www.pwc.se Revisionsrapport Anders Törnqvist Johan Lidström Planeringsperspektivet i äldreomsorgen Sundsvalls kommun
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedöming... 1 2. Inledning... 2 2.1. Bakgrund... 2 2.2. Syfte... 2 2.2.1. Revisionsfrågor... 2 2.3. Metod och avgränsning... 3 3. Bakgrund... 4 4. Granskningsresultat... 6 4.1. Mål och visioner... 6 4.1.1. Iakttagelser... 6 4.1.2. Bedömning... 6 4.2. Bedömningar av behov och volym för framtiden... 6 4.2.1. Iakttagelser... 7 4.2.2. Bedömning... 10 Sundsvalls kommun
1. Sammanfattning och revisionell bedöming På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Sundsvalls kommun har granskat hur kommunen planerar den framtida äldreomsorgen. Syftet med granskningen är att bedöma om socialnämnden har en ändamålsenlig och långsiktig planering och samverkan avseende äldreomsorgen i kommunen. Sammanfattningsvis är våra iakttagelser: Kommunen har idag 849 äldreboendeplatser samt drygt 200 serviceboenden. Det råder dock en stor brist på platser och idag finns ett akut behov om 100 nya platser och ytterligare 100 platser under de närmaste åren. Socialförvaltningen presenterade under våren rapporten Särskilda boenden för äldre Investerings- och förändringsbehov 2011-2014 med plan t o m 2019 för socialnämnden. Rapporten upprättades för att utgöra en grund för de investeringar som bedömts behöva genomföras under perioden 2011-2014 samt under de närmast efterföljande åren. Från år 2009 och fram till idag har socialnämnden tagit olika beslut vilket lett till en minskning av antalet äldreboendeplatser med 118 stycken medan beslut om utökning endast skett med 24 platser. Det finns idag brist på ändamålsenliga lokaler där äldreboenden skulle rymmas och kommunen står inför ett val där nybyggnation nästan är det enda alternativet men än har inget beslut eller detaljplan upprättats. Utifrån våra iakttagelser gör vi bedömningen att socialnämnden inte har en ändamålsenlig och långsiktig planering avseende äldreomsorgen. Vi rekommenderar därför nämnden att: Snarast påbörja planering för nybyggnation av äldreboenden. Tillse att en lokalförsörjningsplan upprättas och presenteras för nämnden. Denna plan bör sträcka sig tillräckligt många år in i framtiden för att kunna säkerställa att utbud möter efterfrågan. Föra dialog med andra parter för att lösa de uppkomna problemen. Exempelvis att bygga om befintliga lokaler som redan finns i kommunens ägo. Sundsvalls kommun 1 av 11
2. Inledning 2.1. Bakgrund I socialtjänstlagen anges att kommunernas socialtjänst ska inriktas på att äldre personer får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande (värdegrund). Socialnämnden ska också verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Socialnämnden ska även verka för att äldre får goda bostäder och ska ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Socialnämnden ska även göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för äldre människor samt i den uppsökande verksamheten upplysa om socialtjänstens verksamhet på detta område. En aktiv uppsökande verksamhet är en viktig förutsättning för att kommunerna ska kunna bedriva en effektiv och systematisk planering av äldreomsorgen. Syftet med kommunernas planering ska vara att tillgodose äldre människors behov av boende, service och vård. En relativt snabb förändring av befolkningsstrukturen i kombination med att behovet av framförhållning och prioritering är stort mot bakgrund av nödvändiga investeringar kräver stora finansiella resurser och att tidsperspektiven i planeringsoch beslutsprocesserna kan vara relativt utdragna. Planeringen för äldre samordnas lämpligen med annan planering inom kommunen. Brister i planering och samverkan på detta område kan innebära en risk för att kommunerna inte kan erbjuda en äldreomsorg som motsvarar behoven. Mot bakgrund av ovanstående vill revisorerna i Sundsvalls, Luleå och Umeå kommuner översiktligt granska vilken planering och samverkan som sker avseende äldreomsorgen. 2.2. Syfte Syftet med granskningen är att bedöma om socialnämnden har en ändamålsenlig och långsiktig planering och samverkan avseende äldreomsorgen i kommunen. 2.2.1. Revisionsfrågor Det övergripande syftet ska belysas utifrån bl.a. följande revisionsfrågor: Vilka mål och visioner har nämnden för äldreomsorgen i kommunen? På vilket sätt genomförs bedömningar av behov och volym för framtidens äldreomsorg? Med vilken framförhållning och med vilka underlag görs dessa bedömningar? Hur ser planeringen ut för att tillhandahålla olika boendeformer för äldre, med utgångspunkt från de äldres behov av stöd och hjälp? På vilket sätt beaktas de äldres behov av ändamålsenliga bostäder i hela kommunens planering? Sundsvalls kommun 2 av 11
2.3. Metod och avgränsning Granskningen avgränsas till socialnämndens planering och samverkan avseende äldreomsorgen i Sundsvalls kommun. I tid avgränsas granskningen främst till år 2013. Granskningen har skett genom analyser av dokument i form av styrdokument och planeringsunderlag t.ex. avseende demografisk utveckling m.m. Intervjuer har genomförts med socialdirektör och verksamhetschefer inom äldreomsorgen samt kommunens fastighetsstrateg. Samtliga intervjuade har fått sakgranska rapporten. Sundsvalls kommun 3 av 11
3. Bakgrund Ansvaret för bostadspolitiken delas mellan stat och kommun. Staten svarar för de rättsliga och finansiella förutsättningarna medan kommunerna har ansvaret för planering och genomförande. Även om bostadsbyggandet huvudsakligen sker på marknadsmässiga villkor finns det en rad krav och förväntningar på den lokala bostadspolitiken från staten, från marknaden och inte minst från medborgarna. Kommunens ansvar för bostadsförsörjningen innebär enligt Lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (SFS 2000:1383) att: Kommunen ska planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. Riktlinjer för bostadsförsörjningen ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Om det behövs ska kommunen samråda med andra kommuner som berörs av planeringen av bostadsförsörjningen. Länsstyrelsen ska ge kommunerna råd, information och underlag för planeringen. Om det behövs för att främja bostadsförsörjningen ska kommunen anordna bostadsförmedling, eventuellt tillsammans med andra kommuner. Kommunstyrelsen är ansvarig för den översiktliga planeringen. Socialnämndens roll i planeringsprocessen är att identifiera behov, nuvarande och framtida, och vara en partner för dialog i planeringen. Enligt socialtjänstlagen (SoL) har socialtjänsten till uppgift att verka för att de äldre får möjligheter att leva och bo självständigt, samt är skyldig att tillhandahålla särskilt boende för äldre som p.g.a. sjukdom, åldrande eller funktionshinder behöver tillsyn och omvårdnad. Kring år 2020 börjar de stora effekterna av ett ökat antal äldre märkas, dels i form av att fyrtiotalisterna börjar nå den vårdkrävande åldern 85+, dels genom att sextiotalisterna börjar gå i pension, men också på grund av en generellt högre medellivslängd. Framförallt den äldre av dessa två grupper är relevanta för prognostiseringen av särskilda boendeplatser framöver. Huruvida den ökade medellivslängden leder till ökade behov eller ej råder det skilda uppfattningar om. Det finns forskare som anser att ökad livslängd leder till att tiden med behov av stöd eller omfattningen av behoven ökar. Andra forskare tror att behoven skjuts upp i takt med livslängdens ökning. Det andra alternativet är det vanligen förhärskande, och det som bland andra SKL (Sveriges Kommuner och Landsting) utgår ifrån. Den ökande medellivslängdens påverkan på behovet av särskilt boende för äldre är därför svårbedömd. Sundsvalls kommun 4 av 11
Många kommuner tillämpar en kvarboendeprincip där tanken är att äldre så långt det är möjligt ska kunna bo kvar i det egna hemmet. Som resultat av kvarboendeprinciper och ökat stöd i hemmet ökar andelen med hemtjänst, på bekostnad av att andelen med särskilt boende i många kommuner har minskat. Möjligheten att skjuta upp äldres flytt till särskilt boende endast med ett antal månader kan ur ett längre perspektiv ha stor påverkan på såväl kostnadsutveckling som bostadsbehov. En sådan utveckling förutsätter dock att de ökande behoven på grund av det demografiska trycket kan tillgodoses genom andra boendeformer, en ökad hemtjänst och teknisk och medicinsk utveckling. I Sundsvalls kommun drivs samtliga äldreboenden av kommunen då det tagits politiskt beslut om att inte konkurrensutsätta denna verksamhet. Hemtjänsten är däremot konkurrensutsatt sedan ett år tillbaka och privata utförare finns i viss utsträckning. Sundsvall är en av få kommuner som inte har privata alternativ avseende äldreboende. Sundsvalls kommun 5 av 11
4. Granskningsresultat 4.1. Mål och visioner 4.1.1. Iakttagelser Sundsvalls kommun arbetar efter en Mål- och resursplan (MRP). I MRP för 2013-2014 finns det beskrivet att: Sundsvallsborna ska känna sig trygga i att de får det stöd som behövs, när det behövs och utifrån behov. Riktig valfrihet innebär inflytande över sin egen situation. Vidare finns det andra mål i denna plan däribland: Sundsvall kommer få fler äldre de kommande åren och det måste den lokala bostadsmarknaden anpassa sig efter. Boendeformer kommer att behöva tillgänglighetsanpassas och fler boenden kommer att behöva byggas för våra äldre. Mitthem bör få ett uppdrag att erbjuda trygghetsboenden utanför de centrala delarna av Sundsvall. Finansiering: Inom Mitthems budgetramar och I takt med att antalet äldre ökar kommer också behovet av platser på särskilda äldreboenden att öka. Vi vill därför att det senast 2014 byggs ett klimatsmart och innovativ äldreboende i centrala Sundsvall. 4.1.2. Bedömning Vi kan konstatera att övergripande mål finns formulerade beträffande äldres behov. Det uttrycks också att behovet av platser på särskilda boenden kommer att öka genom den demografiska utvecklingen. Utöver att det uttrycks att antalet platser behöver öka finns inte några mer konkreta målsättningar i termer av utbyggnad med antal platser. Vi bedömer att kommunen behöver konkretisera utbyggnadsbehoven för att därigenom skapa ett större förändringstryck. 4.2. Bedömningar av behov och volym för framtiden I detta avsnitt behandlas följande revisionsfrågor: På vilket sätt genomförs bedömningar av behov och volym för framtidens äldreomsorg? Med vilken framförhållning och med vilka underlag görs dessa bedömningar? Hur ser planeringen ut för att tillhandahålla olika boendeformer för äldre, med utgångspunkt från de äldres behov av stöd och hjälp? På vilket sätt beaktas de äldres behov av ändamålsenliga bostäder i hela kommunens planering? Sundsvalls kommun 6 av 11
4.2.1. Iakttagelser Under våren 2011 presenterades rapporten Särskilda boenden för äldre Investerings- och förändringsbehov 2011-2014 med plan t o m 2019 för socialnämnden. Rapporten upprättades för att utgöra en grund för de investeringsbehov som fanns för perioden 2011-2014 samt under de närmast efterföljande åren. Detta för att kunna realisera de beslut som fattats om kommunens särskilda boenden för äldre. Sedan tidigare saknades det även en plan för kommunens behov av särskilda boenden för äldre (äldreboenden och servicehus). Flera boenden hade vid tidpunkten för rapporten bedömts som ej ändamålsenliga och måste därför ersättas av andra. Dessutom kommer antalet personer över 80 år att öka mot slutet av 2010-talet. Sammantaget innebar det en slutsats om att fler boenden måste nyproduceras. Rapporten bygger på en analys av Sundsvalls kommuns befolkningsutveckling fram till år 2030 men inriktade sig främst på åren 2011-2021. Tre olika faktorer belystes i rapporten: behovet av antal boenden, boenden som inte är ändamålsenliga och boenden som ligger på fel plats. Socialförvaltningen har vid beräknandet av den demografiska utvecklingen utgått från ett kalkylerat behov av särskilt boende. Beräkningen grundas på att 2 procent av invånarna i åldersgruppen 65-79 år samt 17 procent av 80 år eller äldre har behov av särskilt boende. Beräkningarna visade att behovet av särskilda boenden kommer att öka. Exempelvis ökar det kalkylerade behovet från år 2013 till år 2021 med 146 platser. I figuren nedan ses den bedömda utvecklingen från år 2010 och fram till år 2030. Antalet 80-åringar och äldre beräknas öka med 60 procent under den perioden. Sundsvalls kommun 7 av 11
Från år 2009 har socialnämnden tagit ett antal beslut som lett till ett förändrat bestånd av äldreboenden. 2009: Beslut fattades om att avveckla äldreboendet Tingstagården vilket genomfördes samma år. De avvecklade platserna skulle inte ersättas. -19 platser. 2010: Beslut togs om att omstrukturera Skönsmohuset från servicehus till boende för äldre. -73 platser, Beslut togs även att stänga 12 kortvårdsplatser på Lindgården och avveckla äldreboendet Bruksgården 1. -26 platser. Landstinget tog beslut om att minska antalet vårdplatser vid Sundsvalls sjukhus vilket ledde till en ökning av antalet betaldagar för medicinskt färdigbehandlade beroende på en ökad väntetid på korttidsvårdplats. Socialnämnden beslutade under senhösten 2010 att tillfälligt öppna 9 korttidsvårdplatser på Bruksgården 1. Anledningen var det ökade betalningsansvaret till Sundsvalls sjukhus och ökningen av icke verkställda biståndsbeslut. 2012: Beslut om att beställa en nybyggnation som omfattar 24 lägenheter i anslutning till äldreboendet Granlunda för att på sikt ersätta äldreboendet Björkbacken och avvakta själva avvecklingen av Björkbacken för att kunna täcka ett nuvarande stort behov av äldreboendeplatser.+24 platser Vid tidpunkten för rapportens framtagning (våren 2011) var uppfattningen att antalet platser var rätt dimensionerade eftersom beslut om särskilt boende kunde Sundsvalls kommun 8 av 11
verkställas inom lagstadgad tid. Däremot fanns det boenden som inte var ändamålsenliga och i tre fall fanns beslut om avveckling. Socialförvaltningen yttrade sig om att de boenden som det tagits beslut om att avveckla måste ersättas genom nybyggnation. Det beräknades ett behov av 200 nya platser under 2010- talet. Socialförvaltningen föreslog följande efter de beslut som redan tagits om avveckling: Socialförvaltningen lämnade socialnämnden ett förslag till beslut i en tjänsteskrivelse i maj 2011. Förslaget var att socialnämnden skulle anta förslaget i tabellen ovan om Investerings- och förändringsbehov 2011-2014 med plan t o m 2019 och att socialförvaltningen får i uppdrag att verkställa förslaget. Vid socialnämndens sammanträde 2011-06-22 togs beslut om att inte ta ställning till förvaltningens förslag men att föra diskussioner med berörda parter för att ta beslut under hösten 2011. I januari 2012 tog nämnden beslut om att beställa 100 platser i form av äldreboenden hos kommunstyrelsen. Sedan dess har socialnämnden inte tagit något beslut angående nybyggnation, avveckling eller ombyggnation av äldreboenden i kommunen. Sundsvalls kommun 9 av 11
Intervjuade tjänstemän framhåller dock att de från socialförvaltningens sida måste ta fram bättre underlag till nämnden så att nämnden lättare kan ta beslut i frågor. Det finns en påbörjad lokalförsörjningsplan och tanken är från förvaltningens sida att den ska färdigställas under hösten. Enligt intervju med verksamhetschef/affärsområdeschef för kommunens äldreboenden finns det idag 849 äldreboendeplatser samt drygt 200 platser i serviceboende. Idag bedöms läget vara akut då det råder stor brist på platser och socialförvaltningen ligger ofta på tidsgränsen på tre månader för verkställande av beslut. Detta har lett till ett ökat antal kortvårdsplatser. Kommunen hyr in sig på sjukhusets kortvårdsplatser vilket är mellan 2-3 gånger dyrare än om kommunen själva skulle driva dessa. Idag är behovet 200 nya platser, av vilka 100 platser kan hänföras till den demografiska utvecklingen och de beslutade avvecklingarna ger ett behov av 100 nya platser. Socialnämnden har tagit ett beslut om att bygga om Granlunda så att det tillkommer 24 nya platser men samtidigt kommer 18 platser att försvinna vilket ger en reell ökning av endast 6 platser den närmaste tiden. Finansieringen är däremot säkrad för denna ombyggnad så den kommer att realiseras. Vidare ska det enligt intervju finnas ett stort eftersatt fastighetsunderhåll på många äldreboenden där det även måste tas beslut om insatser innan det blir alltför kostsamt att reparera. Vårdbehovsmätning kommer börja införas snart i kommunen vilket innebär att biståndsbesluten måste vara specifika efter vårdtagarens behov. Som det har varit har de äldre fått beslut om att flytta in på ett äldreboende men det är inte specificerat vilket behov den äldre har vilket har gjort det svårt att bemanna rätt. Personal har inte fördelats efter vårdbehovet utan istället efter antalet vårdtagare. Det är ett projekt som är pågående och där det börjats med två boenden. Målet med denna mätning är att minska bemanningen från 0,68 personal per vårdtagare till 0,64. 4.2.2. Bedömning Enligt de intervjuade är det boendefrågan som är den stora nuvarande och framtida problemet med äldreomsorgen i kommunen. Man tycker sig ha bra kontroll över hemtjänsten och kan enkelt öka eller minska behovet där det finns. Det stora problemet är antalet äldreboendeplatser som det är brist på idag och de ser ett större behov i framtiden. Vi bedömer att den upplevda bristen på platser och konsekvenserna av detta, bl a i form av ett ökat ianspråktagande av korttidsplatser och ökade kostnader för detta, visar att socialnämndens planering inte har varit ändamålsenlig. Behovet av äldreboenden kommer att öka fram till åren 2025-2030 för att sedan minska. Detta gör att kommunen i ett tidigt skede måste ha en färdig plan för hur dessa boenden ska kunna användas i framtiden. Sundsvalls kommun 10 av 11
Sundsvalls kommun arbetar efter hemlinjen vilken innebär att äldre ska få ha möjlighet att i större utsträckning få bo kvar i det egna hemmet. Detta möjliggörs genom hemtjänst och ny teknik som skapar en ökad trygghet. Av särskilt intresse för planeringen för särskilda boenden för äldre är utvecklingen av åldersgrupperna över 80 år, eftersom det är denna grupp som främst är i behov av särskilda boenden. Den demografiska framskrivningen visar att antalet 80+ beräknas öka kraftigt omkring år 2020, när de stora årskullarna födda på 1940-talet uppnår denna mer vårdkrävande ålder. Det är i denna period som behovsökningen således beräknas uppkomma. Det är således av vikt att påbörja bostadsplaneringen för denna grupp redan nu, för att kunna möta behovsökningen. Vi bedömer att socialnämnden snarast behöver fatta beslut som skapar reella förutsättningar för att tillgodose de äldre invånarnas ökande behov av vård och omsorg i särskilda boenden. 2013-09-26 Anders Törnqvist Projektledare Sundsvalls kommun 11 av 11