Revisionstrapport nr 2, 2011 R Wallin Köpings kommun Ärendehantering och uppsiktsplikt
Innehåll 1. Sammanfattning... 2 2. Inledning... 3 2.1. Syfte och avgränsning... 3 2.2. Genomförande... 3 2.3. Revisionsfrågor... 3 2.4. Utgångspunkter för den revisionella bedömningen... 4 3. Ärendeberedning... 4 3.1. Beredning och insyn enligt kommunallagen... 4 3.2. Aktuella styrdokument... 5 3.3. Beredningsprocessen... 5 3.3.1. Kommentar... 6 4. Ärendegenomgång... 6 4.1. Interpellation angående skolresurser... 7 4.1.1. Kommentar... 7 4.2. Motion angående ungas möjligheter på arbetsmarknaden... 7 4.2.1. Kommentar... 7 4.3. Sammanslagning av byggnadsnämnd och miljönämnd... 7 4.3.1. Kommentar... 7 4.4. Skolplan vuxenutbildning... 7 4.4.1. Kommentar... 8 4.5. Ägardirektiv Mälarhamnar AB... 8 4.5.1. Kommentar... 8 4.6. Renovering IP-paviljongen... 8 4.6.1. Kommentar... 8 4.7. Uppföljning miljöledningsarbete 2010... 8 4.7.1. Kommentar... 8 4.8. Driftbudgetuppföljning 2011... 9 4.8.1. Kommentar... 9 4.9. Budget 2011... 9 4.9.1. Kommentar... 9 4.10. Mål 2006-2012... 9 4.10.1. Kommentar...10 4.11. Analys av ärendehanteringen...10 4.11.1. Kommentar...10 5. Former för medborgardialog...11 5.1. Omfattning...11 5.1.1. Kommentar...11 6. Uppsiktsplikten...11 6.1.1. Kommentar...12 1
1. Sammanfattning Kommunrevisionen har uppdragit åt Ernst & Young att biträda i en granskning av ärendehantering och uppsiktsplikt i kommunen. Syftet med granskningen är att belysa och bedöma beredningsprocessen inför kommunstyrelsen och kommunfullmäktige samt processen för verkställighet och återrapportering till fullmäktige. Vidare belyses kommunstyrelsens uppsiktsplikt. I granskningen framkommer följande. Det finns en tydlig beredningsprocess, den är inte dokumenterad men rutinerna tillämpas systematiskt. Varje nämnd bereder sina ärenden och kommunstyrelsen samordnar beredningsprocessen. I de tio ärenden som särskilt granskats visar det sig att beredningen genomgående är snabb, formellt korrekt och alla ärenden är skrivna på ett begripligt kanslispråk. Några otydligheter framkom dock i detta stickprov. Det finns ett par ärenden där beredningen är olika. Ärendet om budget 2011-2013 och ärendet om mål 2006-2012 är båda till sin karaktär övergripande och principiella. Båda är ärenden där fullmäktige skall ta beslut och där alla nämnder är involverade, men trots detta är ärendehanteringen olika. I fråga om budget bereder kommunstyrelsen tre förvaltningars internbudget, tar formella beslut dessutom, men övriga nämnders internbudget finns inte redovisad. Den återfinns i budgetförutsättningarna. I fråga om mål redovisas alla nämnders mål, måluppföljningar för varje år i kommunstyrelsens beredning innan de tas upp i fullmäktige för beslut. I ett annat ärende kunde kommunstyrelsen ha övervägt att även remittera en fråga till ytterligare en nämnd innan förslag till beslut togs. Värt att uppmärksamma är att kommunstyrelsens arbetsutskott har sammanträden en gång per vecka och kommunstyrelsen en gång i månaden. På så sätt skapas ett naturligt flöde av ärenden och kansliet hinner skicka handlingar i tid. Ärendeberedningarna fungerar smidigt. Kommunen tillämpar principen om personalunion som ett sätt att underlätta styrningen. Det är inte fel utifrån kommunallagen, men är inte lämpligt ur kontrollsynpunkt. Rent principiellt blir en del av styrelsens uppsikt över nämnder och bolagen en kontroll av delar av kommunstyrelsens egna ledamöter eftersom dessa även ingår i nämnden eller bolaget. Kommunstyrelsen kan överväga att fördjupa och utveckla sin uppsiktsplikt i detta avseende. Granskningen visar att ärendehanteringen och uppsiktsplikten fungerar tillfredställande i övrigt. 2
2. Inledning Kommunfullmäktige skall, enligt kommunallagen, besluta i ärenden av principiell beskaffenhet och i frågor av större vikt (KL 3:9). Kommunstyrelsen och berörda nämnder bereder dessa ärenden och ansvarar för att fullmäktiges beslut verkställs (KL 3:14). Redovisning beträffande hur uppdragen fullgjorts skall ske till fullmäktige som beslutar om omfattningen av och formerna för redovisningen (KL 3:15). Enligt KL 6 1-3 har kommunstyrelsen en skyldighet att utöva uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Uppsikten ger kommunstyrelsen rätt att göra påpekanden, lämna råd och anvisningar, samt, om det är nödvändigt, se till att fullmäktige i sin egenskap av högsta beslutande organ ingriper. 1 Uppsikten innebär inte kontroll utan mer en rätt och skyldighet att tillse att nämnder och bolag inom ramen för sina uppdrag genomför sina åtaganden, och om så inte sker äger kommunstyrelsen rätt att lämna råd och anvisningar till nämnder och bolag. 2.1. Syfte och avgränsning Syftet med granskningen är att belysa och bedöma beredningsprocessen inför kommunstyrelsen och kommunfullmäktige samt processen för verkställighet och återrapportering till fullmäktige. Vidare belyses kommunstyrelsens uppsiktsplikt. 2.2. Genomförande Granskningen baseras på intervjuer, dokumentstudier och en fördjupad ärendegranskning. Intervjuer har genomförts med kommunchef, ekonomichef, kanslichef, miljöchef och kommunsekreterare. Relevant dokumentation har gåtts igenom, som exempelvis arbetsordning för kommunfullmäktige, reglemente och arbetsordning för kommunstyrelsen, delegationsordning för kommunstyrelse, rutiner för ärendehantering samt budget och protokoll från kommunstyrelse och kommunfullmäktige under år 2011. Bolagsordningar för de kommunala bolagen har också studerats liksom den policy som finns i kommunen kring kommunen och dess bolag. Det saknas f.n. aktuella ägardirektiv i bolagen där kommunen närmare anger mål, villkor om t.ex. avkastningskrav. En ärendegranskning har genomförts genom att tio fullmäktigebeslut följts upp med avseende på beredning, beslut och vidare behandling i styrelsen, nämnder och beredningar samt återrapportering till fullmäktige. Ärendenas akter har gåtts igenom. De granskade besluten har olika inriktning och karaktär. 2.3. Revisionsfrågor Enligt kommunallagen finns beredningskrav och ärenden behöver beslutas, verkställas och följas upp för att styrningen skall sägas fungera i alla led. Syftet med granskningen är att se hur kommunen säkerställer att ärendehanteringen fungerar ändamålsenligt för att styrningen skall vara tillfredsställande. I granskningen skall bl.a. följande frågor besvaras: Är beredningsprocessen dokumenterad för ärenden i fullmäktige och kommunstyrelsen och efterlevs den? Finns former för särskild medborgardialog? Hur sker verkställighet av beslutade åtgärder i förvaltningen? 1 Kommunallagen, Kommentarer och praxis, SKL, 2006 3
Finns fastställda tider när återrapportering av beslut skall ske i fullmäktige och kommunstyrelsen? Är dokumentationen från återrapportering tillfredsställande? Vilka rutiner har kommunstyrelsen för uppsikt av nämnder och bolag? 2.4. Utgångspunkter för den revisionella bedömningen När vi bedömer ändamålsenligheten i fråga om ärendehanteringen utgår vi i denna granskning från följande tre utgångspunkter det skall finnas en fungerande beredningsprocess, det skall finnas former för medborgardialog det skall finnas former för återrapportering till fullmäktige av beslutade åtgärder. Om dessa utgångspunkter föreligger bedöms ärendehanteringen fungera tillfredsställande. När det gäller kommunstyrelsens uppsiktsplikt är den generella utgångspunkten att den skall kunna genomföras på ett medvetet, förebyggande och kontinuerligt sätt. Av detta följer att kommunstyrelsen behöver ha klargjort vad som menas med uppsikt och vad den i huvudsak skall omfatta. tydliggjort vilken information som behövs för uppsikten i allmänhet och vilken särskild information som kan behövas från vissa nämnder och bolag angett vilka rutiner som finns för att samla in informationen och forum för dialog med nämnder/bolag kring de aktuella frågorna Om vi i granskningen kan spåra dessa förutsättningar anses kommunstyrelsen ha tillfredsställande form för utövandet av sin uppsikts- och samordningsfunktion. 3. Ärendeberedning 3.1. Beredning och insyn enligt kommunallagen Ärenden i fullmäktige får väckas av en nämnd, en ledamot via motion, revisorer, fullmäktigeberedning, medborgare via medborgarförslag och styrelse i kommunala bolag eller kommunala stiftelser enl. KL 3:17 18. Kommunfullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet och i frågor av större vikt för kommunen. Ärendena till fullmäktige bereds av kommunstyrelsen och berörd nämnd (KL 5:26). Styrelsen skall alltid ges tillfälle att yttra sig över ett ärende som har beretts av en annan nämnd och lägga fram förslag till beslut i de fall någon annan nämnd inte berett ärendet (KL 5:28). Beredningen syftar till att ge kommunfullmäktige ett tillförlitligt och allsidigt belyst underlag för besluten. Beredningen har också en viktig demokratisk funktion eftersom den ger medborgarna en möjlighet att följa ett ärendes behandling innan fullmäktige fattar beslut. Nämnder som berörs av ett beslut får möjlighet att tillföra beslutsunderlaget sina synpunkter. Kommunstyrelsen är alltid den sista instansen i beredningsprocessen och är ytterst ansvarig för beredningen av alla ärenden. Enligt kommunallagen (KL 6:7) har nämnderna även att se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som beslutats av kommunfullmäktige samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämndernas uppgift är således att genomföra de beslut som fattas i kommunfullmäktige. 4
3.2. Aktuella styrdokument I kommunstyrelsens reglemente, antaget av fullmäktige 2004, 95, framgår bl.a. att det i styrelsens styrfunktion ingår att styra arbetet med att ta fram övergripande mål, nämndmål och verksamhetsplaner, riktlinjer och ramar för den kommunala verksamheten och att övervaka att fullmäktiges fastställda mål följs samt att förvaltningen sker rationellt och ekonomiskt. Beträffande uppsikten framhålls i styrelsens reglemente att kommunstyrelsen fortlöpande skall ha uppsikt över verksamheten i företag som kommunen helt eller delvis äger eller har intresse i, vad gäller ändamål, ekonomi och efterlevnad av givna direktiv. Detta återfinns även i den policy som är antagen för hela kommunkoncernen, den kommunala nämndsorganisationen och kommunägda bolag. Fullmäktiges arbetsordning ( 164, 1991) anger att styrelses och nämnders förslag till beslut som tagits in i kungörelsen bör tillställas varje ledamot och ersättare före sammanträdet. Enligt 32, arbetsordningen avgör kommunstyrelsen hur de ärenden som fullmäktige skall behandla skall remitteras och hur de skall redovisas för fullmäktige, om inget annat anges av fullmäktige. Kommunstyrelsens beredningstvång inför beslut i fullmäktige innebär att ärenden som tidigare beretts inom en saknämnd oftast bedöms färdigutredda när de kommer till kommunstyrelsen för ställningstagande. Kommunstyrelsen gör inte någon överprövning av ärendet, utan stadskansliet som förbereder ärenden inför kommunstyrelsen, gör avstämningar att ärendet är formellt riktigt hanterat någon kompletterande innehållsmässig bedömning görs som regel inte. Ärenden som rör ekonomi får ekonomichefen kännedom om senast i samband med att ärendet aktualiseras på kommunstyrelsens arbetsutskott. 3.3. Beredningsprocessen Det finns ingen dokumenterad rutinbeskrivning över kommunens beredningsprocess. I praktiken hanteras processen av kommunsekreteraren och kommunstyrelsens ordförande. Beredningsprocessen går till så att kommunsekreteraren gör i ordning ett förslag till dagordning för kommunstyrelsen. För att ett ärende skall anses klart att beredas i kommunstyrelsen kontrollerar kommunsekreteraren att ärendet har ett missiv undertecknat av ordförande i aktuell nämnd och förvaltningschefen i det fall ärendet kommer från en annan nämnd att alla underliggande handlingar finns med att ärendet åtföljas av ett protokollsutdrag där det framgår att nämnden beslutat i ärendet. Förslaget till dagordning med klara ärenden utifrån kontrollen ovan mejlas till kommunstyrelsens ordförande för ställningstagande. Det är kommunstyrelsens ordförande som avgör dagordningen. Om det finns någon tveksamhet kring ett ärende, att det till exempel behöver beredas mer, inte anses klart och behöver kompletteras etc. tas ärendet bort från dagordningen. Den administrativa gången är sedan att beredningen görs av kommunstyrelsens arbetsutskott. Arbetsutskottet sammanträder en gång i veckan. Kommunstyrelsen har sammanträde en gång i månaden. Denna ordning gör att det inte är så viktigt exakt till vilket arbetsutskott ett ärende aktualiseras, det hinns ändå som regel med till kommunstyrelsens sammanträde. Ärendeberedningen följer inte någon på förhand fastställd ärendelista, där det framgår när olika typer av stående ärenden skall behandlas i styrelse och fullmäktige. Ärenden bereds när de aktualiseras. Det blir heller aldrig någon panik att få med ett ärende till arbetsutskottet för att sedan behandlas i kommunstyrelsen. Även om ett ärende tas upp i arbetsutskottet och 5
man där anser att det behöver kompletteras innan det tas upp i kommunstyrelsen finns tid att göra det innan ärendet på nytt kan tas upp i nästkommande arbetsutskott t.ex. Beredningen innehåller som regel bara ett förslag till beslut. Kommunstyrelsens arbetsutskott kan undantagsvis begära ytterligare konsekvensbeskrivningar i ett ärende innan beslut fattas. När arbetsutskottet och styrelsen yttrat sig i ett ärende förs det vidare till fullmäktige för ställningstagande, om ärendet skall behandlas i fullmäktige. Arbetsutskottet har delegation att ta beslut i vissa frågor och kommunstyrelsen tar beslut i övriga ärenden som inte skall behandlas i fullmäktige. Det är mycket ovanligt att ärenden anmäls direkt, utan föregående formella beredning, enligt kommunsekreteraren. Det är också ovanligt att kommunstyrelsens arbetsutskott återremitterar ärenden för vidare beredning innan de kan tas upp i styrelsen. Handlingar skickas i regel sju dagar innan ett sammanträde i antingen styrelse eller fullmäktige. Kommunens planering innebär att arbetsutskottet har sina sammanträden på tisdag i varje vecka och kommunstyrelsen tredje torsdagen i varje månad. Därigenom kan handlingar göras i ordning och skickas i tid till kommunstyrelsen. Det blir något snävare tid för utskick till fullmäktige. Handlingar till fullmäktige måste sändas ut fredagen efter kommunstyrelsens sammanträde för att ledamöterna skall ha tillgång till handlingarna en vecka innan fullmäktige har sitt sammanträde. 3.3.1. Kommentar En av revisionsfrågorna var om beredningsprocessen är dokumenterad och redovisningen ovan visar att den inte är det i formell mening. Det finns däremot en etablerad informell form som tillämpas av kommunsekreterare och kommunstyrelsens ordförande. Redovisningen visar att den fungerar tillfredsställande. Principen om odelat beredningsansvar tillämpas, vilket överensstämmer med intentionerna i kommunallagen. 4. Ärendegenomgång Under perioden september 2010 till och med juni 2011 har fullmäktige behandlat omkring 140 ärenden. Drygt 50 procent av dessa har varit motioner, valärenden, medborgarförslag och en del andra enklare procedurfrågor. En tredjedel av alla ärenden har avsett övergripande styrnings- och ledningsfrågor som budget, delårsbokslut, organisationsförändringar, revidering av reglementen, ägardirektiv etc. Omkring tio procent har avsett olika typer av förvärv eller försäljningar av fastigheter. Fem procent av alla ärenden har handlat om olika rapporter som lämnats, t.ex. rapport över gynnade men ej verkställda beslut inom SoL och LSS. I granskningen har tio ärenden studerats närmare. Dessa är: Budget 2011 och ekonomisk flerårsplan 2012-2013 Förslag till sammanslagning av byggnadsnämnden och miljönämnden Skolplan för Köpings kommuns vuxenutbildning 2011-2014 Ägardirektiv för Mälarhamnar AB Måluppföljning 2010 Renovering av IP-paviljongen Budgetuppföljning nr 1 2011-07-08 Miljöledning, uppföljning Motion om ungas möjligheter på arbetsmarknaden Interpellation angående skolresurser 6
Huvuddelen är rubricerade som övergripande styrnings och ledningsfrågor, men det finns också ett par ärenden som rör beredning av motioner och interpellationer. 4.1. Interpellation angående skolresurser Interpellationen lämnades in till mitten mars 2011 till fullmäktige som beslutade att ärendet skulle beredas. Svar togs fram av ansvarig ordförande och på fullmäktiges sammanträde en månad senare redovisades svaret. Fullmäktige beslutade i enlighet med avgivet svar utan föregående debatt. 4.1.1. Kommentar Beredningen följer den formellt fastställda arbetsordningen för fullmäktige 30, dvs. att svar bör ges vid nästkommande sammanträde. 4.2. Motion angående ungas möjligheter på arbetsmarknaden Motionen inlämnades den första november 2010. Fullmäktige behandlade motionen den 29 november och beslutade att svar skulle beredas. Motionen tas upp i kommunstyrelsens arbetsutskott i mitten av december för att beredas. Den skickas sedan till social- och arbetsmarknadsnämnden för yttrande. En tjänstemannaskrivelse tas fram i början av januari 2011. Social- och arbetsmarknadsnämnden tar beslut om att anta skrivelsen i slutet av januari. I början av februari skickar nämnden ett missiv till kommunstyrelsen med förslaget till beslut. Ärendet behandlas av kommunstyrelsens arbetsutskott två veckor senare och som beslutar föreslå kommunstyrelsen att biträda svaret. Kommunstyrelsen behandlar ärendet en månad senare och efter votering antar kommunstyrelsen arbetsutskottets förslag till beslut. Frågan tas upp på fullmäktiges sammanträde i slutet av samma månad och som också beslutar i enlighet med kommunstyrelsens förslag, även i detta fall efter votering. 4.2.1. Kommentar Ärendet har en formellt korrekt hantering. Ärendegången är fem månader. 4.3. Sammanslagning av byggnadsnämnd och miljönämnd I akten finns ett förslag till nytt reglemente för en sammanslagning av de två nämnder daterat den 3 november 2010. Förslaget är inte diariefört. Den 23 november lämnas ett ärende ställt till kommunstyrelsen med förslag om sammanslagning av de berörda nämnderna. Med ärendet följer ett förslag till nytt reglemente. Förslaget till nytt reglemente är daterat 30 november medan ärendet till kommunstyrelsen är daterat den 24 november. Arbetsutskottet behandlar frågan på sitt sammanträde den 30 november. Arbetsutskottet föreslår fullmäktige att anta förslaget med tillägget att den nya nämndens arbetsutskott skall bestå av fem ledamöter och fem ersättare. På kommunstyrelsens sammanträde en vecka senare biträds ärendet och i beslutet föreslås att fullmäktige skall biträda förslag om sammanslagning men med byte av namnet till miljöoch byggnadsnämnd. Två veckor senare beslutar fullmäktige i enlighet med styrelsens förslag. 4.3.1. Kommentar En formellt korrekt hantering, frånsett att förslaget inte var diariefört. 4.4. Skolplan vuxenutbildning Den åttonde februari 2011 inlämnar social- och arbetsmarknadsnämnden ett missiv till skolplan för vuxenutbildningen 2011-2014. Kommunstyrelsens arbetsutskott beslutar anta missivet på sitt sammanträde en vecka senare. Kommunstyrelsen behandlar frågan på sitt sam- 7
manträde i mitten av mars och då biträds utskottets förslag till beslut. Fullmäktige beslutar anta styrelsens förslag till beslut två veckor senare. 4.4.1. Kommentar En formellt korrekt hantering. Med hänsyn till att det finns en annan nämnd med ansvar för utbildningsfrågor, om än för barn och ungdomar, kunde kommunstyrelsen i sin beredning ha övervägt att remittera ärendet till barn- och utbildningsnämnden för synpunkter. 4.5. Ägardirektiv Mälarhamnar AB Ett tjänstemannaförslag till ägardirektiv för Mälarhamnar AB registreras den femte maj 2011. Ärendet tas upp av kommunstyrelsens arbetsutskott veckan därpå. Arbetsutskottet förslår kommunstyrelsen föreslå kommunfullmäktige anta förslaget till ägardirektiv. Kommunstyrelsen behandlar ärendet den 19 maj och den 30 maj beslutar fullmäktige anta de av kommunstyrelsen föreslagna ägardirektiven. 4.5.1. Kommentar En mycket snabb och korrekt formell hantering. 4.6. Renovering IP-paviljongen Den 23 november 2010 inkommer en skrivelse från en tjänsteman på stadskansliet om behovet av renovering av IP- paviljongen. Av skrivelsen framgår att det föreligger stora renoveringsbehov och att medel behöver anvisas. På kommunstyrelsens arbetsutskott en vecka senare behandlas ärendet. Arbetsutskottet biträder förslaget och föreslår att styrelsen skall anvisa medel för projektering och renovering. Kommunstyrelsen biträder förslaget på sitt sammanträde en vecka senare. Stadskansliet gör en upphandling. Två offerter inkommer. Stadskansliet föreslår den 25 maj 2011 att anta anbud 1 och anvisa 3,7 milj. kronor till renoveringen. På arbetsutskottets sammanträde en vecka senare antas anbud 2 till en specificerad kostnad av 3,1 milj. kronor. Kommunstyrelsen beslutar i enlighet med arbetsutskottets förslag. Den 20 juni beslutar fullmäktige i enlighet med kommunstyrelsens förslag. Det finns en granskningstablå på anbud daterat den 23 maj. 4.6.1. Kommentar Det är en formellt korrekt hantering. Tjänstemannaförslaget om anbudet är felaktigt formulerat. I den kalkylsammanställning som gjorts framgår tydligt att det företag som fått anbudet har lämnat det lägsta priset, men är rubricerad som anbud två i sammanställningen. I underlaget till beslut förordas nummer ett. 4.7. Uppföljning miljöledningsarbete 2010 En tjänstemannarapport lämnas till kommunstyrelsen och fullmäktige den 23 maj från miljöchefen om att anta rapport om uppföljning av miljöledningsarbetet. Kommunstyrelsens arbetsutskott föreslår kommunstyrelsen och fullmäktige att anta rapporten. Kommunstyrelsen föreslår sedan på sitt sammanträde den nionde juni fullmäktige att anta rapporten. Fullmäktige antar rapporten den 20 juni. 4.7.1. Kommentar En snabb hantering. Det mest naturliga hade kanske varit att tjänstemannarapporten först hade beslutats i miljönämnden men eftersom kommunen har en rutinbeskrivning för den här typen av ärenden som säger att kommunstyrelsen är den första beslutande instansen är hanteringen formellt riktig. 8
4.8. Driftbudgetuppföljning 2011 Månadsvisa budgetuppföljningar är samlade i samma akt. Den äldsta uppföljningen avser februari 2011. Det är en tjänstemannarapport daterad sjunde mars. Kommunstyrelsens arbetsutskott beslutar godkänna rapporten den åttonde mars. Samma gör kommunstyrelsen den 17 mars. En driftbudgetuppföljning med helårsprognos efter mars lämnas från tjänstemännen den 14 april. Arbetsutskottet föreslår på sitt sammanträde den 19 april att kommunstyrelsen skall notera uppföljningen till protokollet. En budgetuppföljning nr 1, 2011 presenteras den 18 maj i form av en tjänstemannarapport. Arbetsutskottet antar rapporten den 24 maj. Kommunstyrelsen beslutar anta rapporten därefter. Fullmäktige antar samma rapport på sitt sammanträde i juni. En ny tjänstemannarapport avseende budgetuppföljning i maj presenteras den 13 juni. Den antas av kommunstyrelsens arbetsutskott dagen efter. 4.8.1. Kommentar Budgetuppföljningen nr 1 bereds och beslutas i alla led, dvs. av arbetsutskott, kommunstyrelse och fullmäktige. Övriga rapporter antas av arbetsutskottet och beslutas i kommunstyrelsen. Vid tidpunkten för granskningen saknades en del dokument i akten, men var kompletterade i sakavstämningen. 4.9. Budget 2011 Det är en omfattande akt som innehåller en tjänstemannarapport med budgetförutsättningar. Detta ärende behandlas av kommunstyrelsens arbetsutskott som i sitt beslut överlämnar ärendet till kommunstyrelsen utan förslag till beslut. Finns ett dokument från alliansen och ett från de röd-gröna med olika budgetförutsättningar och förslag till satsningar. Kommunstyrelsen beslutar anta majoritetens förslag efter omröstning. Finns också ett samverkansprotokoll från arbetsgivarens överläggningar med de fackliga organisationerna utifrån förslaget till budgetförutsättningarna. Den 21 juni 2010 beslutar fullmäktige anta budget inkl budgetramar och detaljerade budgetförutsättningarna för år 2011. Detta sker efter omröstning. Det finns ett antal olika budgetar för tekniska kontoret, drätselkontoret och stadskansliet. Dessa tre förvaltningars förslag till budgetar tar kommunstyrelsens arbetsutskott beslut om den femte oktober 2010. Den andra november 2010 finns ett tjänstemannaförslag till budget för 2011-2013 och som arbetsutskottet beslutar om på sitt sammanträde den nionde november. Kommunstyrelsen tar beslut om utskottets förslag på sitt sammanträde den 18 november och fullmäktige tar sitt beslut om budget 2011-2013 den 29 november, beroende på den nya mandatperioden för fulmäktige. 4.9.1. Kommentar Det är en tydlig formell gång i ärendeprocessen. Det finns budgetunderlag för tre förvaltningar i akten. 4.10. Mål 2006-2012 Det är ett omfattande dokument som innehåller mål, uppföljningar och redovisningar från år 2006. Genomgående finns en gemensam struktur för målprocessen och där olika nämnder redovisar sina mål utifrån de övergripande målen. Uppföljningar redovisas årsvis. Det finns dokument från olika nämnder, både måldokument och uppföljningar. 9
Den formella ärendeprocessen tillämpas genomgående, dvs. först behandlas allt av arbetsutskottet, sedan av styrelsen för att till slut fastställas av fullmäktige respektive år. 4.10.1. Kommentar Det är en formellt korrekt hantering. 4.11. Analys av ärendehanteringen Genomgången av de tio olika ärendetyperna visar följande. Överlag är ärendehanteringen koncentrerad i tid, från det att ärendet initieras till dess att fullmäktige tar beslut är tiden effektivt utnyttjad. I intervju med kanslichefen framkommer att detta är vanligt i flertalet ärenden och beror oftast på att frågorna diskuterats ingående innan de formellt blir ärenden. Detta gör att förberedelsetiden kan vara relativt lång, medan däremot ärendeberedningen blir kort. En annan aspekt är att ärendena genomgående är skrivna på ett begripligt språk för en allmänintresserad läsare. Det är också lätt att följa ett ärendes gång via saknämnd, kommunstyrelse och fullmäktige. Det finns ett par ärenden där beredningen är olika. Ärendet om budget 2011-2013 och ärendet om mål 2006-2012 är båda till sin kraktär övergripande och principiella. Båda är ärenden där fullmäktige skall ta beslut och där alla nämnder är involverade, men trots detta är ärendehanteringen olika. I fråga om budget bereder kommunstyrelsen tre förvaltningars internbudget, tar formella beslut, men övriga nämnders internbudget finns inte redovisad. Kommunstyrelsen ansvarar för sina förvaltningar bara, vilket i sakavstämningen framhålls som förklaring till att bara dessa tre finns med. I fråga om mål redovisas alla nämnders mål, måluppföljningar för varje år i kommunstyrelsens beredning innan de tas upp i fullmäktige för beslut. Ärenden som beslutas verkställs i berörda nämnder/styrelse och enligt kommunsekreteraren finns en god kunskap om verkställigheten. Det saknas emellertid en dokumenterad rutin för uppföljning av beslutade åtgärder i fullmäktige. Enligt kommunsekreteraren finns en informell hantering som innebär att kommunsekreteraren följer upp olika ärenden där fullmäktige tagit beslut. Det görs via mejlen. Mejl skickas till förvaltningschefer i olika förvaltningar där svar önskas på hur långt verkställigheten gått i en del frågor som aktuella uppdrag, aktuella motioner, aktuella medborgarförslag, olika aktualiseringar av handlingsplaner eller policys etc. Status på motioner, medborgarförslag och revisionsrapportern bl.a. redovisas för kommunfullmäktige två gånger per år. De svar som kommunsekreteraren får redovisas till kommunstyrelsens ordförande. På det här sättet anser kommunsekreteraren att man har tillräcklig kontroll på verkställigheten av beslutade åtgärder i fullmäktige. Till detta kommer att man uppfattar att kommunen är så pass liten att det inte är några svårigheter att ha kontroll över vad som åtgärdats av det som beslutats, enligt kommunsekreteraren. 4.11.1. Kommentar Det vore önskvärt att det fanns en mer systematiserad och dokumenterad återrapportering av verkställigheten av beslutade åtgärder till fullmäktige. Även om många politiker och tjänstemän i kommunen anser att de har kontroll på verkställigheten erbjuder en dokumenterad och systematiserad uppföljning en bättre möjlighet för allmänheten att följa och utvärdera den politik som förs i kommunen. 10
5. Former för medborgardialog Sedan början av 2000-talet ges medborgare möjlighet enligt kommunallagen (kap 5 23 och SFS 2002:249) att lämna in förslag för utredning och ställningstagande. Förslag som lämnas in skall beredas i sedvanlig ordning och bör beslutas av fullmäktige inom ett år, enligt den arbetsordning som gäller för kommunfullmäktige. Alla som är folkbokförda i en kommun har rätt att lämna in förslag, även barn och ungdomar. Personer med utländsk bakgrund som ännu inte fått kommunal rösträtt har också rätt enligt kommunallagen att lämna medborgarförslag. I kommunfullmäktiges arbetsordning framgår hur medborgarförslag skall hanteras. Det skall vara skriftligt, undertecknat och varje förslag får bara avse en fråga. Medborgarförslag får endast avse frågor som hör till kommunens ansvarsområden men får inte beröra ärenden som handlar om myndighetsutövning mot enskilda. Medborgarförslag får heller inte avse frågor med odemokratisk eller rasistisk innebörd. 2 Ett förslag väcks genom att det ges in till kommunstyrelsens kansli. Förslaget skall beredas av kommunstyrelsen som också avgör vilka yttranden som skall inhämtas som ett led i beredningsprocessen. När ett förslag är berett och beslut fattats av fullmäktige skall förslagsställaren underrättas. Kommunstyrelsen skall två gånger per år redovisa till fullmäktige de medborgarförslag som inte är färdigberedda. Utöver medborgarförslag har allmänheten även möjlighet att via frågestund på fullmäktige delta i det politiska arbetet. Frågor får ställas kring det som har anknytning till kommunens verksamhet. De behöver inte anmälas i förväg eller ha med de ärenden som just då skall behandlas på fullmäktiges sammanträde. 5.1. Omfattning Under år 2010 lämnades fem medborgarförslag in till fullmäktige, alla besvarades inom ett halvår. Hittills under 2011 har fyra förslag lämnats in, men inget har ännu behandlats. Omfattningen av allmänhetens frågestund är begränsad. Under förra året utnyttjades detta vid två tillfällen i februari och juni. Det var samma fråga som var aktuell vid båda tillfällena och den sammanlagda tid som avsattes för detta var ca en halvtimme. Under 2011 har hittills denna möjlighet utnyttjats vid ett tillfälle vid fullmäktiges sammanträde i maj. Den sammanlagda tiden för allmänhetens frågestund under fullmäktigesammanträden under 2011 är hittills ca tio minuter. 5.1.1. Kommentar Kommunen har infört möjligheten för allmänheten att etablera dialog med fullmäktige och rutinerna för beredning finns dokumenterade. Dessa rutiner tillämpas också. Det är tillfredsställande. Hittills har denna möjlighet kommit till användning i begränsad omfattning. 6. Uppsiktsplikten Enligt kommunallagen har kommunstyrelsen en skyldighet att utöva samordning och uppsikt av övriga nämnders och kommunala bolags verksamhet. Uppsiktsskyldigheten kan sägas vara kommunstyrelsens kontroll av att nämnder och bolag gjort sina respektive kontroller av att den verksamhet de ansvarar för fungerar utifrån reglemente, uppdrag, mål, resurser etc. från fullmäktige. Kommunstyrelsens skyldighet att utöva löpande tillsyn innebär att den måste utöva sin kontrollfunktion även om det inte finns någon konkret anledning till granskning. 2 Arbetsordning för fullmäktige 11
Kommunallagen anger inte hur uppsiktsplikten skall utformas, det är varje kommunstyrelse som själv får utforma sin uppsiktsskyldighet. Kommunallagen anger att uppsiktsplikten omfattar hela kommunstyrelsen och uppsiktsskyldigheten kan heller inte delegeras till någon eller några i styrelsen eller anställda. Det finns inget hinder att ledamöter i kommunstyrelsen också är ledamöter i en styrelse eller en nämnd, även om de därigenom i praktiken kan sägas delta i en sorts kontroll av sin egen funktion i bolaget eller nämnden. Omvänt gäller å andra sidan att kommunstyrelsen inte kan anses uppfylla sin tillsynsplikt endast genom att dessa ledamöter också är ledamöter i styrelse för ett bolag eller en annan nämnd. I bolagsordningarna anges att bolagen är skyldiga att informera kommunstyrelsen om viktiga förändringar. På samma sätt är bolagen uppmanade att två gånger per år medverka på kommunstyrelsens sammanträde och informera om sin verksamhet. Kommunstyrelsens uppsikt över kommunala nämnder gäller ekonomi i form av månatliga budgetuppföljningar, tertialuppföljningar, delårsrapporter och årsbokslut. Måluppföljning sker i delårsrapport och i årsbokslutet. Kommunstyrelsen har antagit långsiktiga övergripande attitydmål, dessa följs upp fyra gånger per år. Sedan ett par år tillbaka har kommunen dessutom tagit fram ett nytt reglemente för internkontroll. Internkontrollplan upprättas och identifierade riskmoment följs upp och redovisas nämndsvis till kommunstyrelsen. Samtliga investeringsprojekt slutredovisas i kommunfullmäktige. En av principerna för styrning i kommunen bygger på tanken om nyttan och fördelen med personalunion mellan ledande förtroendevalda. Alla ordföranden i nämnderna sitter således också i kommunstyrelsen. Kommunalråden sitter dessutom i styrelserna för de kommunala bolagen. På så sätt tillförsäkras insyn samtidigt som samordning och uppsikt underlättas från kommunstyrelsens sida, enligt kommunchefen. Informationsgivningen blir ibland av informell karaktär, med den styrform som tillämpas. Ofta får kommunstyrelsens arbetsutskott mest information enligt kommunchefen. I intervjun med kommunchefen och ekonomichefen diskuteras om kommunstyrelsen ansett det viktigt att på ett sammanhållet sätt avrapportera resultaten av uppsiktsplikten till fullmäktige på ett mer strukturerat sätt, men båda framhåller att frågan inte varit aktuell och att de inte för egen del ser någon nytta med det. I intervjun framkommer också att det saknas ett dokument i kommunstyrelsen kring former för kommunstyrelsens hantering av sin uppsiktsskyldighet. 6.1.1. Kommentar Det finns en betydande uppföljningsverksamhet i kommunstyrelsen och det är tillfredsställande. Kommunstyrelsen har också genom personalunionen säkerställt tillgång till information i bolag och nämnder på ett tidigt stadium men uppsiktsplikten avser hela kommunstyrelsen och inte enbart enskilda ledamöter. Enligt förarbetena till kommunallagen kan uppsiktsplikten heller inte delegeras. Granskningen visar att det finns olika typer av löpande uppföljningar. Det är tillfredsställande, men kommunstyrelsen kan överväga hur den kan fördjupa och utveckla uppsiktsplikten. 6.2. Slutsats Det finns en tillfredsställande form för både ärendehantering och uppsiktsplikt i kommunen. 12
13