Revisionsrapport nr 1, 2013 R Wallin Vadstena kommun Ärendehantering bygg och miljö
t Innehåll 1. Sammanfattning...2 2. Inledning...3 2.1. Syfte...3 2.2. Revisionsfrågor...3 2.3. Metod...3 2.4. Revisionsbevis...3 3. Uppdrag och styrning 2012...3 3.1. Iakttagelse...4 3.2. Tillsynsplan för år 2012...4 3.3. Områden som prioriteras bort...5 3.3.1. Tillsyn enligt Miljöbalken...5 3.3.2. Hälsoskydd...5 3.3.3. Avfall...5 3.3.4. Kemiska produkter...5 3.3.5. Tobakslagen...5 3.3.6. Smittskyddslagen...5 3.3.7. Rådgivning...6 3.4. Genomförda insatser under 2012, enligt intervju...6 3.5. Arbetsplan för livsmedelstillsyn...6 4. Obalans mellan uppdrag och resurser...6 4.1. Iakttagelse...7 5. Handläggningstider byggärenden...7 5.1. Bedömning...8 6. Summering...8 1
t 1. Sammanfattning Inom bygg- och miljönämnden hanteras myndighetsfrågor som bygglov, bygganmälningar, detaljplaner och tillsyn sker av anläggningar inom miljö- och hälsoskyddsområdet samt livsmedelsområdet. Kommunrevisionen har gett Ernst & Young i uppdrag att närmare granska handläggningstiderna inom miljö och hälsoskyddsområdet och bygglovsärenden. Den övergripande revisionsfrågan i denna granskning har varit Hanteras myndighetsfrågorna på ett ändamålsenligt sätt och vilket system finns för att säkerställa detta via internkontrollen? I granskningen framkommer följande. Tillsynen inom miljö- och hälsoskyddsområdet har varit mindre omfattande än vad tillsynsplanen föreskrev. Den sammanlagda tillsynen bedöms uppgå till en bit under hälften av behovet. Det bedöms otillfredsställande. Tillsynen inom livsmedelsområdet har varit tillfredsställande. Handläggningstiderna har varit tillfredsställande beträffande bygglovärenden. Uppföljning och rapportering har inte följt beslutad internkontrollplan när det gäller bygglovärenden. Sammantaget bedöms myndighetsfrågorna ha hanterats delvis tillfredsställande. Nämnden rekommenderas att Vända sig formellt till fullmäktige för att få vägledning hur den skall hantera sitt uppdrag i förhållande till de anvisade resurserna Åstadkomma en rimlig balans mellan uppdrag enligt speciallagstiftning och tilldelade resurser inom miljö- och hälsoskyddsområdet Följa upprättad internkontrollplan beträffande bygglovärenden 2
t 2. Inledning Kommunrevisionen genomförde en granskning av livsmedelstillsynen för fem-sex år sedan. I den granskningen konstaterades att nämnden endast hade genomfört en mindre del av tillsynsarbetet vid granskningstillfället, trots att den nya livsmedelslagen var mer än två år gammal. Från kommunrevisionens sida framhölls att nämnden behövde se över balansen mellan uppdrag och resurser, eftersom det också i granskningen hade framkommit att företag hade debiterats för tillsyn som sedan inte utförts. Kommunrevisionen gav Ernst & Young i uppdrag att närmare granska ärendehanteringen inom bygg- och miljönämnden 2011, men den sköts upp med hänsyn till den ansträngda personalsituationen inom förvaltningen vid genomförandet. Granskningen har beslutats genomföras hösten/vintern 2012/2013. 2.1. Syfte Inom bygg- och miljönämnden hanteras myndighetsfrågor som bygglov, bygganmälningar, detaljplaner och tillsyn sker av anläggningar inom miljö- och hälsoskyddsområdet samt livsmedelsområdet. Den övergripande revisionsfrågan i denna granskning har varit Hanteras myndighetsfrågorna på ett ändamålsenligt sätt och vilket system finns för att säkerställa detta via internkontrollen? 2.2. Revisionsfrågor De frågor som skall belysas i granskningen är: Vilka handläggningstider finns för bygglov och bygganmälan och tillämpas dessa? Vilka handläggningstider finns för tillsyn inom miljöområdet och tillämpas dessa? Bevakas handläggningsrutinerna i nämndens internkontroll och hur rapporteras detta till nämnden? 2.3. Metod Studium sker av lagstiftning, riktlinjer och rutiner för tillämpningen. Ärendebalanslistor gås igenom. Intervjuer sker med ansvariga för verksamheten och företrädare för nämnden. 2.4. Revisionsbevis Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen för analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna kan hämtas ifrån lagar och förarbeten eller interna regelverk, policies och fullmäktigebeslut. Kriterier kan också ha sin grund i jämförbar praxis eller erkänd teoribildning. I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna av: Plan- och bygglagen Kommunens budget med verksamhetsplan för bygg- och miljönämnden 2012 Tillsynsplan för miljö- och hälsoskyddsfrågor Arbetsplan för livsmedelstillsynen 3. Uppdrag och styrning 2012 Ett av de kommunövergripande målen för Vadstena har tydlig koppling mot verksamheten inom miljöområdet och det gäller målet Ekologiskt hållbart. Målet är beskrivet som Vadstena 3
t når god livskvalitet genom att utvecklas till ett ekologiskt hållbart samhälle enligt kretsloppsprincipen. 1 I Bygg- och miljönämndens verksamhetsplan för 2012, som är det strategiska styrinstrumentet, bryts det övergripande målet om ekologiskt hållbart ner för miljöområdet på följande sätt: För att kontrollera radongashalten i bostäder Har nämnden som mål att inga bostäder i Vadstena kommun ska ha radongashalter som överstiger 200 Bq/m3 år 2020. Som delmål ska alla bostäder med blåbetong eller som ligger på högriskmark för markradon undersökas senast år 2012. Vid beslut i nämnden ska avstämning ske mot kommunens energiplan Vid bygglovsansökningar ska sökande få information om alternativ teknik (t.ex. passivhus ) Under målet god ekonomisk hushållning preciseras två mål med tydlig inriktning på miljöområdet. För att höja kvaliteten ska nämnden samverka med närliggande kommuner för att uppnå stordriftsfördelar, god kvalitet och minskad sårbarhet. För att uppnå god hushållning med naturresurser bland annat ska nämnden sträva efter att öka antalet tillsynsinsatser. I verksamhetsplanen klargörs att miljö- och hälsoskyddsenheten bedriver sin verksamhet enligt miljöbalken utifrån en årlig tillsynsplan enligt lagstiftningen där rutiner, konsekvensanalys, uppföljning och utvärdering av verksamheten ingår. Livsmedelskontrollen anges utföras på likartat sätt utifrån gällande kontrollplan beslutad av nämnden. I verksamhetsplanen för miljö och hälsoskydd pekas på en rad krav från olika lagstiftningar och EU-direktiv beträffande rapporteringar (kemikalier, vatten, luftkvalitet, animaliska biprodukter, ny avfallsplan etc.) vilket gör att personalsituationen har setts över på kontoret med hjälp av SKL. 3.1. Iakttagelse Målen är allmänt hållna. De preciseras inte. Det är svårt att få ett grepp om vad som skall åstadkommas av verksamheten mer konkret. Nämnden behöver utveckla målstyrningen så att den via sina mål underlättar vad som skall uträttas, hur det kan följas upp och utvärderas i förhållande till uppställda krav och anvisade resurser. Med nuvarande beskrivning går det inte att avgöra effekter av styrningen. 3.2. Tillsynsplan för år 2012 Till grund för nämndens verksamhetsplan finns en tillsynsplan. I tillsynsplanen för år 2012 framhålls att den är framtagen utifrån de budgetramar och resurser som finns. Nettoramen för miljö- och hälsoskyddsenhetens konton är för år 2012, 1514 kkr. Nämnden har inte tilldelats ytterligare resurser för att anställa någon miljö- och hälsoskyddsinspektör varken 2012 eller för budgetåren 2013-2014, enligt tillsynsplanen. Nuvarande resurser på miljö- och hälsoskyddsenheten enligt bokslut 2011 är c:a 1800 timmar för bl.a. tillsyn, samråd, kompetensutveckling och omvärldsbevakning enligt miljöbalken och aktuell lagstiftning. 1 Det kommunövergripande målet om ekologiskt hållbart 4
t Enligt den uppdaterade tillsynsutredningen 2011 behövs 3900 timmar för denna verksamhet. Bygg- och miljönämnden saknar tillsynsresurser motsvarande 2100 timmar. Resursbristen anges vara störst inom områdena miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Avsaknaden av tillsynsresurser innebär att mer än hälften av den lagstadgade tillsynen enligt miljöbalken och övrig rubricerad lagstiftning måste prioriteras bort 2012, enligt tillsynsplanen. Den verksamhet som kommer att bortprioriteras berör till största delen tillsynen ute på fältet. I tillsynsplanen framhålls som en konsekvens av detta att tillsynen i första hand måste inriktas på information, viss planerad tillsyn samt löpande administrativ tillsyn såsom granskning och handläggning av inkomna anmälnings- och tillståndsärenden. Kontoret avser att under 2012 delta i vissa gemensamma projekt i länet. 3.3. Områden som prioriteras bort I den beslutade tillsynsplanen för 2012 framhålls följande begränsningar i genomförandet av nämndens uppdrag utifrån aktuell lagstiftning. 3.3.1. Tillsyn enligt Miljöbalken 3.3.1.1 Ingen riktad verksamhet inom Natur- och kulturvård 3.3.1.2 Ingen verksamhet inom Miljöfarlig verksamhet kommer att genomföras i följande fall: - Tillsyn av mindre företag s.k. U-företag (227 st) - Tillsyn av avfall på små industriföretag utifrån tidigare nämndbeslut - Uppföljning av brister som framkom vid inventeringen av lantbruksföretag utan djurhållning som genomfördes av kontoret 2011 - Yttranden, remisser av låg prioritet för kommunen 3.3.1.3 Verksamheter som orsakar miljöskador (Förorenad mark) Kontoret kommer inte att begära in inventeringsblankett vid tillsyn (enligt MIFO A och B) Kontoret kommer att handlägga inventeringen av PCB i 58 fastigheter. 3.3.2. Hälsoskydd Ingen verksamhet kommer att genomföras enligt följande - Tillsyn av hälsoobjekt (200 st) utom riktad verksamhet - Egna radonmätningar - Yttranden utan betydelse för kommunen - Klagomål på hundar och katter 3.3.3. Avfall Ingen verksamhet kommer att utföras 2012 av följande - Kontroll av nedskräpning i naturen - Enkäter, remisser som inte har betydelse för kommunen 3.3.4. Kemiska produkter Ingen verksamhet kommer att utföras 2012 av följande - Enkäter, remisser utan betydelse för kommunen 3.3.5. Tobakslagen Ingen verksamhet alls 3.3.6. Smittskyddslagen Ingen verksamhet alls. 5
t 3.3.7. Rådgivning Ingen verksamhet kommer att utföras 2012 av följande - Trycksaker av allmän karaktär 3.4. Genomförda insatser under 2012, enligt intervju Nedan redovisas i punktform de riktade insatser som inte hunnits med eller bara hunnits med delvis av de som man hade som faktiskt åtagande. Ny delegeringsordning är på gång. Målsättningen är att den skall synkroniseras med Motala som förberedelse inför eventuell sammanslagning. Hemsidan är uppdaterad på några få punkter. En större helhetsinsats skulle dock behövas. Insortering i arkiv är i princip i fas, endast lite återstår. 10 C-verksamheter planerades det in besök hos under året, hittills har man hunnit med fyra. PCB-inventeringarna är ej besvarade. Tillsyn av egenkontroll på förskolor/fritidshem är ej gjord. Kontroll av solarier är ej gjord. Revideringen av avfallsplanen står sannolikt stilla. Timtaxa enligt strålskyddslagen har ej tagits fram, p.g.a. att tillsynen ej blev av. Vadstena kommun har sedan maj-juni 2012 ett samarbetsavtal med Motala kommun som innebär att Vadstena kommun köper insatser motsvarande en tjänst fram till årsskiftet 2013/2014. Enligt representant från Motala köper Vadstena i princip kompetens, dvs. olika individer beroende på sakfrågan. Fram till granskningen i månadsskiftet november/december 2012 har Motala levererat något mindre tid än avtalat. 3.5. Arbetsplan för livsmedelstillsyn Den arbetsplan som finns för livsmedelstillsynen innehåller en precisering av tillsynsarbetet och som innebär att nämnden utifrån de resurser som finns planerar uppfylla ca. tre fjärdedelar av sitt åtagande. Enligt de intervjuade i både Vadstena och Motala har livsmedelstillsynen fungerat tillfredsställande i Vadstena under år 2012 i förhållande till de uppdrag som fullmäktige givit. Det har varit svårare för inspektörerna inom miljö och hälsa att klara av uppgifterna inom miljö- och hälsoskyddsområdena, beroende på de extrema omständigheterna som funnits på personalsidan. 4. Obalans mellan uppdrag och resurser Nämnden har under flera år haft en situation som karaktäriserats av obalans mellan uppdrag och resurser. År 2009, 2010 och 2011 har nämnden tagit beslut ( 4, 73 år 2009, 82 år 2010 och 56 år 2011) om att vända sig till kommunstyrelsen med hemställan om att få två 6
t ytterligare tjänster för att klara sitt uppdrag inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Enligt uppgift har också nämndens ordförande muntligt informerat kommunfullmäktige om resursbristen inom miljö- och hälsoskyddsområdet vid budgetmöte. I den gällande internkontrollplanen sägs att nämnden skall följa upp tillsynen inom miljö/hälsa två gånger per år för att rapportera frekvensen av tillsynen. I det underlag som kommunen redovisar framgår att detta görs en gång om året, efter kalenderårets slut. Omfattningen av tillsynen framgår inte av beslutet i nämnden (BMN 2, 2012-02-07). 4.1. Iakttagelse Tillsynsplanen för miljö- och hälsoskydd visar att nämnden kommer att tillgodose mycket begränsade delar av den speciallagstiftningen som den är skyldig att följa och upprätthålla. Tillsynsplanen förutsatte dessutom att det under året skulle finnas två miljö- och hälsoskyddsinspektörer, men i praktiken har bara en varit verksam. Det innebär att mindre har blivit gjort än vad som ursprungligen planerades när tillsynsplanen upprättades. Det är otillräckligt i förhållande till tillsynsbehoven. Sammantaget under år 2012 har under hälften av de tillgängliga personalresurserna kunnat användas för tillsynsarbetet. Det är otillfredsställande. Livsmedelstillsynen har hanterats på ett tillfredsställande sätt. Det är viktigt att nämnden i formell mening vänder sig till fullmäktige när den ser att den inte klarar sitt uppdrag med de resurser som tilldelas för att på det sättet få vägledning hur den skall se på sitt uppdrag. 5. Handläggningstider byggärenden Enligt den nya Plan- och bygglagen skall bygglovärenden handläggas inom tio veckor. Det är en skärpning i lagstiftningen i förhållande till den tidigare Plan- och bygglagen. Inom förvaltningen är det sammanlagt två tjänster som arbetar med bygglovärenden. Under år 2012 har sammanlagt 136 ärenden registretrats som inkommande. 102 ärenden har hanterats inom ramen för baskraven enligt Plan- och bygglagen på tio veckor. Ytterligare två har hanterats inom den stipulerade förlägningstiden på 10 veckor, i händelse av att förlängning behövts. 34 ärenden har inte hanterats beroende på att de inte varit kompletta vid ansökningstillfället, eller kommit in sent på året. Anledningen till att fler inte hanterats är bl.a. att ärendena varit komplicerade, att handlingarna inte varit godtagbara utan behövt kompletteras vilket tagit tid, att sökande inkommit med förändringar på eget initiativ eller att ärendet varit av sådan art att beslut inte kunnat ske på delegation. Under året har enheten som arbetar med bygglovärenden bytt personal delvis vilket resulterat i en viss nedgång i handläggningen under fyra månader. Det dröjde ytterligare ett par månader efter att den nye byggnadsingenjören började innan introduktionen var klar och personalen kunde arbeta fullt ut med handläggningen av inkommande ärenden. De allra flesta bygglovärenden beslutas på delegation av stadsarkitekten. Ärenden som beslutas i nämnden är: 7
t Nybyggnation i innerstaden Vissa ärenden av principiell natur Avslag Ärenden om olovligt byggande Ärenden som beslutas på delegation anmäls regelbundet på nämndens nästkommande sammanträde. Förvaltningen informerar på hemsidan och i annonser i tidningen att bygganmälan behöver lämnas in före maj månad för att den sökande skall hinna få sitt beslut i rimlig tid. I den gällande internkontrollplanen för 2012 inom nämnden skall handläggningstiderna för bygglovärenden rapporteras på nämndens samtliga sammanträden. Det har inte skett med hänvisning till personalsituationen. 5.1. Bedömning Huvuddelen av alla bygganmälningar handläggs inom tio veckor och uppfyller på så sätt kraven enligt lagstiftningen. Det får anses tillfredsställande. Den löpande rapporteringen till nämnden enligt internkontrollplanen har däremot inte skett enligt beslut. 6. Summering I granskningen skulle ändamålsenligheten bedömas vad gäller handläggningen av myndighetsfrågor rörande bygglov och tillsyn inom miljöområdet och tillämpningen av detta i förhållande till upprättad internkontrollplan. I granskningen framkommer att tillsynen inom miljö- och hälsoskyddsområdet varit mindre omfattande än vad tillsynsplanen föreskrev och som i sig var mycket begränsad. Den sammanlagda tillsynen bedöms uppgå till en bit under hälften av behovet. Det bedöms otillfredsställande. Tillsynen inom livsmedelsområdet har varit tillfredsställande. Handläggningstiderna har varit tillfredsställande beträffande bygglovärenden. Uppföljning och rapportering har inte följt beslutad internkontrollplan när det gäller bygglovärenden. Sammantaget bedöms myndighetsfrågorna ha hanterats delvis tillfredsställande. Nämnden rekommenderas att Vända sig formellt till fullmäktige för att få vägledning hur den skall hantera sitt uppdrag i förhållande till de anvisade resurserna Åstadkomma en rimlig balans mellan uppdrag enligt speciallagstiftning och tilldelade resurser inom miljö- och hälsoskyddsområdet Följa upprättad internkontrollplan beträffande bygglovärenden 8