1(8) Tjänsteskrivelse 2012-11-19 Diarienummer: 2012-519 Version: 3.0 Beslutsorgan: Miljö- och hälsoskyddsnämnden Enhet: Miljöavdelningen Handläggare: Rune Liljenberg E-post: rune.liljenberg@halmstad.se Telefon: 035 18 37 86 Vägledning för Miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut om användning av kemiska bekämpningsmedel och gödsel inom vattenskyddsområden i Halmstads kommun Förslag till beslut Miljö- och hälsoskyddsnämnden beslutar anta följande riktlinjer för tillståndsgivning vid ansökan om hantering av kemiska bekämpningsmedel och gödsel inom skyddsområden för grundvattentäkter i Halmstads kommun. Tillstånd ges normalt för en femårsperiod. Bekämpningsmedel Yrkesmässig användning av kemiska bekämpningsmedel inom vattenskyddsområden i Halmstads kommun tillåts enligt följande riktlinjer: 1. Tillstånd till användning av kemiska bekämpningsmedel inom primär skyddszon medges ej. 2. Kemiska bekämpningsmedel som innehåller aktiva substanser vars lämplighet för användning inom vattenskyddsområde inte är bedömd, eller där någon substans har en olämplig kombination av persistens och lättrörlighet (GUS-index högre än 2,9) tillåts ej för användning inom vattenskyddsområde. 3. Kemiska bekämpningsmedel där det enligt bedömningen på EU-nivå finns potential för läckage till grundvatten i områden med känsliga jordar och klimat tillåts ej för användning inom vattenskyddsområde där spridningsarealen klassas såsom känslig jord. 4. Användning av kemiska bekämpningsmedel inom vattenskyddsområde kan i övrigt tillåtas. Ett bekämpningsmedel inom grupp 3 ovan, som godkänns i simuleringskörning i simuleringsverktyget MACRO-DB kan godkännas för användning på mark inom sekundär skyddszon trots vad som sägs ovan. Simuleringskörning görs för den mest lättgenomsläppliga jordarten inom respektive vattenskyddsområde. 1
Gödsel Yrkesmässig användning av gödselmedel inom vattenskyddsområden i Halmstads kommun tillåts enligt följande riktlinjer: Primär skyddszon 1. Användning av flytgödsel och slam tillåts ej. 2. Om nitrathalten i inkommande vatten till vattenverket ligger på eller över 20 mg nitrat/liter vatten tillåts inte användning av kvävehaltiga gödselmedel. 3. Om nitrathalten ligger mellan 10 och 20 mg nitrat/liter vatten tillåts användning av kvävehaltiga gödselmedel endast om markprofilen inte klassas såsom känslig mark. 4. Om inkommande vatten till täkten har en nitrathalt som understiger 10 mg nitrat/liter vatten tillåts användning av kvävehaltiga gödselmedel oberoende av markförhållanden. Sekundär skyddszon Användning av alla sorters gödselmedel och slam tillåts. Om nitrathalten i täktens vatten överstiger 15 mg nitrat/liter begränsas det tillåtna kväveläckaget i odlingen. Begränsning av kväveläckaget All användning av kvävehaltig gödsel inom primär skyddszon och användning av kvävehaltig gödsel inom sekundär skyddszon där nitrathalten överstiger 15 mg nitrat/liter vatten i inkommande vatten till vattenverket, begränsas. Begränsningen består i att odlingen maximalt får läcka 30 kg kväve per ha och år i genomsnitt för den använda marken sett över en växtföljd (normalt fem till sju år). Viktiga klarlägganden Denna vägledning är miljö- och hälsoskyddsnämndens dokument, och om den enskilde handläggaren på någon avgörande punkt i det enskilda fallet vill frångå vägledningen ska detta förankras hos nämnden. Denna vägledning är ett komplement till de enskilda vattentäkternas föreskrifter och har ingen legal tyngd enbart i sig själv. Vägledningen kan, p.g.a. gällande ersättningsregler, endast användas för tillståndsansökningar som rör mark inom vattenskyddsområden med föreskrifter beslutade enligt miljöbalken. För vattenskyddsområden utan föreskrifter eller med föreskrifter äldre än miljöbalken kommer miljö- och hälsoskyddsnämnden ställa krav på åtgärder i enlighet med 2 kap 3 miljöbalken om bästa tillgängliga teknik. Nämnden måste då i det enskilda fallet göra en rimlighetsbedömning av ställda krav enligt 2 kap 7 miljöbalken. Användning av gödselmedel som ej innehåller kväve tillåts för användning inom både primär och sekundär skyddszon. Sammanfattning Skyddet av grundvattnet är en bärande del i miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet, och ska bidra till att täktens vatten ska uppnå Vattendirektivets krav på god kemisk och kvantitativ status. 2
Stora delar av vattenskyddsområden i kommunen består av jordbruksmark och behov finns att sammanställa vilka riktlinjer som ska gälla vid handläggning av tillståndsansökningar för att få hantera kemiska bekämpningsmedel och gödsel inom vattenskyddsområdena. Bedömningen av vilka kemiska bekämpningsmedel som är lämpliga för användning inom vattenskyddsområde ska ske enligt gällande riktlinjer från Kemikalieinspektionen. Kemisk bekämpning tillåts aldrig inom primär skyddszon, i enlighet med försiktighetsprincipen och Naturvårdsverkets allmänna råd (SNV AR 1997:3). Bedömning av vilka typer och mängder av kvävehaltiga gödselmedel som kan tillåtas inom vattenskyddsområdet görs med utgångspunkt från markens lättgenomsläpplighet och innehållet av nitrat i vattentäktens vatten. Av smittskyddsskäl tillåts aldrig flytgödsel och slam inom primär skyddszon. Totalt berörs 63 enskilda personer eller företag som tillsammans har ca 1330 ha inom sekundär skyddszon och ca 111 ha inom primär zon. I normala fall bör den praktiska och ekonomiska belastningen för det enskilda företaget vara möjlig att klara, och det finns möjlighet att kontakta Laholmsbuktens VA-nämnd (LBVA) för diskussion om ekonomisk kompensation. Ärendet Nämnden ska besluta om riktlinjer för handläggning av tillståndsbeslut som rör yrkesmässig hantering av kemiska bekämpningsmedel och gödsel inom vattenskyddsområden i Halmstads kommun. Riktlinjerna är ett komplement till gällande lagstiftning och beslutade föreskrifter, och ska vara en hjälp vid miljö- och hälsoskyddskontorets handläggning av tillståndsärenden. Ärendet återförvisades till kontoret vid miljö- och hälsoskyddsnämndens sammanträde 2012-02-27 (Mhn 18/2012). Kontoret ålades att utreda de praktiska och ekonomiska konsekvenserna av förslaget till riktlinjer, samt sammanställa hur stora arealer och hur många företag som berörs. Bakgrund Skyddet av grundvattnet är en bärande del i miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet, och kräver att långtgående hänsyn tas för att minimera riskerna för förorening av grundvattnet. Syftet med Naturvårdsverkets föreskrifter för skydd av vattentäkt är att säkerställa att vattentäktens vatten efter normalt reningsförfarande utan risk ska kunna användas för dricksvattenförsörjning. Skyddet av vattentäkterna i kommunen ska uppfylla Vattendirektivets krav som säger att dricksvattentäkterna långsiktigt ska bibehålla en god kemisk status och en god kvantitativ status. Analys, förslag och motivering Användning av kemiska bekämpningsmedel En risk vid användning av bekämpningsmedel på lättgenomsläpplig mark är att bekämpningsmedlet kan infiltrera genom marklagren och nå grundvattnet. Denna risk finns både vid ordinär användning av lättrörliga bekämpningsmedel, och om större spill uppstår vid ett olyckstillfälle. 3
Bedömning av kemiska bekämpningsmedels lämplighet för användning inom vattenskyddsområde görs i enlighet med Kemikalieinspektionens vägledning från februari 2011, med stöd av KompetensCentrum för Kemiska Bekämpningsmedels (CKB) lista (maj 2011) över aktiva substansers rörlighet och persistens i mark och vatten. I listan anges den aktiva substansens sammanvägda risk för läckage till grundvatten med ett s.k. GUS-index. Kemikalieinspektionens vägledning återfinns på deras hemsida (länk). Alla kemiska substanser går idag igenom en godkännandeprocess via EU:s European Food Safety Authority (EFSA). Grunduppgifter om kemiska bekämpningsmedels aktiva substanser hämtas i databaser på EU-nivå, dels i Review report i EU Pesticides database och dels i Peer review från EFSA. Bekämpningsmedel bedöms efter lättrörlighet och persistens hos deras aktiva substanser och kan vad avser bedömningen om lämplighet för användning inom vattenskyddsområde delas in i tre olika grupper: 1. Medel som innehåller aktiva substanser vars kombination av lättrörlighet och persistens inte medför någon risk för läckage till grundvatten, och som därför går att godkänna för användning inom vattenskyddsområde. 2. Medel som antingen inte är fullt utredda eller som innehåller sådana aktiva substanser som har en olämplig kombination av lättrörlighet och persistens (GUSindex större än 2,9). Dessa medel bör aldrig godkännas för användning inom vattenskyddsområde. 3. Medel där det enligt bedömningen på EU-nivå finns potential för läckage till grundvatten i områden med känsliga jordar och klimat. Dessa medel kan användas i områden där klimatet eller jordarna inte klassas såsom känsliga. Känsligt klimat och känsliga jordar Miljö- och hälsoskyddskontorets bedömning är att klimatet i Halmstads kommun, p.g.a. den stora årsnederbörden, ska klassas såsom känsligt klimat. Det är endast under sen vår och under sommarmånaderna som avdunstningen är större än nederbörden, övriga delar av året är grundvattenströmningen nedåtriktad. Den prognostiserade klimatförändringen ger vid handen ett nederbördsrikare klimat i framtiden (smhi.se, artikel från juni 2012). Miljö- och hälsoskyddskontorets bedömning av begreppet känsliga jordar är att marker med lättgenomsläppliga markprofiler som innehåller små halter av ler och mull ska klassas såsom känsliga jordar. Bedömningen av om berörd spridningsareal är känslig eller ej görs från skifte till skifte. Underlag för bedömningen är underlagskarta för grundvattenskydd i Halmstads kommun från Sveriges Geologiska Undersökning (SGU) eller karta som beskriver vattenskyddsområdets infiltrationskänslighet. Om man utgår från listan över bekämpningsmedels lämplighet för användning inom vattenskyddsområde, framtagen av CKB, bör många för lantbruket viktiga bekämpningsmedel inte godkännas för användning inom områden med känsliga jordar. Simuleringsverktyget MACRO-DB Med simuleringsverktyget MACRO-DB kan man genomföra databaserade simuleringar av bekämpningsmedelstransport för ett jordbruksskifte och bedöma förluster av bekämpningsmedel till ytvatten och grundvatten. Indata till verktyget handlar om markens beskaffenhet (t.ex. jordart och textur), om odlad gröda, och om klimatet på platsen. Simulering görs för en aktiv substans åt gången. 4
Simuleringsverktyget är framtaget av Sveriges Lantbruksuniversitet och mer information finns på SLU:s hemsida (länk). Miljö- och hälsoskyddskontorets bedömning är att en simuleringskörning i MACRO- DB kan ligga till grund för nämndens beslut att godkänna eller underkänna ett bekämpningsmedel för användning inom ett vattenskyddsområde. I nuläget omfattar simuleringen endast läckagerisk för modersubstansen och inte för den aktiva substansens restprodukter. Simuleringskörningen ska göras med indata från den berörda spridningsarealen, eller från den mark inom respektive vattenskyddsområde som har högst genomsläpplighet. Flytgödsel och slam I föreskrifter för skydd av kommunens vattentäkter beslutade från år 2005 och senare anges att det inom primär skyddszon inte får spridas flytgödsel och slam från reningsverk. Det är rimligt att vid tillståndsgivning på samma sätt begränsa spridningen av flytgödsel och slam i alla vattenskyddsområden i kommunen. Motivet är framförallt att skydda vattentäkten från smittämnen som kan finnas i flytgödseln och slammet. Kväveutlakning Kväveutlakning beräknas med hjälp av dataprogrammet Stank in Mind, där utlakningen på lätta jordar i Halmstads kommun, vid växtodling med en ren spannmålsväxtföljd, är 48-54 kg kväve per ha och år. Enligt uppgifter via t.ex. Greppa Näringen är det möjligt att bedriva växtodling med ett kväveläckage på 30 kg kväve per ha och år om man vidtar aktiva åtgärder för att minska kväveläckaget. Det bör ha betydelse för nitrathalten i vattentäkten om kväveläckaget minskar till denna nivå, och det är därför rimligt att storleken på kväveläckaget regleras i de fall en vattentäkts nitrathalt är förhöjd. Miljöbalken 2 kap 3 ställer krav på att bästa tillgängliga teknik ska användas för att förebygga, hindra eller motverka skada eller olägenhet för människors hälsa och miljön. Med hänvisning till denna paragraf är det skäligt att kräva att den som brukar mark inom vattenskyddsområde ska, inom ramen för företagets ordinarie produktionsinriktning, använda sig av de tillgängliga tekniker som finns för att minimera kväveläckaget, t.ex. genom användandet av fånggrödor och utebliven höstbearbetning. Nivå på kväveutlakning vad tål vattentäkten Nivån för kväveutlakningen ska sättas i förhållande till den kvävebelastning man anser att grundvattnet inom vattentäktens tillrinningsområde tål. Med hjälp av statistik för årsmedelavrinningen (SMHI 2007) går det att beräkna hur hög nitrathalten i vattnet blir vid en viss kväveutlakning från odling inom vattenskyddsområdet. Medelavrinningen i södra Halland är enligt SMHI 500-630 mm/år för perioden 1996-2000 (SMHI 2002, 2007, och 2012), och enligt en färsk analys (SMHI 2012) kan avrinningen i Halland komma att öka med mellan 5 och 15 % fram till år 2050. För dricksvatten är gränsen för tjänligt med anmärkning 20 milligram nitrat per liter, och gränsen för otjänligt 50 milligram per liter (SGU). Miljö- och hälsoskyddskontoret anser att nitrathalten i det avrinnande vattnet inte bör överstiga 20 mg nitrat per liter. Ett högre tillskott av nitrat till grundvattnet kan medföra förhöjning av nitrathalten och därmed leda till anmärkning m.a.p. tjänlighet. Gränsen 20 mg nitrat per liter är, enligt miljökvalitetsnorm för vatten (SGU), en utgångspunkt för att vända en trend. 5
Bestämning av lämplig nivå för kväveutlakning En avrinning på ca 600 mm per år ger en avrinning om 6 000 kubikmeter vatten per ha och år. Om denna mängd vatten inte får innehålla mer än 20 mg nitrat per liter innebär detta att utlakningen räknat i kg kväve per ha inte får överstiga 27 kg (se bilagd uträkning). Miljö- och hälsoskyddskontoret anser att den totala mängden kväve som får utlakas inte bör överstiga 30 kg kväve per ha och år som ett medelvärde för den använda arealen inom skyddsområdet sett över en växtföljd. Målet är att nitrathalten i det utlakande vattnet inte ska överstiga 20 mg nitrat per liter. I den areal som ingår i beräkningen får t.ex. inte ogödslad vall eller mark som ligger i träda räknas in. Hur räknas kväveläckaget ut för den enskilda gården Beräkning av kväveläckaget bör ske med den metod som redovisas i rapporten Beräkning av olika odlingsåtgärders inverkan på kväveutlakningen (Aronsson H. & Torstensson G. 2004. Ekohydrologi 78, Avd för vattenvårdslära, Sveriges Lantbruksuniversitet, Uppsala). Genom att använda programmet Stank in Minds utlakningsmodul uppfylls kravet. Utlakningsberäkning bör skickas in i förväg med den planerade växtodlingen som bas, beräkningen bör vara miljö- och hälsoskyddskontoret till handa senast 1 mars det första året i tillståndsperioden. Beräkningen ska ge lantbrukaren ett verktyg för att kunna se vilka grödor som kan odlas och vilka åtgärder som behöver vidtas för att minimera kväveutlakningen. Rimlighetsbedömning vid begränsning av kväveutlakning För mark inom de vattenskyddsområden som har en enligt 7 kap miljöbalken (1998:808) beslutad föreskrift till skydd för vattentäkten har en fastighetsägare, enligt 31 kap 4 samma lag, rätt till ersättning om brukandet avsevärt försvåras. Detta innebär att miljö- och hälsoskyddsnämnden i det enskilda fallet kan kräva begränsning av kväveläckaget till den nivå som krävs för att skydda grundvattnet, utan att göra en rimlighetsbedömning enligt 2 kap 7 miljöbalken. Om föreskriften till skydd för vattentäkten inte är baserad på miljöbalken, den är äldre eller saknas, finns ingen möjlighet för en fastighetsägare att begära ersättning, och då måste nämnden göra en rimlighetsbedömning i det enskilda fallet. De skyddsåtgärder som nämnden kräver i dessa fall ska vara tekniskt möjliga och ekonomiskt rimliga att genomföra för den enskilde. Miljö- och hälsoskyddskontoret anser att brukandet av mark inom sådana vattenskyddsområden ska uppfylla kravet i 2 kap 3 miljöbalken att bästa tillgängliga teknik ska användas. Detta kan t.ex. innebära brukandet av fånggrödor och användning av vårplöjning, och krav på ett kväveläckage under grundutlakningen. Konsekvenser Med en vägledning som grund är det enklare för miljö- och hälsoskyddskontoret att handlägga inkommande tillståndsansökningar, och det är enklare för sökande att inför ansökan ha en korrekt bild av vilka begränsningar ett tillstånd kan innebära. Beslut baserade på vägledningen ger en högre rättssäkerhet och en större grad av likabehandling. Konsekvenser för miljön och för miljökvalitetsnorm för vatten Skyddet av vattentäkterna stärks vilket leder till att grundvattnet långsiktigt och på ett säkrare sätt kan bibehålla en god kemisk status och en god kvantitativ status. Genom 6
minskad användning av de mest persistenta och lättrörliga bekämpningsmedlen minskar risken för förorening av ytvatten och grundvatten. Åtgärder för att begränsa kväveläckaget i odlingen kan innebära en försämrad möjlighet att bryta växtföljdssjukdomar vilket i sin tur kan leda till ett högre behov att använda kemiska bekämpningsmedel. Konsekvenser för berörda jordbruksföretag Totalt berörs 63 enskilda personer eller företag som tillsammans har ca 1330 ha inom sekundär skyddszon och ca 111 ha inom primär zon (se bilaga). Av de berörda företagen har de flesta endast en mindre andel av sin odlingsmark inom ett eller flera vattenskyddsområden, men minst två företag berörs till hela eller stora delar av sin areal. Vid konsultföretaget Växas simuleringskörningar med simuleringsverktyget MACRO- DB har det visat sig att flera bekämpningsmedel som underkänns enligt CKB:s generella lista kommer att kunna godkännas för användning även inom områden med känslig jord. Detta innebär att det blir rimliga begränsningarna i vilka bekämpningsmedel som kan användas vid normal växtodling. Begränsningen i kväveläckage, där det blir aktuellt, bör också vara möjlig att klara inom en växtodling där man vidtar normala odlingsåtgärder för att minska kväveläckaget. Ekonomiska konsekvenser för jordbruksföretaget De ekonomiska konsekvenserna för det enskilda företaget skiljer sig från fall till fall beroende på odlad gröda och på den genomsläpplighet som finns på företagets odlingsmark. Vid ett möte med LRF och berörda lantbrukare i juni 2012 uppmanade ordföranden i LBVA de som anser sig ha extra kostnader p.g.a. vattenskyddsrestriktionerna att skicka en begäran om täckning av dessa kostnader till LBVA. För vattentäkter med föreskrift enligt miljöbalken finns det enligt 31 kap 4 denna lag rätt till ersättning om brukandet avsevärt försvåras. Miljö- och hälsoskyddskontoret bedömer att de föreslagna begränsningarna för odling inom vattenskyddsområden normalt är en ekonomisk belastning som den enskilde lantbrukaren kan klara. Om begränsningarna är ekonomiskt belastande för den enskilde lantbrukaren på ett försvårande sätt kan hen vända sig till LBVA för begäran om ekonomisk kompensation. Den kväveutlakningsberäkning som miljö- och hälsoskyddsnämnden kräver ingår i den kostnadsfria rådgivning som lantbrukare kan ta del av inom ramen för rådgivningssatsningen Greppa Näringen. Ärendets beredning Inom kommunen Ärendet är handlagt på miljö- och hälsoskyddskontoret och diskuterat på tjänstemannaberedning den 15 februari 2012 och på presidieberedning den 20 februari 2012. Ärendet återförvisades till kontoret vid miljö- och hälsoskyddsnämndens sammanträde 2012-02- 27 (Mhn 18/2012). Kontoret ålades att utreda de praktiska och ekonomiska konsekvenserna av förslaget till riktlinjer. 7
Efter förnyad handläggning är föreliggande tjänsteskrivelse diskuterad på tjänstemannaberedning den 12 september 2012 och den 14 november 2012. Ärendet är även diskuterat på presidieberedning den 22 oktober 2012 och den 19 november 2012. Övriga aktörer Den ursprungliga tjänsteskrivelsen är för synpunkter skickad till konsultföretaget Växa Sverige, Hushållningssällskapet Halland, och till miljökontoren i Laholms, Falkenbergs och Varbergs kommuner. Tjänsteskrivelsen är även skickad till Laholmsbuktens VAnämnd och till LRF:s kommungrupp för synpunkter. Miljö- och hälsoskyddskontoret har samverkat i denna fråga med LRF:s regionförbund, LRF:s kommungrupp och konsultföretaget Växa. Möten med LRF och berörda lantbrukare har hållits vid fyra tillfällen under 2012. Vägledningen är diskuterad vid möte med LRF den 15 oktober och den 8 november 2012. För miljö- och hälsoskyddskontoret Rune Liljenberg avdelningschef Bilagor 1. Skyddsområde för vattentäkt - Vägledning till hur tar man reda på vilka ämnen som riskerar att läcka till grundvatten, Kemikalieinspektionen 2011. 2. Lista över brukare/ägare till mark inom vattenskyddsområde 3. Beräkning av rimlig nivå på kväveutlakning hur har vi kommit fram till gränsen 30 kg kväve per ha och år? Litteratur Avrinningen i Sverige, SMHI, faktablad nr 12, 2002 Avrinningens variation 1961-2005, SMHI, faktablad nr 36, 2007 Vattenåret 2011, SMHI, faktablad nr 54, 2012 Förändrad framtida vattentillgång jämfört med 1963-1992, SMHI, artikel på smhi.se, juni 2012 Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter (SGU-FS 2008:2) om statusklassificering och miljökvalitetsnormer för grundvatten Beräkning av olika odlingsåtgärders inverkan på kväveutlakningen, Aronsson H. & Torstensson G. 2004. Ekohydrologi 78, Avd för vattenvårdslära, Sveriges Lantbruksuniversitet, Uppsala 8