Sida 1(1) Datum Revisionen Till: Barn-, kultur- och utbildningsnämnden (BKU) För kännedom: Kommunstyrelsen Kommunfullmäktiges presidium Revisionsrapport Bedömning av BKUs arbete för en ekonomi i balans KPMG har på uppdrag av kommunens revisorer genomfört en granskning av BKUs arbete för en ekonomi i balans. Revisionen önskar att BKU-nämnden lämnar synpunkter på de slutsatser som finns redovisade i rapporten senast den 3 juni 014. Av svaret bör det framgå vilka eventuella åtgärder som ska vidtas och när de beräknas vara genomförda. Med vänliga hälsningar Bertil Wiklund Ordförande Postadress Revisionen 87 80 Kramfors E-post kramfors.kommun@kramfors.se Besöksadress Torggatan Telefon 061-800 00 Fax 061-157 57 Hemsida www.kramfors.se Organisationsnr 1000-49
Bedömning av BKUs arbete för en ekonomi i balans Revisionsrapport KPMG AB 19 mars 014 Antal sidor: 11
Innehåll 1. Sammanfattning. Bakgrund 3. Syfte 4. Avgränsning 5. Revisionskriterier 6. Ansvarig nämnd 7. Metod 8. Projektorganisation 9. Kommunens och nämndens ekonomistyrning 10. Sammanställning över budget 013 10.1 Budgetprocessen 10. Löpande redovisning och prognosprocessen 10.3 Nämndens uppföljningsprocess 1 3 3 4 5 7 8
1. Sammanfattning Vi har av revisorerna i fått i uppdrag att bedöma barn-, kulturoch utbildningsnämndens (BKU) arbete för en ekonomi i balans. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 013. Vår sammanfattande bedömning är att BKU-nämnden inte har haft en fungerande budget- och uppföljningsprocess avseende ekonomi. Nämnden har bl.a. avseende sparbeting inte budgeterat eller kommunicerat dessa ner på enhetsnivå. I 013 års budget har en besparing på 5,5 mkr på detta sätt inte fördelats ut till respektive enhet. Förutsättningarna för att nämnden ska klara budgeten med en sådan modell är enligt vår bedömning mycket tveksam. Vi anser vidare att nämnden brustit i sin styrning genom att inte fatta tillräckliga beslut om åtgärder när prognoserna visat på underskott. Utifrån nämndens protokoll med bilagor kan vi inte heller se att nämnden i tillräcklig omfattning har följt upp att de beslut om besparingar, inklusive ovanstående sparbeting, har verkställts och fått avsedd effekt. Vi anser därför att nämndens styrning och uppföljning måste förstärkas. Våra rekommendationer: Vi rekommenderar att en rutinbeskrivning av budgetprocessen upprättas med syfte att samtliga enheter upprättar budget på samma sätt, se avsnitt 9. Vi rekommenderar att styrdokument som upprättas dateras, se avsnitt 9. Vi rekommenderar att nämnden följer upp att sparbeting skalas ned till lägsta enhet, se avsnitt 10.1. Vi rekommenderar att mallar som används kvalitetssäkras och låses, se avsnitt 10.1 Vi rekommenderar att prognoser upprättas varje månad utan undantag, se avsnitt 10.. Vi rekommenderar att förvaltningen omgående följer upp att den prognosblankett som ska fyllas i alltid är komplett, se avsnitt 10. Vi rekommenderar att nämnden löpande följer upp att handlingsplaner med konkreta åtgärder upprättas vid första indikation på underskott, se avsnitt 10.3. Vi rekommenderar att nämnden följer upp att beslutade åtgärder genomförs och att det får önskad effekt, se avsnitt 10.3. 1
. Bakgrund 3. Syfte Vi rekommenderar att sammanträdesprotokollen med bilagor görs tydligare så att det framgår vad som diskuteras och vilka beslut som fattas från diskussionen, se avsnitt 10.3. Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska barn-, kultur- och utbildningsnämndens (BKU) arbete för att få en ekonomi i balans. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 013. BKU-nämnden har under ett flertal år redovisat stora underskott, senast år 01-10 mkr (trots AFA medel med 6,3 mkr). Revisionen bedömer att det finns en risk för att nämnden inte heller kommer att klara ekonomin för år 013. För att minska risken är det väsentligt att nämnden leder och styr verksamheten på ett tillfredsställande sätt. Syftet med granskningen är att bedöma nämndens arbete för att få en ekonomi i balans. Vi kommer därför att granska prognossäkerheten samt om nämnden fattat tillräckliga beslut för att komma till rätta med eventuella avvikelser. 4. Avgränsning Vår granskning kommer att särskilt inrikta sig mot hur nämnden säkerställer att de större kostnadsposterna inte överskrider budget. 5. Revisionskriterier Vi kommer att bedöma om rutinerna uppfyller interna regelverk och rutiner. 6. Ansvarig nämnd Granskningen avser BKU-nämnden. Rapporten har saklighetsgranskats av Gudrun Sjödin, ordförande BKU, Peter Levin, förvaltningschef, och Susanne Sundström, ekonom. 7. Metod Granskningen kommer att genomföras genom: Dokumentstudie av relevanta dokument Intervjuer med berörda tjänstemän och politiker
8. Projektorganisation Granskningen har genomförts av Anna Sundholm, auktoriserad revisor under ledning av Lena Medin, certifierad kommunal revisor. 9. Kommunens och nämndens ekonomistyrning Enligt kommunallagen (KL) 8 kap 4 ska en kommun årligen upprätta en budget för nästa kalenderår. Budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Varje nämnd ansvarar för att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt (6 kap 7 KL). I syfte att följa ekonomin upprättas prognoser för att bedöma det förväntade utfallet för räkenskapsåret. I syfte att nå den budget som fullmäktige har bestämt måste nämnden besluta om åtgärder vid avvikelser. I finns följande styrdokument vad gäller ekonomistyrning: Reglementen med riktlinjer för styrning och ledning Reglementen med riktlinjer för styrning och ledning 1 beskriver i avsnitt 1.5 kommunens budgetprocess, se vidare avsnitt 10. Där framgår också att nämnderna ska upprätta en årlig plan för rapportering om sin verksamhet till kommunstyrelsen. Alla nämnder ska göra ekonomiska rapporter och lämna till kommunledningsavdelningen vid fyra tillfällen per år; februari, april (delår 1), augusti (delår ), och oktober. Program för ekonomi och verksamhetsstyrning I styrdokumentet Program för ekonomi- och verksamhetsstyrning står det att ekonomistyrningen ska vara målmedveten, väl balanserad och systematisk process som ska påverka den samlade verksamheten i den riktning som kommunledningen bestämmer. BKU-nämnden har utöver dessa styrdokument upprättat: Beskrivning av prognosarbetet i BKU-förvaltningen I dokumenten beskrivs när och hur prognosarbetet ska göras, se vidare avsnitt 10.. Dokumentet beskriver prognosarbetet steg för steg. Dokumentet är inte daterat. Kommentar 1 Fastställdes av kommunfullmäktige 01-05-1 Fastställdes av kommunfullmäktige 01-05-1 3
De styrdokument som gäller för kommunen som helhet är övergripande. Eftersom dokumenten är så övergripande bedömer vi att det krävs att varje nämnd upprättar vägledande beskrivningar. Enligt vår bedömning saknas en närmare rutinbeskrivning av budgetprocessen för BKU. Vi rekommenderar att en sådan beskrivning upprättas med syfte att samtliga enheter upprättar budget på samma sätt. Vi noterar att dokumentet Beskrivning av prognosarbetet i BKU-förvaltningen inte är daterad. Vi rekommenderar att alla styrdokument som upprättas dateras så att det går att avgöra hur aktuella instruktionerna är och vilken version som gäller. Enligt vår bedömning ger förvaltningens beskrivning av prognosarbetet vägledning för den som ska göra prognosen. 10. Sammanställning över budget 013 Budgeten för BKU fördelas på de olika verksamhetsområdena: 1. Barn. Ungdom 3. Kulturenhet 4. Biblioteksverksamhet 5. Verksamhetsövergripande Verksamhets område (tkr) Budget (fastställd 1-06-5) Tilläggsbudget för löner 01 (beslut 13-1-1) Tilläggsbudget för löner 013 och AFA (beslut 13-09-10) Slutlig budget Barn 343 349 3 130 194 083 Ungdom 1 851 156 305 Kultur 581 8 559 Bibliotek 9 967 19 11 11 Övergripande 10 71 1 17 16 85 Summa 366 618 9 083 5 310 381 010 3 I början av året fanns ingen uppdelning på barn och ungdom. 4
013 års budget fastställdes av kommunfullmäktige 01-06-5 4. BKUs budget uppgick då till 366 618 tkr. Löneökningar för år 01 blev enligt uppgift klar i december 01. Kompensation för löneökningarna erhölls genom beslut om en första tilläggsbudget 5. Nästa tilläggsbudget avser löneökningar för 013, 4 5 tkr samt inkluderade en fördelning av AFA medel 1 056 tkr som tidigare hade lagts på kommunövergripande nivå 6. 10.1 Budgetprocessen BKU-förvaltningen har tre beslutsnivåer, enhetschef (bl.a rektorer), verksamhetschef och förvaltningschef. Detta gör att prognosarbetet består av tre delar. 1. Enhetschef rapporterar till verksamhetschef. Verksamhetschef rapporterar till förvaltningschef 3. Förvaltningschef rapporterar till ekonomer Varje budgetansvarig har en årsbudget att förhålla sig till. I styrdokumentet Reglementen med riktlinjer för styrning och ledning som fastställdes 01-05-1 beskrivs de kommungemensamma riktlinjerna för styrning. Budgetarbetet inleds med budgetdirektiv i januari året före budgetåret och nämndernas budgetförslag ska lämnas innan mars månads utgång. Kommunen tillämpar rambudgetering för driftsbudgeten. Det innebär att BKU-nämnden tilldelas en budgetram som nämnden sedan fördelar ut på de olika verksamhetsområdena. BKU-nämndens budgetarbete påbörjas på enhetsnivå och sammanställs totalnivå. Enligt uppgift finns det ingen skriftlig instruktion för hur budgeten ska upprättas. Det är enhetscheferna som tillsammans med ekonomer upprättar budgetförslaget. En excelmall tillhandahålls för budgeteringen. Mallen har utvecklats av förvaltningsekonomen för att underlätta dokumentationen av budgetförutsättningarna och de antaganden som görs. De antaganden som görs dokumenteras detaljerat med bl a varje enskild tjänst och t ex vilka övriga kostnader som antas för respektive skola. Excelmallen är bara delvis låst vilket gör det möjligt att ändra formler och infoga nya rader och den har inte kontrollerats eller kvalitetssäkrats av någon. Enligt ekonomen låses dock filen när budgeten är klar. 4 Styrdokument Budget för 013 för Kramfors Kommun med planåren 014-015 5 Beslutades av kommunstyrelsen 013-0-1 6 Beslutades av kommunstyrelsen 013-09-10 5
Förvaltningschefen uppger att historiskt så har delar av beslutade sparbeting lagts på verksamhetsnivå. Dessa sparbeting har inte meddelats rektorerna, som därigenom inte heller har fått i uppdrag att genomföra nödvändiga besparingar. I 013 års budget har en besparing på 5,5 mkr på detta sätt inte fördelats ut till respektive enhet. Det har enligt förvaltningschefen inneburit att rektorerna har uppfattat att verksamheten har hållit sin budget men i praktiken medfört att förvaltningen totalt redovisat underskott. Fr o m 014 har rutinen ändrats och besparingar ska skalas ned till lägsta enhet d v s på rektorsområden. Kommentar Vi finner det anmärkningsvärt att inte samtliga sparbeting fördelats ut på enhetsnivå, och att förvaltningsledningen inte ens informerat rektorer om detta. Förutsättningarna för att nämnden ska klara budgeten med en sådan modell är enligt vår bedömning mycket tveksam.. Med tanke på att nämnden under ett flertal år redovisat underskott anser vi att nämnden borde ha skapat och följt upp förutsättningarna att klara budget och sparbeting. Vi utesluter inte att nämndens budget i praktiken varit underbudgeterad. Vi ser det naturligtvis som positivt att rutinen ändrats fr o m 014 och vi rekommenderar att det följs upp att så sker. Vi rekommenderar att en skriftlig beskrivning för budgetprocessen upprättas så att samtliga berörda använder samma förutsättningar och beräkningsunderlag i budgetarbetet. Vi ser risker i att använda en excelmall som inte är låst då det är lätt att ändra och radera formler samt att missa infogade rader t.ex i summeringar. Vi ser också risker att använda en mall som inte har kvalitetssäkrats. Vi rekommenderar att detta åtgärdas. 6
10. Löpande redovisning och prognosprocessen Verksamhetsområde Prognos april Prognos augusti Utfall helår Barn -4 00-4 60-5 387 Ungdom -4 400-6 400-6 3 Kultur 60 361 Bibliotek 0 04 Övergripande 900 1 50 Summa -8 600-9 700-9 894 Prognosen per sista april visar ett underskott på -8,6 mkr. Vad orsaken till underskotten är framgår inte av delårsbokslutet. Vid prognosen per sista augusti har underskottet ökat med 1,1 mkr till -9,7 mkr. Anledningen till underskottet förklaras bara delvis. De ej verkställda sparbetingen ingår, såsom vi uppfattat, i de prognostiserade underskotten. För 013 har BKU-nämnden beslutat att en prognos ska upprättas varje månad. Syftet är att så tidigt som möjligt kunna förutse det ekonomiska resultatet vid årets slut. I dokumentet Beskrivning av prognosarbetet i BKU-förvaltningen finns en detaljerad instruktion över arbetet. Vid genomgång av de månadsvisa prognoserna ser vi att prognoser inte har upprättats för flera månader på rad (maj-juli) samt att januari saknar prognoser. Enligt uppgift är orsaken tidsbrist och semester. För att underlätta uppföljningsarbetet fördelas årsbudgeten på de månader som intäkterna och kostnaderna förväntas uppstå. Vissa typer av kostnader fördelas med en tolftedel. Det innebär att utfall bör kunna jämföras med budgeten. Både positiva och negativa avvikelser ska analyseras och förklaras. Om eventuella felaktigheter upptäcks ska dessa rättas omgående. På särskild blankett ska orsaken till att budgetavvikelsen kommer att uppstå, i denna ska det även framgå vilka åtgärder som vidtagits och planeras för att komma tillrätta med den. Senast den 13:e varje månad ska en samlad bedömning skickas av förvaltningschefen till ekonomerna. Förvaltningen sammanställer en budgetutfallsprognos som presenteras för nämnden. 7
Kommentar Då BKU redovisar stora avvikelser rekommenderar vi att prognos upprättas varje månad, i enlighet med det beslut som BKU fattat. Enligt vår bedömning är ett uppehåll på tre månader alldeles för långt. Det är för sent att vidta åtgärder i oktober för avvikelse som uppstått i april. Vi tycker det är bra att enhetscheferna har en blankett att fylla med förslag på åtgärder. Vi noterar dock i våra stickprov att denna del i blanketten ofta lämnas tom. Vi rekommenderar förvaltningen att omgående följa upp så att blanketten alltid är komplett ifylld. Vår uppfattning är att om åtgärder ska få förankring bör chef på lägsta nivå vara involverad i beslutsprocessen. 10.3 Nämndens uppföljningsprocess Bifogat till nämndens sammanträden finns en budgetutfallsprognos för BKU från förvaltningen där nämnden kan följa förvaltningens utveckling varje månad, se undantag i avsnittet ovan. Ur nämnden sammanträdesprotokoll framgår följande: Sammanträde 013-03-7 Prognostiserat underskott uppgår per sista februari till -7,9 mkr. Avvikelsen avser barn och ungdom. Nämnden fattade vid sammanträdet inga beslut om åtgärder. Sammanträde 013-04-4 Prognostiserat underskott uppgår per 30 mars till -6,9 mkr. Nämnden beslutar att godkänna budgetutfallsprognosen. I prognosen finns en handlingsplan för att nå en budget i balans. Enligt vår bedömning är handlingsplanen så vagt formulerad vilket gör det svårt att vidta åtgärder från. Sammanträde 013-05-6 Nämnden anser att nämndens budgetutfallsprocess inte är tillförlitlig och prognosen bedöms därför inte kunna ligga till grund för att nämnden ska kunna vidta ytterligare ekonomiska åtgärder. Nämnden begär stöd från kommunstyrelsen med att kvalitetssäkra BKU nämndens ekonomiska uppföljningsprocess och utveckla ekonomistyrningen. Sammanträdet behandlar delårsbokslutet per 013-04-30 och underskottet per 013-1-31 beräknas uppgå till -8,6 mkr och avser barn och ungdom. I delårsbokslutet finns ett förtydligande av handlingsplanen. Vi kan dock inte se vad som har förtydligats för i handlingsplanen finns enbart vilka beloppsmässiga besparingar som ska göras men inte på vad och hur. Nämnden godkänner redogörelsen. 8
Sammanträde 013-09-5 Prognostiserat underskott uppgår enligt delårsbokslutet per 013-08-31 till - 9,7 mkr. På sammanträdet beslutar nämnden att uppdra till förvaltningschefen bl.a att: - Redovisa en preciserad uppföljning av budget 013 med en beskrivning av vilka åtgärder som genomförts och dess effekt. - Ta fram en preciserad åtgärdsplan för 013 och framåt för att hantera det prognostiserade underskottet i delårsbokslutet. Sammanträde 013-10-3 Ingen prognos per 30 september upprättas utan prognosen från delårsbokslutet på - 9,7 mkr står fast. På sammanträdet konkretiseras uppdraget att få budgeten i balans till förvaltningschefen. Sammanträde 013-11-0 Prognostiserat underskott per 31 oktober uppgår till -9,3 mkr. Inga beslut om åtgärder. Sammanträde 013-1-18 Prognostiserat underskott per 30 november uppgår till -9,4 mkr. Nämnden vill att budgetutfallsprognosen ska förtydligas med en förklaring över vad varje avvikelse innebär och varför avvikelsen uppkommit. Det framgår inte av något sammanträdesprotokoll om de beslutade åtgärderna följs upp av nämnden. Varken om de genomförts och om de fått önskad effekt. Kommentar Vi finner det är anmärkningsvärt att nämnden inte förrän i december 013 beslutar att följa upp att fastställda handlingsplaner genomförs och får avsedd effekt. Vi menar att det inte fanns några förutsättningar för nämnden att hålla budgetramen för 013, eftersom det inte omgående vidtogs tillräckliga åtgärder när avvikelser identifieras. Vi anser att nämnden brustit i sin styrning genom att inte fatta tillräckliga beslut om åtgärder och underlåta att följa upp de beslut som fattats. Vi anser därför att nämndens styrning och uppföljning av ekonomi måste förstärkas. Enligt ordförande i BKU har många av de punkter som vi efterfrågat diskuterats vid sammanträden. Vår rekommendation är att protokollen med bilagor förtydligas. KPMG, dag som ovan Anna Sundholm Auktoriserad revisor Lena Medin Certifierad kommunal revisor 9