Utbildningssociologi A, 30 hp, HT 2010 Utbildning och samhällsförändring Föreläsning 4: Marknadisering av utbildning Tisdagen den 7 december 2010 Martin Gustavsson <martin.gustavsson@edu.uu.se> Forskningsgruppen för utbildnings- och kultursociologi (SEC), Uppsala universitet Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor (SCORE), Handelshögskolan och Stockholms universitet
Dagens upplägg I. Marknadisering, privatisering, avreglering - Några allmänna exempel - Exemplet svensk skola II. Blomqvists & Rothsteins studie - Utgångspunkter - Brukarna på skolmarknaden - Producenterna på skolmarknaden - Valfrihet + Rättvisa = Sant? III. Seminariediskussion
I. Marknadisering, privatisering, avreglering - Några allmänna exempel - Exemplet svensk skola
Marknadsstyrning Svar på kritik, 1970- och fr a 1980-tal, om dels en maktfullkomlig och byråkratisk och dels ekonomiskt ineffektiv välfärdsstat Decentraliserings- och marknadsideal får allt större spridning Inympa marknadsliknande dynamik inom en statligt finansierad och kontrollerad tjänsteproduktion (New Public Management) Marknadsstyrning = staten ger upp ambitionen att själv stå för, eller i detalj reglera, produktionen av offentliga tjänster Statens roll blir att dela ut offentliga uppdrag, och ekonomiskt ersätta de producenter som får uppdragen
Marknadsstyrning Några viktiga organisatoriska förändringar: Separation mellan beställare och utförare staten (beställare) formulerar mål för verksamheten, en kommunal eller fristående skola producerar t ex tjänsten (utförare) Mål- och resultatstyrning delegerat ansvar och förtroende, ej detaljreglering, men regelbunden återkoppling o analys av resultatet Prestationsbaserad resurstilldelning inte längre medel för nästa verksamhetsår genom administrativt budgetförfarande Konkurrens mellan (offentliga och/eller privata) utförare Valfrihet för brukaren att välja fritt mellan flera olika tjänster (men fortfarande skattefinansierade = kvasimarknad )
Exemplet Statens Centrala Museer Förändrad ekonomisk styrning 1958 2007 av Nationalmuseum (NM), Moderna Museet (MM), Östasiatiska museet (ÖM)
Anslagna förvaltningskostnader 1958 1992 (NM, MM, ÖM), uppdelade på olika kostnadsslag. 2006 års priser
Faktiska förvaltningskostnader 1985 2006 (NM, MM, ÖM). 2006 års priser
1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Kr Anslag till Nationalmuseum, Moderna museet och Östasiatiska museet 1958-2007. 2006 års priser 225 000 000 200 000 000 Förvaltningskostnader (lön, hyra etc.) Utställningar, underhåll och ökande av samlingarna m.m. För inköp av samtida (svensk) konst 175 000 000 Pagrotsky (s) 150 000 000 125 000 000 Edenman (s) Palme (s) Zachrisson (s) Carlsson (s) Wikström (fp) Göransson (s) Friggebo (fp) Wahlström (s) Ulvskog (s) Adelsohn Liljeroth (m) 100 000 000 75 000 000 50 000 000 25 000 000 0 År
Avreglering = byråkratisering? Årsbokslut 1991 över tre centrala museer: cirka 10 sidor Avreglering [omreglering] år 1993. Mål- och resultatstyrning ersatte en renodlad detaljstyrning, men med tätt kommande och detaljerade återrapporteringskrav Årsredovisning 2006 över ett museum (MM): ca 60 sidor.
Exemplet Svensk skola
Från enhetsskola till valfri mångfald 1989: decentralisering av skolans styrning till kommunal nivå. Den tidigare detaljstyrningen av skolornas verksamhet ersätts med mål- och resultatstyrning 1990: villkoren för friskolor att få statsbidrag görs generösare 1991: föräldrar får rätt att välja skola inom kommunala skolsektorn 1992: skolpengen införs (alla godkända skolor får rätt till medel)
Privatisering på skolans område Andel: Fristående skolor: offentligt finansierade skolor i privat regi Ökning av andelen elever i dessa mellan 1981 och 2009: från cirka 0,2 % till 10 % (grundskoleelever) resp. 20 % (gymnasieelever) Fortfarande i mångt och mycket ett storstadsfenomen Antal se tabell nästa bild På grundskolenivå ökade antalet elever i fristående skolor åttafaldigt mellan 1992 och 2007, från ca 10.000 till ca 81.000. På gymnasienivå var ökning än mer drastisk, här ökade antalet elever hela 15 gånger under perioden, från ca 4.400 till 68.000.
Antal elever. Kommunala och fristående skolor och gymnasieskolor, 1992 och 2007 År Elever i kommunala skolor Elever i fristående skolor Grundskolor Gymnasieskolor Grundskolor Gymnasieskolor 1992 877 320 305 047 9 946 4 404 2007 881 505 318 060 80 712 67 740
Marknadisering på skolans område De fristående skolorna har även varit en drivkraft i det än mer omstöpande fenomenet inom utbildningsväsendet: marknadisering Grundskolenivå: fungerat som en marknad sedan början av 1990- talet då möjligheten för elever och föräldrar att välja skola infördes Gymnasienivå: delvis som marknad (välja linjer och program), men begränsade möjligheter att välja skola, dock undantag: Stockholm inför gemensam intagning till stadens gymnasieskolor år 2000 = mycket omfattande gymnasiemarknad med drygt 30 kommunala gymnasier för drygt 18 000 elever [gamla siffror från 2008]
II. Blomqvists och Rothsteins bok Välfärdsstatens nya ansikte - Utgångspunkter - Brukarna på skolmarknaden - Producenterna på skolmarknaden - Valfrihet + Rättvisa = Sant?
Laddad fråga, med två ingångar PRODUCENTER/UTBUD Bör offentlig verksamhet utföras av privata aktörer? I vilken utsträckning? Ska befintliga sjukhus och skolor, gemensamt ägda o uppbyggda med skattemedel, överföras till privata vinstdrivande företag? Ok med enskilda företag vars vinster till 100 % finansieras av skattepengar? BRUKARE/EFTERFRÅGAN Valfrihet att köpa för egna pengar eller välja mellan statligt finansierade alternativ? Ska mångfald handla om: a) hur många olika typer av (skattefinansierade) producenter det finns, eller b) att tjänsternas innehåll är garanterat olika (oavsett om det finns en eller många producenter)
Är det privatisering av 1) Finansieringen betalas verksamheten med offentliga medel eller står medborgaren själv för kostnaden? 2) Produktionen enbart stat/landsting/kommun eller kan även privata företag och korporationer ha ansvaret? 3) Regleringen är verksamheten offentligt reglerad eller ej? Alla dessa former för styrning kan vara helt eller delvis, eller inte alls, offentliga respektive privata klargör vilken aspekt som behandlas!
Fokus i Blomqvists & Rothsteins bok Alla i den offentliga debatten i Sverige menar att centrala välfärdstjänster som sjukvård och grundläggande utbildning ska finansieras med offentliga medel (jfr punkt 1 ovan) Eftersom verksamheterna ska finansieras offentligt, måste de också uppfattas som offentliga uppgifter oavsett huvudmän som levererar och därmed omfattas av offentlig reglering (punkt 3) Författarna avgränsar uppgiften och utreder framför allt (punkt 2) under vilka förutsättningar medborgaren ska kunna välja mellan olika producenter av offentliga tjänster, och under vilka villkor dessa tjänster bör och kan produceras av konkurrerande offentliga och privata producenter
Blomqvist & Rothsteins fråga I vilken utsträckning kommer (effektiva) marknadsreformer i konflikt med demokratins principer om rättvisa och likabehandling? - Poäng: Grundlagen tillåter att offentliga uppgifter privatiseras, men uppgifterna fortsätter att vara offentliga även om de utförs av någon privat huvudman. - Även privata huvudmän som utför offentliga uppgifter lyder under de strikta kraven på saklighet, opartiskhet, likabehandling hur rimmar dessa principer med valfrihet och konkurrens?
Brukarna på skolmarknaden allmänt Vilka föräldrar utnyttjar valfriheten? - De med högre utbildning och socioekonomisk status, i alla länder - Inte bara socioekonomisk status, även föräldraengagemang - Men notera att få utnyttjar möjligheten att byta skola - Undantag från regeln att valfriheten främst utnyttjas av medborgare ur övre samhällsskikt: den konfessionella skolsektorn. Vilken sorts skola vill man ha? - En med bättre studieresultat (gäller fr a högutbildade föräldrar). - Men i praktiken, då det är svårt att identifiera bra skolor, styr man efter skolans [rykte om] socioekonomiska elevsammansättning
Brukarna på skolmarknaden i Sverige Starkt stöd för principen om valfrihet bland föräldrar Vilka utnyttjar valfriheten? - De med nordisk bakgrund och elever vars föräldrar har högre utbildning (oavsett födelseland) Tillgång till information för välinformerade val? - Svårtillgänglig, det gäller att ha förmåga att överblicka marknaden Effekter av skolbytena? - Positiva: mer engagerade föräldrar, större utbud - Negativa: etnisk, socioekonomisk o prestationsmässig segregation
Producenterna på skolmarknaden allmänt Är producenterna lyhörda för konsumenternas önskemål? - Nej de populära skolorna saknar incitament att öka sitt utbud, då det är skolornas exklusivitet litet intag som gör dem attraktiva - och de mindre populära skolorna försvinner inte från marknaden; sällsynt att offentliga skolor tvingas stänga, lever kvar försvagade. Har marknadsstyrning lett till pedagogisk förnyelse? - Nej snarare tvärtom: verkar lättare att överleva i konkurrensen som bärare av traditionella värden än som pedagogisk innovatör - Dock inte bara likriktning: ökat utbud av skolor med nya kulturella eller religiösa inriktningar utgör ett viktigt undantag
Producenterna på skolmarknaden allmänt Försöker internationella skolor styra intaget av elever? Ja konkurrensen skapar starka incitament till att välja bort de mest krävande eleverna: - Genom att söka tillåtelse att ha eget urval - Riktad rekrytering: info till speciella grupper; studiemotiverade med engagerade föräldrar etc., subtila koder i infomaterial (t ex begära uppgifter om föräldrarnas egen bakgrund; skriva kontrakt med föräldrar om barnens prestationer) - Själva antagningsförfarandet: avvisa efter formell ansökan om inträde
Producenterna på skolmarknaden i Sverige Effekten av skolpengen 1992: 1) Kraftig ökning av antalet privata, eller fristående, skolor 2) Olika erfarenheter bland kommunala skolor
Producenterna på skolmarknaden i Sverige 1) Har fristående skolor i Sverige samma möjligheter som skolor i andra länder att aktivt välja de mest högpresterande eleverna? - Nej, den svenska skollagen ger litet utrymmet åt detta, både för fristående skolor och kommunala skolor - Det finns däremot en tendens att friskolor, framför allt på gymnasienivå, inriktas mot de mest resursstarka eleverna genom att a) etablera sig i privilegierade områden b) rikta in sig på selektiva och attraktiva program
Producenterna på skolmarknaden i Sverige 2) Effekterna av marknadsstyrningsreformer inom det kommunala skolväsendet? - De två typer av kommunala skolor som har vunnit på reformen delar drag med framgångsrika friskolor: a) skolor lokaliserade i privilegierade bostadsområden, som lockar studenter från grannskapet b) de som aktivt satsat på att profilera sig (särskild ämnesinriktning) och på att marknadsföra sig Inga belägg för att marknadsstyrningen har lett till en allmän kvalitetshöjning i skolsystemet. Skillnaderna mellan olika elevkategorier har däremot ökat
Rättvisa plus valfrihet = sant? Valfrihet ett sätt att stärka välfärdspolitikens legitimitet Medborgarna vill ha valfrihet inom offentlig service: kunna välja bland producenter (att få faktiskt väljer är en annan sak) Att införa valfrihet kan kanske därför vara ett sätt att stärka den generella välfärdspolitikens legitimitet
Rättvisa plus valfrihet = sant? Demokratiaspekten - Risk för social segregering i alla länder Skolans ställning på marknaden avgörs i så hög grad av vilka elever som går där starkt intresse att få in duktiga och stänga dörren för kostsamma elever med olika metoder (i Sverige snarast genom att etablera sig i privilegierade områden och rikta in sig på selektiva och attraktiva program) Föräldrar med hög utbildning är mer benägna att utnyttja valfriheten till att byta skola, och väljer statistiskt sett bättre skolor Införandet av valfrihet bidrar till klassrelaterade skillnader när det gäller att ta för sig av det ökade utbudet
Rättvisa plus valfrihet = sant? Grundantagandet om att brukarna agerar på en tänkt marknad på lika villkor är grovt förenklat Idén om valfrihet och marknadsstyrning behöver kompletteras - med en demokratiteori (principer om rättvisa och likabehandling) - med en teori om fördelning av makt och resurser, som säger något om olika gruppers olika möjligheter att göra välövervägda val
III. Seminariediskussion [+ vid instuderingsfråga]
Politisk demokrati vs marknadsekonomi Medan resurserna på marknaden (pengar, produktionsmedel liksom humankapital) är ojämnt fördelade är resurserna inom politiken i princip jämnt fördelade (en röst per medborgare): - Diskutera vilka effekter spänningen mellan marknad och politik får på skolans och utbildningens olika områden, leta konkreta exempel i litteraturen!