Uppföljning av kommunernas strandskyddstillsyn i Västra Götalands län

Transkript

1 Uppföljning av kommunernas strandskyddstillsyn i Västra Götalands län Sammanfattning Länsstyrelsen har följt upp kommunernas strandskyddstillsyn i en enkät under hösten Uppföljningen visar i huvudsak på att strandskyddstillsynen i länet är av liten omfattning. En tredjedel av kommunerna har de lagstadgade planeringsunderlagen för tillsyn. Under en treårsperiod har 112 ärenden beslutats, varav 31 förelägganden om rättelse. 16 åtalsanmälningar har gjorts under treårsperioden. Tre kommuner utför de uppgifter som är nödvändiga för en tillräcklig tillsyn. Länsstyrelsens uppfattning är att det är betydligt mindre tillsyn utfört än vad som motsvarar behovet. Inledning Länsstyrelsen har en vägledande roll för den strandskyddstillsyn som bedrivs i kommunerna. I den vägledande rollen ingår bland annat att följa upp hur tillsynen bedrivs på de operativa tillsynsmyndigheterna. Enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) 1 kap. 14, ska en operativ tillsynsmyndighet på begäran lämna den information som en tillsynsvägledande myndighet behöver för sin tillsynsvägledning. Länsstyrelsen har under december 2013 begärt in uppgifter från samtliga kommuner i Västra Götalands län. Den 1 juli 2009 övergick ansvaret för strandskyddstillsynen till kommunerna förutom i de områden där annat statligt inrättat naturskydd råder. Sedan 2009 har Länsstyrelsen arbetat aktivt med tillsynsvägledning, bl.a. genom enskilda besök till kommunerna. Länsstyrelsen har också vid ett par tillfällen vid utbildningsträffar gått igenom grunder i tillsyn över strandskyddet. Vägledning via e-post och telefon bedrivs kontinuerligt och det finns ett samlat material om strandskyddstillsyn att ta del av på Länsstyrelsens hemsida. Länsstyrelsen vill med denna uppföljning ta reda på i vilken utsträckning kommunerna arbetar med strandskyddstillsyn, dels hur många ärenden som beslutats, dels om det finns en egeninitierad och förebyggande tillsyn. Enligt miljötillsynsförordningen ska en operativ tillsynsmyndighet ha en behovsutredning och en tillsynsplan samlat för hela miljöbalkens område (miljötillsynsförordningen 1 kap. 6 och 8 ). Länsstyrelsen vill kontrollera i vilken mån kommunerna uppfyller detta krav. Uppföljningen kommer att ligga till grund för det fortsatta vägledningsarbetet men kommer också att rapporteras till Naturvårdsverket. Metod Länsstyrelsen skickade ut en enkät till samtliga länets kommuner i oktober 2013 för sista svarsdatum den 1 december Enkäten omfattade kvantitativa frågor om ärendestatistik för åren och kvalitativa frågor om vilken typ av planerad och egeninitierad tillsyn som bedrivs. Frågor har ställts om timtaxa, om det finns samarbete med andra kommuner, organisatoriska och administrativa uppgifter samt även en öppen fråga om det finns specifika önskemål på Länsstyrelsens tillsynsvägledning. 1

2 Resultat 46 kommuner eller kommunorganisationer har svarat på enkäten. Det är 100 % svarsfrekvens. Det är 49 kommuner i Västra Götalands län, men några kommuner har sammanslagna kommunnämnder. Tillsynsplan och behovsutredning 19 av de svarande har en aktuell tillsynsplan och 22 svarande har en aktuell behovsutredning, se tabell 1. Det är 41 respektive 48 % av de svarande kommunerna. 15 kommuner (33 %) har både behovsutredning och tillsynsplan. Tre kommuner uppger att de pågår arbete med att ta fram en tillsynsplan under Tabell 1:, andel kommuner som har tillsynsplan och/eller behovsutredning. byggnämnder och miljönämnder eller bygg- och miljönämnder som har tillsynsplan och/eller behovsutredning. kommuner Andel av alla kommuner byggnämnder miljönämnder eller miljö- och byggnämnder Tillsynsplan % 0 19 Behovsutredning % 0 22 Tillsynsplan o behovsutredning % 0 15 Inget % 8 12 Organisation Hos 38 svarande ligger ansvaret för strandskyddstillsynen på miljönämnd eller sammanslagen byggoch miljönämnd (kallas också ibland samhällsbyggnadsnämnd, teknisk myndighetsnämnd m.m.), se tabell 1. Övriga 8 kommuner har ansvaret på enbart byggnadsnämnd, d v s övrig miljöbalkstillsyn finns inte inom ansvarig nämnd. De kommuner som har strandskyddstillsynen enbart på byggnadsnämnd har det gemensamt att de saknar tillsynsplan och behovsutredning samt att de inte beslutat i mer än 3 ärenden under en treårsperiod. Ärenden Länsstyrelsen har begärt in uppgifter om hur många ärenden som har beslutats under en treårsperiod, åren Besluten kan vara både avskrivna tillsynsärenden och förelägganden om rättelser. Sammanlagt har kommunerna fattat beslut i 112 ärenden under treårsperioden, men antalet ärenden är ojämnt fördelat. Knappt hälften (46 %) av kommunerna (21 stycken) har inte fattat något tillsynsbeslut under treårsperioden, se tabell 2. Merparten av dessa kommuner finns i inlandet (inte kust eller vid Vänern/Vättern). 14 kommuner (30 %) har tagit mellan ett och tre beslut och resterande 11 kommuner har tagit fler beslut under samma period (24 %). Åtta av kommunerna som tagit fyra eller fler beslut är belägna vid kust eller de stora sjöarna (sammanlagt 20 kommuner vid kust eller storsjökust). Av de 11 kommuner som har fattat fyra eller fler beslut har 10 kommuner tillsynsplan och/eller behovsutredning. Dalslands miljökontor som är en sammanslagning av fyra kommuner, har flest tillsynsärenden; 13 st. 2

3 Tabell 2: och andel kommuner som har beslutat i 0, 1-3 eller fler ärenden samt antal förelägganden under perioden kust/storsjökustkommuner och inlandskommuner som har beslutat i 0, 1-3 eller fler ärenden samt antal förelägganden. kommuner Andel av alla kommuner kust/ storsjökommuner inlandskommuner Ärenden under åren ärenden beslutade % ärenden beslutade % eller fler ärenden beslutade % 8 3 Förelägganden % 7 7 Åtalanmälningar % 7 7 Förebyggande tillsyn % Hemsida % Övrigt % kommuner (70 %) har inte tagit något beslut om föreläggande. 13 kommuner har tagit beslut om föreläggande i ett till tre ärenden. En kommun har beslutat om fler förelägganden (Lerum, 8 st). Sammantaget har 31 förelägganden utfärdats av länets kommuner. 28 % av samtliga beslutade ärenden leder således till någon slags rättelse. 14 kommuner har gjort en eller två anmälningar till åklagare om misstänkta miljöbrott under den aktuella treårsperioden. Övriga kommuner har inte gjort någon anmälan. Sammantaget har 16 åtalsanmälningar skickats från kommunerna under treårsperioden. Förebyggande tillsyn 41 kommuner uppger att de driver någon slags förebyggande tillsyn. Vanligast är information på kommunens hemsida på internet. Åtta kommuner uppger att de också har skriftlig information och någon enstaka kommun har haft informationsträff. Egeninitierad tillsyn 23 kommuner uppger att de åtminstone i någon mån planerar eller driver egeninitierad tillsyn. Det är hälften av de svarande.16 kommuner uppger att de driver egeninitierad tillsyn på enskilda ärenden. Det kan vara överträdelser som kommunen uppdagar i samband med dispensprövningar eller som kommunens handläggare iakttar i fält. Fyra kommuner har drivit tillsynskampanjer av något slag, varav tre av dessa gjort det tillsammans med Länsstyrelsen. Det är vanligare med egeninitierad tillsyn i de kommuner som har tillsynsplan och/eller behovsutredning. Det är 65 % av kust- och storsjökustkommunerna som driver egeninitierad tillsyn. Motsvarande siffra för inlandskommuner är 38 %. Tabell 3: kommuner som har egeninitierad tillsyn; initiativ på enskilda ärenden och kampanjer. Egeninitierad tillsyn i kommuner med tillsynsplan och/eller behovsutredning samt kommuner vid kust/storsjökust och inland. kommuner kommuner med BU/TP kommuner helt utan BU/TP kust/ storsjökommuner inlandskommuner Egeninitierad tillsyn Ingen egeninitierad tillsyn 16 Initiativ på enskilda ärenden Kampanjer 4 3

4 Om man ställer samman svaren om tillsynsplan/behovsutredning, fyra eller fler beslut under treårsperioden, förebyggande tillsyn och egeninitierad tillsyn kan konstateras att tre kommuner uppfyller samtliga dessa uppgifter. Det är Dalslands miljökontor, Lerums och Uddevalla kommuner. Tillsynsavgift De flesta kommuner uppger att de kan ta ut en avgift vid tillsyn. De avgifter som redovisas ligger mellan 625 kr/timme och 900 kr/timme. Även om avgift kan tas ut vid tillsyn, uppger tre kommuner att de ändå inte tar ut avgift. 10 kommuner redovisar ingen avgift. Samarbete mellan kommuner På fråga om det finns samarbete mellan kommunerna i tillsynsarbetet, uppger några kommuner att de samlat tillsynen i gemensamma organisationer. Det gäller Dalslands miljökontor (fyra kommuner), mellersta Bohuslän (tre kommuner), Mariestad-Töreboda-Gullspång och Ulricehamn-Tranemo. Därutöver sker erfarenhetsutbyte mellan kommuner som ingår i Göteborgs-regionen (GR), Lidköping/Grästorp-Götene och Tjörn-Orust-Stenungsund. 32 kommuner (70 %) svarar nej eller inget på frågan om de planerar eller samarbetar med en annan kommun. Önskemål på den fortsatta tillsynsvägledningen Åtta kommuner önskar fler utbildningstillfällen, informationsträffar eller årliga möten med Länsstyrelsen. Tre kommuner nämner önskemål om att Länsstyrelsen ska sammanställa prejudicerande domar, två kommuner uppger önskemål om vägledning om vattenverksamheter. Övriga önskemål är att Länsstyrelsen ska ha god tillgänglighet och att det ska finnas möjlighet att ringa och bolla frågor, projekt inom miljösamverkan, vägledning om LIS, tydligare vägledning, fortlöpande dialog, kalibreringsövningar, utveckling tvl-portal, ta fram informationsmaterial och flera önskar gemensamma tillsynskampanjer. Diskussion Tillsynsplan och behovsutredning Det är en tredjedel av kommunerna som fullt ut uppfyller kraven i miljötillsynsförordningen när det gäller att ha en aktuell behovsutredning och tillsynsplan. De kommuner som har tillsynsplan och/eller behovsutredning har i högre utsträckning också egeninitierad tillsyn. Att driva egeninitierad tillsyn är nödvändigt för att uppnå en fullgod nivå på tillsynen. Det är inte möjligt att ha en fullgod tillsyn enbart genom att arbeta med inkommande klagomål från allmänheten. Detta gäller förstås särskilt i kustområden och vid de större sjöarna. 65 % av kustkommunerna (inkluderat de stora sjöarna) har också någon form av egeninitierad tillsyn, vilket är mer än inlandskommunerna (38 %). Det är troligt att det blir uppenbart efter ett tag att initiativ måste tas i tillsynen i de områden där bebyggelsetrycket är hårt. Det är också tydligt att tillsynsplan/behovsutredning har betydelse för hur många tillsynsärenden som beslutas. Tillsynsplanering skapar en beredskap och ger rutiner för tillsynen som får betydelse för ärendestatistiken. Tillsynen i organisationen Uppföljningen indikerar att det kan ha betydelse var i den kommunala organisationen strandskyddstillsynen är placerad. De kommuner där tillsynen är placerad på enbart byggnämnd, där övrig miljöbalkstillsyn inte hanteras, saknas genomgående tillsynsplan och behovsutredning. Möjligen råder en ovana att hantera miljöbalkens regelverk på byggnämnderna. Det kan också få konsekvenser för tillsynsrutinerna. 4

5 Ärenden Många kommuner har inte tagit ett enda tillsynsbeslut under den aktuella treårsperioden. Nollredovisning är vanligast i inlandskommuner men även kustkommuner nollredovisar. Det är Länsstyrelsens erfarenhet att det både kommer in klagomål och upptäcks överträdelser i kustområdena varje år. Erfarenheten är att det i inlandet inte är lika många klagomål och upptäckta överträdelser under ett år, men antalet nollredovisande kommuner är ändå stort. Länsstyrelsen har under den aktuella tidsperioden skickat över anmälningar till några kommuner för handläggning, men nollredovisning även från vissa av dessa kommuner tyder på att anmälningarna inte diarieförts. Sammanlagt har kommunerna beslutat i 112 ärenden. Flest ärenden är beslutade i kustkommuner, vilket är förväntat. Det är en fjärdedel av kommunerna som tagit fyra beslut eller mer. beslutade ärenden är således ojämnt fördelad. Som jämförelse har Länsstyrelsen under motsvarande period tagit beslut i 245 ärenden. Med tanke på att 46 kommuner sammantaget har fler handläggare och har tillsynsansvar över större areal borde antalet ärenden vara fler om tillsynen prioriterades högre. Sammanlagt är 31 förelägganden beslutade under de tre åren (28 % av beslutade ärenden). Att så få beslutade ärenden utmynnar i förelägganden tyder på att det i första hand är klagomål som hanteras. Egna initiativ från tillsynsmyndigheten leder som regel till fler förelägganden då träffsäkerheten på överträdelser är större. Även åtalsanmälningarna är också få 16 stycken på tre år. Sammantaget är bedömningen att det är ett litet antal beslutade förelägganden och åtalsanmälningar i länet som helhet. Tre kommuner har de båda lagstadgade planeringsunderlagen, har drivit fyra eller fler ärenden, har både förebyggande och egeninitierad tillsyn. Samtliga dessa delar får anses vara nödvändiga för att man ska kunna påstå att tillsynsverksamheten är tillräcklig. Om tillsynen i fortsättningen inte prioriteras högre, kommer det på sikt att få konsekvenser på strandskyddets syften, d v s allmänhetens tillgänglighet och livsvillkoren för växter och djur. Lokalt kan utebliven eller ineffektiv tillsyn få konsekvenser ganska snabbt. Finansiering och förebyggande tillsyn Det som kan konstateras i enkäten är att de flesta kommuner tar ut en tillsynsavgift för att stärka finansieringen kring tillsynen, även om det sällan till fullo kan täcka alla kostnader. Det är ändå bra att man ser till att stärka resurserna i den mån det är möjligt. 14 kommuner svarar dock att det inte tar ut avgift. När det gäller information för att stävja felaktigheter har de allra flesta kommuner hemsidor med information, men mer målgruppsinriktade aktiviteter för att nå ut med information förekommer sällan. Den förebyggande tillsynen skulle kunna bli mer effektiv med mer målgruppsanpassad information. Tillsynsvägledningens betydelse För att det ska vara möjligt att driva tillsynen effektivt behövs kompetensutveckling. Länsstyrelsen har under åren på flera sätt tillhandhållit kompetensutveckling till kommunerna genom tillsynvägledningen. Alla kommuner har åtminstone vid ett tillfälle fått enskild tillsynsvägledning under åren Några kommuner har besökts fler gånger. Därutöver finns tillgång till kontinuerlig vägledning via Länsstyrelsens hemsida och möjlighet att ringa eller ställa frågor via e- post. Ett fåtal kommuner har fått mer omfattande tillsynsvägledning genom de gemensamma tillsynskampanjer som drivits. Fastän tillsynsvägledningen varit omfattande och detaljerad, kvarstår ändå många önskemål från kommunerna om mer vägledning. Vissa av önskemålen gäller grundläggande kunskaper om tillsyn som Länsstyrelsen redan haft med på flera utbildningsträffar. En förklaring till detta kan vara att personalomsättningen är stor på kommunerna. Det kommer ofta nya personer i verksamheten som inte 5

6 jobbat med det förut. En del kommuner efterfrågar utbildning för kommunpolitiker och där råder samma omständighet med nya ledamöter i nämnderna. Att prioritera tillsyn Trots den omfattande tillsynsvägledningen de senaste åren, är antalet tillsynsärenden, förelägganden med rättelser och åtalsanmälningar litet, enligt Länsstyrelsens uppfattning. Det är troligen inte bara kompetensbrist som förklarar varför strandskyddstillsynen är av liten omfattning. I enkäten nämner en del kommuner resursbrist som skäl till att inte mer tillsyn utförs. Det är också ett återkommande förklaring i kontakterna med kommunerna. Det kan också handla om prioriteringar. En fullständig kontroll på alla strandskyddsområden kan förstås aldrig uppnås, men att inte kontrollera en enda plats eller bara någon enstaka plats under en period av tre år, tyder på en nedprioritering av tillsynen som inte står i proportion till behovet. Det gäller särskilt i kustkommunerna där Länsstyrelsen av erfarenhet vet att bara antalet klagomål på ett år överstiger de redovisade beslutade ärendena. Bilagor Enkät Sammanställning av kommunernas svar 6