sker. Ett förtydligande i delegationsordningen måste ske. -Förvaltningarna gör inga egna systematiska kontroller/jämförelser av drivmedelsförbrukning och körda mil. Ett flertal av bensinkorten förvaras enligt vår mening på ett sätt som inte är tillfredställande. Förvaltningarna förlitar sig på att personalen vid tankställena utför kontroller av vilka personer som använder korten. Vi anser att uppföljningen inte är ändamålsenlig. 3 of 9
Bakgrund, syfte, avgränsning och metod Inledning Revisorerna i Halmstad kommun har gett PwC i uppdrag att genomföra en granskning av bensinkortshanteringen inom kommunen. Granskningen är en uppföljning av en tidigare genomförd granskning. Bakgrund Under 2007 genomfördes en granskning av kommunens hantering av inköpskort och bensinkort. I granskningen konstaterades att rutinerna kring First Card inköpskort generellt fungerade på ett tillfredsställande sätt medan rutinerna för bensinkort visade på flera brister. I granskningen framkom att det saknades kommungemensamma rutiner för bensinkort. Vidare framkom det att kommunen i flera fall betalat för högt belopp, då kommunen inte erhållet rabatt enligt avtal. Av Kommunallagens 9 kap 9 framgår bland annat att revisorerna ska pröva om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Nämndernas ansvar i detta arbete framgår av Kommunallagen 6 kap 7 i vilken det anges att nämnderna ska se till att den interna kontrollen är tillräcklig. Nämnderna ansvarar för en ändamålsenlig styrning så att verksamheten bedrivs på ett effektivt sätt och att det finns säkra rutiner som förhindrar förlust och säkerställer att redovisningen är rättvisande. Syfte, revisionsfrågor och avgränsning Syftet med granskningen är att se vilka åtgärder som vidtagits och bedöma om den interna kontrollen har förbättrats och är tillräcklig. Följande revisionsfråga är aktuell: Är den interna kontrollen, med avseende på hantering av bensinkort, tillräcklig? Utifrån väsentlighets- och riskperspektivet har ett antal kontrollfrågor valts ut. För dessa har en bedömning av befintliga regler och rutiner samt förvaltningens egna kontrollaktiviteter gjorts. Granskningen inriktas på följande frågeställningar: - Vilka styrdokument och rutiner avseende bensinkort finns det (utlämnande, användning, återlämnande, redovisning och dokumentation)? - Efterlevs kommunens riktlinjer för attest? - Förekommer det privat användning av korten och hur sker reglering av detta? Metod I granskningen har vi tagit del av befintlig dokumentation av rutiner och anvisningar. Intervjuer har genomförts med ekonom vid hemvårdsförvaltningen samt med controller vid teknik- och fritidsförvaltningen och vid Laholmsbuktens VA. Vidare har ett antal telefonintervjuer genomförts samt utskick av enkätfrågor till verksamhetsansvariga inom ovan nämnda förvaltningar. Ett antal 4 of 9
fakturor 2011 (jan-nov) på inköp för verksamheten har granskats och bedömts med avseende på lämnad rabatt, attest mm. Granskningen avgränsas till Hemvårdsnämnden, Teknik- och Fritidsnämnden och nämnden för Laholmsbuktens VA. Rapporten är sakgranskad av berörda tjänstemän. Bensinkort Allmänna förutsättningar Bensinkort används i flera verksamheter inom kommunen. En stor del av dessa finns bl.a. inom Hemvårdsförvaltningen och Tekniska förvaltningen. Kommunens tankstation har ca 500 aktiva kort. Enligt uppgifter från de bensinbolag som kommunen har ramavtal med uppgår det totala antalet bensinkort per dec 2011 till 139 st. Varav 54 st aktiva kort på Preem, 1 st på OKQ8, 75 st på Statoil och 9 st på St1 (tidigare Shell). Vidare förekommer det ett antal bensinkort hos icke avtalade bensinbolag. Enligt intervjuer beror detta på att det geografiska avståndet inte är försvarbart att avropa på de avtalade tankställena. En beräkning av kommunens samlade inköp av drivmedel (externa bensinmackar) i förhållande till inköp vid kommunens tankstation på Karl Ivarssonsgatan uppgår till ca 30 %. Styrdokument och tillämpade rutiner för bensinkort Det finns likt tidigare inget kommungemensamt styrdokument framtaget för hantering av de bensinkort som förekommer inom kommunen. Befintliga styrdokument som i viss mån kan tillämpas beskrivs nedan. Kommunens tjänstefordonspolicy (2004) anger att kommunens fordon i första hand ska tankas på kommunens tankstation och att kommunens verkstad ska anlitas för service och reparationer. Policyn anger vidare att när det inte är praktiskt möjligt att använda kommunens tankstation kan andra leverantörer anlitas. Kommunen har, genom Kommentus inköpscentral, tecknat ramavtal med fyra leverantörer. Ramavtalet består av tre upphandlingsområden; drivmedel (bensin, diesel etanol E-85), fordonsgas samt övriga produkter (smörjmedel, tillbehör och tvätt mm). Nuvarande avtalsperiod omfattar 2011-07-01 2014-06-30. Avtalet innebär följande rabattsatser (from 2011-07-01) Bensin Diesel Etanol Fordonsgas Smörjmedel Trafikprodukter Preem 60 öre/l 95 öre/l 60 öre/l - 15 % 15 % 15 % OKQ8 49 öre /l 90 öre/l 49 öre/l 42 öre/nm3 20 % 20 % 10 % Statoil 50 öre/l 92 öre/l 50 öre/l - 15 % 15 % 16,7% St 1 45 öre/l 85 öre/l 45 öre/l - 20 % 20 % 20 % Autom.tvätt, övrigt 5 of 9
På kommunens intranät finns en särskild anvisning för stationstankning med företagskort som hänvisar till avtalet. Anvisningen klargör hur leverantörerna är rangordnade och när undantag från rangordningen kan göras. Där finns också information om erhållen rabatt för respektive leverantör. Hemvårdsförvaltningen Hemvårdsförvaltningen har en dokumenterad rutinbeskrivning för bensinkort i ekonomihandboken som finns tillgänglig på kommunens intranät. Innehållet är detsamma som i kommunens tjänstefordonspolicy; att förvaltningen i första hand ska använda kort som är avsedda för kommunens tankstation men om verksamheten så kräver kan kort anskaffas från leverantörer med ramavtal. Rutinbeskrivningen är senast uppdaterad i juni 2011. I övrigt, exempelvis när det gäller kreditlimit, själva handhavandet av korten, redovisning, dokumentation och uppföljning finns inga dokumenterade riktlinjer eller rutinbeskrivningar. Enligt uppgifter vid intervjuerna sker inskaffandet av bensinkort genom att en ansökningsblankett om bensinkort fylls i och lämnas till tankstationen. I ansökan anges också en kreditlimit som säkerhet. Tecknandet/godkännandet av nya bensinkort görs av respektive områdeschef. På grund av byten av områdeschefer vid enheterna är det oklart var avtal och villkor för bensinkorten förvaras. Flera områdeschefer har inte tagit del av vilka villkor (rabatter och leverantörsrangordning) som gäller. Befintliga bensinkort förvaras på tankställena, i bilarna eller inlåsta. Bensinkorten är knutna till en specifik enhet och kan användas till vilka bilar som helst. Teknik- och fritidsförvaltningen Teknik- och fritidsförvaltningen har inga särskilda upprättade rutiner avseende bensinkort utan hänvisning sker till kommunens ekonomihandbok. Enligt uppgifter sker ansökan av bensinkort av enhetscheferna inom de olika verksamhetsområdena. Vissa enhetschefer uppger att de inte har någon vetskap om hur ansökan och tecknandet av bensinkort ska ske. Vissa respondenter uppger att förvaring av avtalen sker ute på respektive verksamhet medan andra inte vet var avtalen/ansökan förvaras. Befintliga bensinkort förvaras enligt uppgift på tankställena eller i bilarna. Bensinkorten är knutna till en specifik enhet och kan användas till alla bilar inom enheten. Någon enhet uppger att korten endast kan användas till inköp av drivmedel, dvs. spärrade för att handla övriga produkter i butik. Laholmsbuktens VA Laholmsbuktens VA har inga särskilda upprättade rutiner avseende bensinkort utan hänvisning sker till kommunens ekonomihandbok. Undertecknandet avseende avtalsansökan har enligt uppgifter gjort av förvaltningschefen alternativ VA-chefen. Avtalen sägs förvaras på skilda ställen antingen ute i verksamheten eller centralt på förvaltningen. Enligt uppgifter finns det en avtalsdatabas där avtalen ska registreras, dock menar de intervjuade att det är osäkert om de blivit registrerade. Bensinkorten är s.k. stationskort och förvaras på respektive bensinstation. 6 of 9
Riktlinjer och tillämpade rutiner vid attestering I kommunen finns två dokument som direkt reglerar attestering. Det är kommunens riktlinjer för attest samt respektive nämnds anvisningar för attest. Kommunens riktlinjer beskriver i huvudsak generella regler för attest och kontroll av utbetalningar. Nämndernas anvisningar för attest innehåller beskrivningar av rutiner och anger innebörd och omfattning av attestanternas ansvar. Enligt uppgifter har de tre nämnderna inte upprättat några anvisningar för attest, enligt kommunens riktlinjer. Målsättningen med attestreglerna för kontroll av ekonomiska transaktioner är att säkerställa att allt som bokförs är korrekt avseende: Prestation Att varan eller tjänsten har levererats till eller från kommunen och/eller att transaktionerna i övrigt stämmer med avtalade villkor, samt att lön/arvode betalas ut enligt avtal. Bokföringsunderlag Att verifikationen uppfyller krav i den kommunala redovisningslagen och enligt god redovisningssed. Betalningsvillkor Att betalning sker vid rätt tidpunkt. Attesten ska alltid vara dokumenterad på ett sätt som gör det möjligt att i efterhand kontrollera vem som attesterat. Attest skall ske utan dröjsmål. Attest ska alltid ske av minst två personer varav den ena är beslutsattestant. Beslutsattestanten har ett ansvar för den interna kontrollen av en attesterad handling. Det innebär att beslutsattestanten är ansvarig för att övriga personer som godkänner transaktionen är medvetna om sitt ansvar. Attestkontrollen innebär beträffande: Kontrollattest I detta steg kontrolleras att fakturan uppfyller de uppställda kraven på information, tydlighet och riktighet enligt ML 11:8 samt BFL 5:7. Fakturan skall överensstämma med gjord beställning eller överenskommelse avseende pris, kvantitet och villkor. På fakturan görs en fullständig kontering. Beställaren/fakturareferensen ansvarar. Beslutsattest Fakturan godkänns för betalning och att köpet är gjort av en behörig person. Hemvårdsförvaltningen: Hemvårdsnämnden har inte beslutat om anvisningar för attest. Enligt uppgift vid intervjuerna redovisas tankkvitton till respektive enhetschef. I samband med attestering sker en avstämning av inköp med bensinkort och faktura. Områdeschefen attesterar fakturorna och har till sin hjälp oftast sin sekreterare. Det sker ingen kontroll av att kommunen faktureras enligt avtalat pris (erhållna rabatter). Vid tankning ska kvittot märkas på olika sätt med exempelvis datum, bilens reg nr och signatur och lämnas till områdeschefen. I vissa fall görs en anteckning i körjournalen om tankning. Fakturan stäms av mot inköpen i samband med attestering. Vi har i samband med stickprovskontrollerna noterat att kommunen tvättat bilar på Statoil, ingen erhållen rabatt har lämnats. Summan av dessa är dock begränsad. 7 of 9
Hemvårdsförvaltningen har inte gjort några egna kontroller för att säkerställa att styrdokument och fastställda rutiner för inköp med drivmedelskort efterlevs. Teknik- och fritidsförvaltningen Teknik- och fritidsnämnden har inte beslutat om anvisningar för attest. Enligt uppgifter ska kvittona lämnas in till enhetschef efter tankning. Fakturan stäms av mot inköpen (kvitton) i samband med attestering av enhetschef. Någon dokumenterad rutin kring hur teknik- och fritidsförvaltningen hanterar bensinkort förekommer inte. Enligt respondenterna skrivs inga körjournaler. Förvaltningen har inte gjort några egna kontroller för att säkerställa att styrdokument och fastställda rutiner för inköp med drivmedelskort efterlevs. Det är också oklart ifall kontroller görs avseende avtalade rabatter. Nämnden för Laholmsbuktens VA Nämnden för Laholmsbuktens VA har inte beslutat om anvisningar för attest. Uppföljning och kontroll av kvittona görs av enhetschef där attestering sker i ekonomisystemet. Förvaltningen har inte gjort några egna kontroller för att säkerställa att styrdokument och fastställda rutiner för inköp med drivmedelskort efterlevs. Det är också oklart ifall kontroller görs avseende avtalade rabatter. Uppföljning av bränsleförbrukning Enligt uppgifter från förvaltningarna sker ingen avstämning och rimlighetsbedömning av tankad volym enligt fakturor och antal körda mil (nyckeltal). Hemvårdsförvaltningen har vid ett tillfälle under 2011 upptäckt att kommunens bensinkort använts för privat bruk, ärendet är polisanmält. Enligt uppgifter har förvaltningen inte förändrat sina rutiner eller uppföljning med anledning av det inträffade. Bedömning Någon central styrning avseende enhetliga rutiner och kontrollmoment som är dokumenterade har inte utvecklats sedan granskningen 2007. Då bensinkort används i flera verksamheter rekommenderas att gemensamma riktlinjer utarbetas. Ingen av de granskade nämnder har beslutat om anvisningar för attest, vilket vi anser måste ske. Det finns en kreditlimit på bensinkorten. Detta gör att eventuell skada vid ett enskilt tillfälle begränsas. Vi har dock funnit att kreditgränser har varit omotiverade höga i vissa fall. I ett antal fall har kreditlimiten uppgått till 75 tkr medan fakturan understigit tusen kronor. Vi rekommenderar att kreditgränserna omprövas regelbundet och anpassas till nivå med förväntade inköp. Hemvårdsförvaltningen har vid ett tillfälle under 2011 upptäckt att kommunens bensinkort använts 8 of 9
för privat bruk. En onödigt hög kreditlimit innebar i det fallet att ett flertal tankningar kunde göras innan upptäckten gjordes. Enligt uppgifter från förvaltningarna sker ingen stickprovsvis granskning/kontroll av fakturorna att kommunen tagit del av rabatt enligt avtal. Vi finner detta särskilt allvarligt med tanke på resultatet av tidigare granskning (2007). Vi har i samband med våra stickprovsgranskningar noterat att tre av fyra leverantörer tydligt redovisar rabatter enligt avtal. Vi rekommenderar kommunen att följa upp och säkerställa att kommunen tagit del av avtalade rabatter avseende ST 1. Vi har i ett antal fall noterat att kommunen tvättat bilarna på Statoil utan att rabatt har lämnats, vilket avviker från avtalet. Enligt kommunens tjänstefordonspolicy (2004) anges att kommunens fordon i första hand ska tankas på kommunens tankstation. Enligt vår bedömning följs inte detta och något argument att kommunens tankstation endast har öppet under vissa tider anser vi inte vara skäl då merparten av tankningen sker under dagtid. Vidare anser vi att kommunen inte alltid förhåller sig till prioriteringsordningen vid val av tankning. Förklaringen kan ligga i att verksamhetsföreträdarna inte anser sig informerade kring gällande avtal (rabatter och leverantörsrangordning), vilket vi ser som en brist. Vår bedömning är att kommunen och respektive förvaltning likt tidigare granskning inte har någon samlad uppgift på antalet tecknade bensinkort. Vi anser att nämnderna måste säkerställa uppföljning och förvaring av avtalen. Förvaring sker på olika sätt ute i verksamheten samt att vissa respondenter inte har någon vetskap om var avtalen förvaras. Hanteringen är inte ändamålsenlig. Utifrån nämndernas delegationsordning anser vi inte att enhetscheferna/områdescheferna har befogenhet att teckna bensinkortsavtal. Ett förtydligande i delegationsordningen måste ske. Förvaltningarna gör inga egna systematiska kontroller/jämförelser av drivmedelsförbrukning och körda mil. Uppgifter om tankad volym finns på fakturorna och uppgifter om antal körda mil finns i de fall körjournal används. Skrivs ingen körjournal kan en alternativ lösning vara att anteckna trippmätarställning på kvittot. Vidare förvaras flertal bensinkort enligt vår mening på ett inte tillfredställande sätt tillsammans med att kontrollen av de som tankar till viss del förväntas utföras av bensinmackens personal. Förvaltningarna förlitar sig på att personalen vid tankställena utför kontroller av personer som använder korten. Vi anser att uppföljningen inte är ändamålsenlig. Vidare finner vi det anmärkningsvärt att hemvårdsförvaltningen inte har sett över sina rutiner och uppföljning trots eventuella oegentligheter. Med anledning av ovanstående finner vi att den interna kontrollen avseende bensinkortshantering inte är tillräcklig. 9 of 9