Tillsynsarbete enligt miljöbalken, livsmedelslagen

Transkript

1 Revisionsrapport* Tillsynsarbete enligt miljöbalken, livsmedelslagen och djurskyddslagen Vaggeryds kommun Januari 2009 Markus Zackrisson *connectedthinking

2 Innehållsförteckning 1 Inledning Bakgrund Revisionsfråga och avgränsning Miljö- och byggnämndens verksamhetsområde Ansvar och uppgifter Nämndens mål och arbetssätt Miljö- och byggförvaltningen Planering och rutiner för verksamheten Behovsutredning och tillsynsplanering Rutiner för arbetet Tillsynsplanering 2008 och Rapportering och uppföljning Löpande rapportering Verksamhetsberättelse Ekonomi Budget och resultat Tillsynsavgifter och kostnadstäckning Revisionell bedömning Ärendehantering och planering Uppföljning och rapportering...7

3 1 Inledning 1.1 Bakgrund Kommunernas tillsynsarbete styrs i första hand av miljöbalken, som trädde i kraft den 1 januari 1999, livsmedelslagen och djurskyddslagen. Balken anger vilket ansvar den kommunala myndigheten har. Eftersom nämnden arbetar med myndighetsutövning är nämnden skyldig att se till att EG-rätten följs. En stor del av kommunens miljöarbete utgörs av tillsyns- och kontrollarbetet och myndighetsutövningen. Revisorernas möjlighet att granska myndighetsutövning är begränsad enligt kommunallagen. Planering och uppföljning av verksamheten är dock möjlig att granska. I sin myndighetsutövning är nämnden, enligt regeringsformen, helt fristående från fullmäktige, övriga kommunala styrelser och nämnder. 1.2 Revisionsfråga och avgränsning Den övergripande revisionsfrågan är att bedöma om nämnden och förvaltningen har tillfredsställande rutiner för ärendehantering och planering av verksamheten. Utgångspunkt för granskningen är de krav som ställs i miljöbalken och livsmedelslagen. Granskningen genomförs genom: Genomgång av skriftliga och muntliga handläggningsrutiner Genomgång av tidsplanering och handläggningstider Genomgång av avgiftstäckning Intervjuer Kontroll av hur uppföljning och rapportering av handläggningsrutiner samt avvikelserapportering sker inom förvaltningen och till nämnden Rapporten baseras på intervjuer med ansvariga tjänstemän samt studier och analys av den dokumentation som finns i ämnet. Den 1 januari 2009 tog Länsstyrelsen i Jönköpings län över ansvaret för tillsynsarbetet enligt djurskyddslagen. Därför uppmärksammas inte tillsynsarbetet enligt djurskyddslagen i denna rapport. 1

4 2 Miljö- och byggnämndens verksamhetsområde 2.1 Ansvar och uppgifter Reglementet för miljö- och byggnämnden är antagen av kommunfullmäktige i augusti Av reglementet framkommer att nämnden fullgör kommunens uppgifter inom miljöoch hälsoskyddsområdet, plan- och byggområdet, området för gaturenhållning och skyltning, livsmedelsområdet, djurskyddsområdet, smittskyddsområdet enligt gällande lagar. Omfattningen av den lokala tillsynen inom miljö- och hälsoskyddsområdet, livsmedelslagen och djurskyddslagen är idag stor. I och med miljöbalken har nya utökade arbetsuppgifter lagts på miljö- och hälsoskyddsnämnder som är tillsynsmyndighet, som utöver länsstyrelsen och centrala myndigheter, enligt balken har det operativa ansvaret i kommunen. Sedan 2006 har Sverige antagit en ny livsmedelslag. Lagen innebär ökade krav på de enskilda verksamhetsutövarna, vilket även medfört ökade arbetsuppgifter för tillsynsmyndigheterna. Den nya lagen kräver att samtliga verksamheter ska omgodkännas, efter kontroll. I och med den nya livsmedelslagen har även en ny avgiftsförordning på livsmedelsområdet antagits. Kommunen är bunden av denna nya avgiftsförordning och kan således inte välja andra modeller. Avgiftsförordningen innebär väsentligt ökade kostnader för många av företagarna. Kommunen är bunden av denna avgiftsförordning och kan således inte välja andra modeller för taxesättning. I tillsynsmyndighetens uppgifter ingår att: Kontrollera att gällande lagstiftning följs Vidta åtgärder så att rättelse sker Åtalsanmäla straffbara överträdelser Handlägga anmälningsärenden Informera och rapportera till tillsynsmyndigheter regionalt och centralt Planera och utreda det egna tillsynsbehovet och upprätta tillsynsplan respektive kontrollplaner Nämnden har också kommunfullmäktiges uppdrag att ansvara för kommunens kalkningsverksamhet. Uppdraget omfattar planering, kontroll och undersökning av sjöar och vattendrag, spridning av kalk och ekonomiskt ansvar. 2

5 2.2 Nämndens mål och arbetssätt Miljö- och byggnämnden har antagit följande övergripande mål för verksamheten år Dessa är: Ökat miljömedvetande hos alla Förebygga och undanröja olägenheter för människors hälsa och miljö Skydda kommuninvånarna från hälsorisker och fusk i livsmedelshanteringen Natur-, hälso- och miljöhänsyn i all planering Tillsynsplanen Kalkplanen Verka för en god byggnadskultur samt en god tätorts- och landskapsmiljö Ha beredskap för att anpassa och förändra fysiska planer för att tillgodose en ändamålsenlig samhällsutveckling Miljö- och byggnämnden sammanträder en gång per månad med undantag för juli. Beredningen sammanträder, from januari 2009, tre veckor innan nämndens sammanträde (tidigare två veckor). Miljö- och byggnämndens delegationsrätt finns i reglementet för miljö- och byggnämnden och beslutades i kommunfullmäktige Reglementet anger att delegationsbeslut ska redovisas till nämnden vid närmast följande sammanträde. Nämnden beslutar framförallt i ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Den som har fått beslutanderätten delegerad till sig, har rätt att hänskjuta ärendet till nämnden för avgörande, när ärendet är komplicerat och/eller är av principiell beskaffenhet. 2.3 Miljö- och byggförvaltningen Miljö och byggförvaltningen består av totalt nio personer inklusive förvaltningschef och assistenter. Förvaltningen köper sedan karttjänster från Metria (Lantmäteriet) och labbtjänster från Alcontrol i Linköping. Tidigare köptes också tjänster från Jönköpings kommun avseende djurskyddstillsyn men from januari 2009 så har Länsstyrelserna övertagit detta arbete. Förvaltningen ansvarar själva för diarium och expediering av beslut för enheten, samt fakturering och ekonomihantering. Enheten arbetar idag specialiserat, med fyra olika verksamhetsområden; plan och bygg, bostadsanpassning, miljö- och hälsoskydd och naturvård. Dessa fyra områden är även separerade budgetmässigt. 3

6 3 Planering och rutiner för verksamheten 3.1 Behovsutredning och tillsynsplanering Kommunernas miljöenheter ska årligen genomföra en behovsutredning och tillsynsplanering för kommande år kring miljötillsynen. Detta regleras i miljöbalken. Planering av miljöskydds- hälsoskydds- och livsmedelstillsyn sker enligt detta krav, medan övriga verksamhetsområden inte planeras enligt denna modell. Inom livsmedelsområdet finns ett riskklassificeringssystem där Livsmedelsverket anger hur mycket kontrolltid respektive verksamhet ska ha. Förvaltningen gör behovsutredningar för de olika verksamhetsområdena som diskuteras med nämndens presidium. Nämnden gör därefter prioriteringar för årets arbete. Inom livsmedelsområdet har planering av arbetet förändrats något sedan ny lag tillkommit och tillsynsobjekten i det nya systemet ska riskklassificering. Kvalificeringen avgör även vilken avgift respektive verksamhet ska ha och hur mycket tid som ska läggas på verksamheten. Tillsynsplanering utgår från att varje handläggare ska genomföra ca kontrolltimmar (tillsynstimmar) per år. Detta innebär total tid som läggs på tillsynsverksamheten. Enligt enheten kan endast ca % av denna tid läggas på planerad tillsyn. Övrig tid läggs på inkommande ärenden såsom ansökningar, anmälningar, klagomål och administration. I dagsläget har förvaltningen inte möjlighet att uppfylla de olika verksamheternas behovsutredningar eftersom personal saknas. Även tillsynsplanerna påverkas av att det saknas personal. Att anställa mer personal finns det inte ekonomiskt utrymme för. Länsstyrelsen har i en utredning påpekat att bemanningen är låg med hänsyn till antalet tillsynsobjekt och jämfört med andra kommuner med motsvarande förhållande i länet. Länsstyrelsen har därför beslutat att inte överlåta tillsynen av sju (totalt 14) B-anläggningar from 1 januari Exempel på B-anläggningar är gjuterier, större verkstäder och större jordbruk. 3.2 Rutiner för arbetet Miljö- och byggförvaltningen arbetar i ärende- och diariesystemet Ecos. Systemet upplevs fungera mycket bra. I systemet registreras alla tillsynsobjekt och all handläggning registreras här. För livsmedelskontrollen sker även planeringen med hjälp av Ecos. Plan och byggsidan registrerar alla sina handlingar i ärende- och diariesystemet Winbär. Tidsredovisning och uppföljning sker inte i Ecos utan i ett särskilt system som består av en Axcessdatabas. Att Ecos inte kan användas för all uppföljning upplevs som en brist. Hanteringen av uppföljningsinformation känns tungrodd och oftast så sker inmatning i system precis innan uppföljningen ska presenteras för nämnden. 4

7 Nämnden har antagit målsättningar för handläggningstider som gäller from 1 oktober Enligt dessa mål ska handläggningstiden inte överskrida fyra veckor för ansökan om tillstånd för enskilt avlopp och ansökan om bygglov inom detaljplaneområde. Ingen uppföljning görs för att se om handläggningstiderna hålls. Inom miljö- och byggförvaltningen finns det dokumenterade rutiner kring livsmedelskontroll, klagomålshantering, skadedjur, oljecisterner m.m. samt ett antal administrativa rutiner. För bygg och plan sidan finns det checklistor över bl.a. byggregler. För miljötillsynen finns det också checklistor som används vid inspektioner. 3.3 Tillsynsplanering 2008 och 2009 I tillsynsplaneringen för 2008 finns fem olika tillsynsområden. I och med den nya livsmedelslagen kommer kontrollen att förändras på så sätt att varje verksamhet, utifrån sin riskklassificering, har rätt till ett visst antal kontrolltimmar (tillsynstid). Detta medför att mätning utifrån antal tillsynsbesök inte längre kan göras på samma sätt. Planering för 2009 års verksamhet har påbörjats och tillsynsplanen antas av nämnden under januari/februari Kommentarer Den tillsynstid (1000 timmar) som enheten utgår ifrån, anses vara en rimlig ambition utifrån erfarenheter från andra kommuners miljö- och hälsoskyddstillsynsplanering. Stor del av dokumenteringen och uppföljningen sker i Ecos. Detta system är ett etablerat system som många kommuners miljö- och hälsoskyddsenheten använder sig av. Revisionen bedömer att dokumentering av tillsynsobjekten sker tillfredställande. Revisionen anser att uppsatta mål avseende handläggningstider måste följas upp om de ska ha någon betydelse för verksamheten. 4 Rapportering och uppföljning 4.1 Löpande rapportering Efter det att årets planering gjorts i de olika verksamhetsområdena, har varje handläggare ansvar för sina tillsynsområden. Kontinuerlig rapportering sker inom respektive verksamhetsområde. Inga förändringar görs i innevarande års tillsynsplan. Uppföljning av tillsynsplanen och uppsatta mål görs var fjärde månad i samband med budgetuppföljningar. 5

8 4.2 Verksamhetsberättelse När verksamhetsåret är slut gör miljö- och byggnämnden en verksamhetsberättelse. Nämndens verksamhetsberättelse 2007 innehåller följande rubriker; Resultaträkning, Miljö- och byggnämndens uppgifter, Övergripande måluppfyllelse, Verksamhetens resultat/måluppfyllelse, Personal åtgärder för att sänka ohälsotalen, Personalredovisning, Redovisning av miljöarbetet, Jämställdhet, FN:s barnkonvention och Framåtblick. Kommentarer Det görs i verksamhetsberättelsen ingen tydlig uppföljning av de övergripande målen vilket gör det svårt att avgöra om de uppnås. Under rubriken Personalredovisning görs en kortfattad redovisning av personalsituationen. Det finns här ingen information om den personalbrist som miljö- och byggförvaltningen upplever. 5 Ekonomi 5.1 Budget och resultat Budgeten fördelar sig så att nämnden redovisar de intäkter som miljö- och byggförvaltningen får utifrån de avgifter som verksamheterna får betala. Nettobudget 2009 uppgår till 6,2 mnkr. Totalt beräknas intäkter för 2009 uppgå till 4,1 mnkr. I budgeten ingår också handläggningen av frågor om kalkning och bostadsanpassning. För kalkningsverksamheten kan kommunen få 85 procent av totalkostnaderna som statsbidrag. Resterande del får finansieras med kommunala medel. Utfallet för 2008 är inte helt klart men troligtvis går miljöverksamheten 150 tkr bättre än budget och byggverksamheten 850 tkr bättre än budget. Övriga verksamheter ligger troligtvis i nivå med budget. Att byggverksamheten har en så stor positiv budgetavvikelse beror på mycket hög aktivitet när det gäller byggnation av villor och industrier. 5.2 Tillsynsavgifter och kostnadstäckning Kommunfullmäktige antog år 2008 nya taxor avseende tillsynsavgifter för livsmedelstillsynen och miljöskydd. Gällande timtaxa för tillsynen är 650 kr. Inom livsmedelsområdet har i princip alla verksamheter en årlig tillsynstaxa. När det gäller avgifter inom bygg och plan så beslutas ett grundbelopp av kommunfullmäktige varje år som sedan används i en taxa från där olika faktorer (tomtarea m.m.) påverkar den slutliga avgiften. Kostnadstäckningen för tillsynsarbetet skiljer sig mellan de olika verksamhetsområdena. Inom livsmedelsområdet är kostnadstäckningen styrd av Livsmedelsverket och ska mot- 6

9 svara 80 procent för år Miljöbalkens område uppgår kostnadstäckningen till ca procent för år På plan och byggsidan uppgår kostnadstäckningen till ca procent för år Av miljö- och byggnämndens totala verksamhet så är 33 procent finansierad av avgifter för tillsyn av och tillstånd för olika verksamheter. Kommentarer Kostnadstäckning överensstämmer i stora drag väl med hur kostnadstäckning generellt ser ut i landet. 6 Revisionell bedömning Den övergripande revisionsfrågan är om nämnden har säkerställt att miljö- och byggförvaltningen har tillfredsställande rutiner för ärendehantering och planering av verksamheten samt om rapportering och uppföljning sker strukturerat. 6.1 Ärendehantering och planering Revisionen bedömer att miljö- och byggförvaltningen och nämndens planering för verksamheten i stort är tillfredsställande. Bristen på personal kan få stora konsekvenser på det arbete förvaltningen har planerat att göra enligt den årligen antagna tillsynsplanen. Ärendehanteringen upplevs fungera väl i det ärendehanteringssystem som enheten använder. 6.2 Uppföljning och rapportering Den löpande uppföljningen av tillsynsplanen och uppsatta mål bedöms i stort fungera tillfredsställande. Den rapportering som sker i verksamhetsberättelsen kan dock utökas med en tydligare uppföljning av nämndens övergripande mål och en redovisning om det faktiska personalbehovet som finns. Revisionen anser att uppsatta mål avseende handläggningstider måste följas upp om de ska ha någon betydelse för verksamheten. 7