samhällsskydd och beredskap 1 (15) Erika Nordström, Vergenta AB Mattias K Engström, Vergenta AB Niklas Ekman, Vergenta AB Mö jligheter till ö kad samördning i arbetet att utveckla fö r- ma gan att agera samördnat vid ha ndelser (SI/UB) Kartläggning, analys och rekommendationer Mars 2015
samhällsskydd och beredskap 2 (15) Sammanfattning Vergenta AB har fått i uppdrag att analysera möjligheterna till ökad samordning och synergier vad avser arbetet med att utveckla förmågan att agera samordnat vid händelser inom UB och SI. Uppdraget har resulterat i en kartläggning över hur arbetet bedrivs idag, analys, slutsatser och rekommendationer. Rapportens resultat baseras på intervjuer med representanter från UB och SI samt skriftliga underlag. Analysen visar att det finns en historik som påverkar förutsättningarna för hur samverkan i arbetet mellan UB och SI fungerar idag. Arbetet med att utveckla förmågan att agera samordnat är komplext och omfattande vilket leder till stort tolkningsutrymme när gränssnitt, roller och ansvar ska ses över. Sammanfattningsvis är Vergentas bedömning att det finns möjlighet att finna mer effektiva arbetsformer i gränssnittet mellan UB och SI och att dessa kan leda till besparingar. För att konkretisera dessa möjligheter och realisera denna potential krävs ett annat angreppssätt, som i större utsträckning involverar organisationen i arbetet. Utgångspunkten för ett sådant arbete bör vara att ta ett omtag och se över var gränsen mellan UB och SI:s uppdrag bör gå för att åstadkomma en så effektiv organisation som möjligt. Därför är Vergentas rekommendation till MSB följande: Skapa en ny definition av uppdrag och uppgifter för avdelningarna SI och UB utgående från MSB:s uppdrag Genomför ett arbete i syfte att kartlägga informationsflöden, arbetsuppgifter och förväntad input/output Definiera hur resurserna effektivast organiseras för att leverera uppdragen för respektive avdelning
samhällsskydd och beredskap 3 (15) Innehållsförteckning 1. Inledning... 4 1.1 Bakgrund... 4 1.2 Mål och syfte med uppdraget... 4 1.3 Metod och angreppssätt... 4 2. Kartläggning av hur arbetet bedrivs idag... 5 2.1 Uppdrag och organisationsmodell... 5 2.2 Förmågan att agera samordnat - inom MSB... 7 2.3 Förmågan att agera samordnat - perspektiv UB... 8 2.4 Förmågan att agera samordnat - perspektiv SI... 10 3. Huvudsakliga observationer med slutsatser... 10 3.1 Förutsättningar och förmåga att utöva sitt uppdrag... 10 3.2 Områdets komplexitet... 12 3.3 Samordningspotential... 12 3.4 Sammanfattande slutsatser... 13 4. Rekommendationer... 14 4.1 Rekommendationer... 14 4.2 Förslag till nästa steg... 14
samhällsskydd och beredskap 4 (15) 1. Inledning 1.1 Bakgrund Med anledning av att MSB ser ut att få minskade förvaltningsanslag framöver har myndighetens generaldirektör fattat ett antal beslut om uppdrag som syftar till att analysera möjligheten till synergier i verksamheten. Ett av de områden som valts ut för analys är möjligheterna till ökad samordning och synergier vad avser arbetet med att utveckla förmågan att agera samordnat vid händelser inom UB respektive SI. Uppdraget har lagts ut på en extern konsult, Vergenta AB, med Björn Myrberg som ansvarig beställare inom MSB. 1.2 Mål och syfte med uppdraget Enligt beslutet (2015-01-21) innehåller uppdraget Analysera möjligheter till ökad samordning och synergier vad avser arbetet med att utveckla förmågan att agera samördnat vid händelser inöm avdelningen UB respektive SI följande komponenter; Kartläggning av hur arbetet med att utveckla förmågan att agera samordnat vid händelser bedrivs idag Analys avseende om arbetet kan samordnas på ett mer effektivt sätt och förslå hur arbetet bör organiseras Bedömning av vilka ekonomiska besparingar som förslagen beräknas innebära på årsbasis 1.3 Metod och angreppssätt Vergenta har utifrån uppdraget genomfört en övergripande kartläggning över hur arbetet bedrivs idag, med fokus på gränsytor mellan UB och SI. Utifrån denna nulägesbild har en analys gjorts med resonemang utifrån möjliga synergier och samordningspotential mellan avdelningarna som resulterar i ett antal slutsatser och efterföljande rekommendationer. Den datainsamling som observationer, slutsatser och rekommendationer grundar sig på utgörs dels av ett antal djupintervjuer med chefer och medarbetare inom SI och UB, dels skriftliga underlag och rapporter som inhämtats under arbetets gång.
samhällsskydd och beredskap 5 (15) Arbetet har följt en iterativ process så till vida att datainsamlingsplanen har utvecklats successivt, i takt med att analysen har fördjupats. Utifrån den insamlade informationen har data analyserats, kategoriserats och dokumenterats. Huvudsakliga slutsatser och rekommendationer har på uppdragsgivarens begäran kommunicerats till berörda chefer innan den slutliga presentationen för att ge cheferna en möjlighet att internt delge sina medarbetare de huvudsakliga budskapen i rapportens slutsatser och rekommendationer. 2. Kartläggning av hur arbetet bedrivs idag 2.1 Uppdrag och organisationsmodell För att angripa frågeställningen om möjlig samordningspotential avseende arbetet att utveckla förmågan att agera samordnat vid händelser inom SI och UB har vi valt att ta utgångspunkten i själva arkitekturen för hur MSB idag är strukturerade för att fullgöra sitt uppdrag. Nedan följer en redogörelse för MSB:s uppdrag och organisationsmodell följt av en kortare beskrivning av avdelningarna UB och SI:s uppdrag och organisation. MSB:s uppdrag, organisation och styrmodell Inför bildandet av MSB 2009 konstaterade MSB-kommittén i sin slutrapport från 2008 att det övergripande målet för MSB:s arbete är att risken för och konsekvenserna av olyckor och kriser ska minska öch för att åstadkömma detta ska myndigheten vara en sammanhållen myndighet med ansvar i hela hotskalan, alla risknivåer, från vardagsolyckan till katastrofer, från det vanligt förekommande till sådan som händer sällan eller är fullkomligt oväntat, från enskilda människors vardag till den internationella arenan, före, under och efter en händelse och arbetet ska vila på ansvarsprincipen. Söm öckså MSB-kommittén konstaterade i sin rapport är detta ett uppdrag man måste närma sig med stor ödmjukhet. Det finns en komplexitet och utmaning i det uppdrag som myndigheten har, vilket också påverkar intern organisation och samordning. Vad beträffar organisationsdesign valde MSB-kommittén att organisera myndighetens arbete efter skeenden och beskriver det enligt följande i sin slutrapport: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap är organiserad som en lärandets cirkel: med förebyggande, förberedande, hanterande och utvärderande delar. Detta är en organisationsindelning som fortfarande gäller. Myndigheten är idag organiserad i fem avdelningar: avdelningen för Risk och Sårbarhetsreducerande arbete, Utveckling av Beredskap, Samordning och Insats, Utvärdering och Lärande och Verksamhetsstöd.
samhällsskydd och beredskap 6 (15) Som utgångspunkt för planering av myndighetens verksamhet har MSB en utarbetad inriktning för åren 2015-2018. Inriktningen lyfter fram de förmågor som myndigheten ska bidra till att skapa hos olika aktörer ute i samhället. Den förmåga som ska utvecklas delas in i två övergripande förmågor förmågan att förebygga olyckor, kriser och krig samt förmågan att hantera olyckor, kriser och krig. Den verksamhet som inte syftar till att utveckla en specifik förmåga sorteras in under området stöd till förmågeutveckling. För varje övergripande förmåga finns ett antal delförmågor identifierade för att konkretisera vad den övergripande förmågan inkluderar och vad det innebär för MSB:s verksamhet. Förmågan att agera samördnat vid händelser är en av dessa och även en av de fem delförmågor som myndigheten valt ut som särskilt prioriterade att utveckla de kommande åren. För att styra och leda verksamheten har myndigheten en styrprocess som inför verksamhetsplaneringen 2015 har setts över och justerats så att en gemensam struktur och begreppsapparat nu används inom hela myndigheten. Sedan bildandet av MSB 2009 har verksamheten genomgått olika förändringar, bland annat till följd av en verksamhetsanalys som gjordes år 2012 och som pekade ut ett antal förbättringsområden som myndigheten borde vidta för att utveckla organisationen vidare. Ett exempel på åtgärd som vidtogs efter verksamhetsanalysen var att påbörja ett utvecklingsarbete inom UB. Avdelningen för utveckling av beredskap Enligt arbetsordningens ordalydelse är avdelningens uppgift att bidra till att aktörer som har ett ansvar inom området samhällsskydd och beredskap är förberedda för att hantera konsekvenserna av händelser när de inträffar. För detta krävs att aktörerna kan samverka och leda, att de är utbildade och övade för sin uppgift samt att de har väl fungerande metoder och tekniska stöd. Avdelningen ska stödja berörda aktörer i dessa avseenden och även i övrigt bidra till att samhällets förmåga stärks. Avdelningen indelas i följande enheter och verksamhetsdelar; enheten för samverkan och ledning, enheten för räddningstjänst, enheten för beslutsstöd, enheten för utbildningssamordning, enheten för övning, verksamheten för Rakel och ledningssystem, samt MSB Revinge och MSB Sandö. UB ska enligt sitt uppdrag bidra med stöd och utveckling för att förbereda aktörerna ute i samhället. För att göra det behöver man utforma exempelvis riktlinjer, metoder och teknik samt säkerställa att berörda aktörer på lokal, regional och nationell nivå implementerar och praktiserar detta i sina verksamheter. Avdelningen har ett brett och krävande uppdrag och det förefaller också varit utmanande för UB att ta sig an den avsedda rollen när det gäller att utveckla samhällets förmåga att agera samordnat. Avdelningen tycks ha har haft svårt att ta en strategisk och framåtriktad position och att staka ut färdriktningen för vilka förmågor som samhället behöver utveckla, samt stödja aktörerna i deras utveckling av dessa. En av anledningarna till detta tycks vara att avdelningen inte haft en komptensbas som varit helt i linje med den verksamhet som avdelningen förväntas bedriva inom just detta område.
samhällsskydd och beredskap 7 (15) De senaste åren har UB genomfört ett antal förändringar. I ett utvecklingsarbete genomfört under 2013 konstaterades att avdelningen behövde stärka sig inom områden som exempelvis kompetens, processer och styrning och ledning, vilket ledde till att en ny organisation verkställdes från och med 1 januari 2014. Bland annat har en analysfunktion etablerats med syfte att samla in och analysera behovet av förmågeutveckling i samhället. Olika arbetssätt har också förändrats, en utveckling som fortfarande pågår. Avdelningen för samordning och insats Enligt arbetsördningen är avdelningen för samördning öch insats uppgift att genomföra insatser och stödja samordningen av andra myndigheters åtgärder och insatser vid olyckor och kriser. Båda rollerna har ett nationellt och ett internationellt perspektiv. MSB ska kunna genomföra insatser i andra länder, men också i Sverige. MSB ska också samverka inför komplexa insatser på den internationella arenan. MSB:s roll ska både ha ett operativt och ett utvecklingsinriktat perspektiv. Avdelningen ansvarar också för myndighetens beredskap. Avdelningen tar sin utgångspunkt i MSB:s operativa uppdrag. Under 2014 togs en reviderad målbild fram för den operativa verksamheten som innehåller en övergripande målsättning för det öperativa uppdraget: MSB stärker, samordnar och inriktar ansvariga aktörers hantering av allvarliga olyckor, kriser, katastrofer och krig så att konsekvenserna begränsas. Som vägledning för vad som bör eftersträvas inom det operativa uppdraget har MSB satt upp tolv särskilda operativa förmågor (anges i Verksamhetsplan Samordning och insats, 2015). Avdelningen är indelad i fem enheter: enheten för samordning, enheten för omvärld och beredskap, enheten för insatser, enheten för operativ personal samt enheten för logistik och stödresurser. 2.2 Förmågan att agera samordnat - inom MSB Förmågan att agera samordnat vid händelser är som tidigare nämnts prioriterad. För att definiera vad arbetet inom detta område innebär tas utgångspunkt i de effektmål som myndigheten har satt upp. Det långsiktiga effektmålet är enligt MSB:s verksamhetsplan för 2015 att berörda aktörer agerar samordnat så att samhällets samlade resurser används effektivt och konsekvenserna av händelser begränsas. Detta är nedbrutet i två effektmål för 2018: Sektorsövergripande lägesbilder och gemensamma inriktningar kan skapas, upprätthållas och delas, för att effektivt stödja regional, nationell och internationell samordning av åtgärder och kommunikation vid allvarliga olyckor, kriser och katastrofer, i Sverige och utomlands. Myndigheter, som ska ha tjänsteman i beredskap (TiB) och ledningsfunktion, och landsting och kommuner har kompetens, metodik och robust teknik som skapar goda förutsättningar för att åtgärder samordnas vid en kris.
samhällsskydd och beredskap 8 (15) Effektmålen visar att arbetet handlar dels om att kunna skapa och dela lägesbilder för att stödja samordningsarbete såväl nationellt som internationellt och att bidra till att ansvariga aktörer har den kompetens, metodik och teknik som krävs. Området är komplext och omfattande och spänner ansvarsmässigt över flera avdelningar inom myndigheten. MSB har under 2012-2014 genomfört ett projekt med syfte att utveckla samhällets förmåga att hantera samhällsstörningar, projektet för ledning och samverkan ( LOS-pröjektet ). Projektet involverade ca 70 aktörer och hade som mål att ta fram gemensamma grunder för ledning och samverkan. Resultatet sammanställdes i dokumentet, Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar, vars innehåll nu ska implementeras hos berörda aktörer. Det framgår tydligt i myndighetens verksamhetsplan för 2015 att UB och SI förväntas samverka inom området, där ett exempel är det fortsatta arbetet med att kommunicera slutsatserna från LOS-projektet till berörda aktörer. Ett annat exempel på samverkansområde är ett myndighetsuppdrag som syftar till att analysera behovet av en förstärkningsresurs som syftar till att kunna stödja ledning och samverkan vid krishantering på nationell och regional nivå samt vid större kommunala räddningsinsatser. Ett tredje område är arbetet med nationell utvecklingsprocess till samordning och inriktning söm handlar öm att ta metoder för behovsanalys som används inom UB-SOL vidare från lokal och regional nivå till ett nationellt plan. Här anses det naturligt att arbeta tillsammans med SI då SI i sitt operativa uppdrag verkar nära de centrala myndigheterna och har en bra dialog med dessa aktörer. 2.3 Förmågan att agera samordnat - perspektiv UB Som nämnts ovan innebär samordningsuppdraget att flera delar av verksamheten inom MSB måste samverka. För varje effektmål har respektive avdelning arbetat fram prestationsmål för 2015 och vidare preciserat vilken enhet som ansvarar för vilka åtgärder. I UB:s verksamhetsplan framgår att flertalet enheter och verksamhetsdelar bidrar i arbetet. Exempelvis representerar USAM/Revinge/Sandö de delar som handlar om att erbjuda kompetenshöjande åtgärder till aktörerna. Enheten för beslutsstöd ansvarar för att bl.a. utveckla koncept för karttjänst och andra tekniska stödsystem och enheten för övning arbetar med att förbereda aktörerna att samordna sig genom att genomföra övningsinsatser. Enheten för samverkan och ledning (UB-SOL) ser ut att vara tänkt som avdelningens enande länk vad gäller förmågeutvecklingsarbetet. I sitt arbete träffar UB- SOL aktörer på lokal och regional nivå och fungerar på ett sätt som MSB-ambassadörer då de behöver kunna kommunicera kring t.ex. vilka metoder och verktyg som MSB förordar, vilka tekniska system som är att föredra, vilka utbildningar som finns att tillgå. Medarbetare inom UB-SOL behöver därför vara insatta i pågående arbete och utvecklingsinitiativ inom övriga enheter inom avdelningen.
samhällsskydd och beredskap 9 (15) Även när det gäller samverkan med SI förefaller UB-SOL ha en central koppling, bland annat till enheten för omvärld och beredskap (SI-BER) men framförallt med enheten för samordning (SI-SAM). Enheten UB-SOL beskrivs närmare nedan. Enligt arbetsordningen ska UB-SOL bl.a. stödja utvecklingen av aktörers förmåga till samverkan, ledning och kriskommunikation vid en händelse. På enheten finns totalt 25 medarbetare, varav en är enhetschef och en har rollen som verksamhetsansvarig. Enheten är indelad i två huvudsakliga områden som vardera innehåller ett antal undergrupperingar : Ledning och samverkan (14 personer) Utveckling av ledning och samverkan här arbetar sex personer t.ex. med att utveckla metoder och arbetssätt, däribland bland annat med implementeringen av LOS-projektet. Kompetensgrupper här arbetar tre personer i rollen som kompetensledare med uppgiften att hålla ihop stödet till aktörerna ute i samhället på lokal, regional och nationell nivå. Kompetensledarna genomför exempelvis behovsanalyser ute hos aktörerna för att identifiera utvecklingsområden inom ledning och samverkan. En person arbetar specifikt med implementeringen av LOS och stöttar kompetensledarna i sitt arbete. Ledningsplatser här arbetar tre personer med både utveckling och försörjning av ledningsplatser, t.ex. med att förbereda för rätt teknik och att säkerställa att det finns reservkraft. Samordning av RAKEL en person som arbetar med intern samordning av RAKEL för hela myndigheten. Huvudsaklig inriktning på kompetens: Inom områdena utveckling av ledning och samverkan och kompetensgrupperna är någon form av samhällsvetenskaplig utbildning vanlig. Några har en bakgrund som brandingenjörer. Inom områdena ledningsplatser och Rakel har medarbetarna framförallt en teknisk bakgrund. CBRNE, kärnenergiberedskap och oljeskydd (9 personer) Samordningsfrågor inom CBRNE-området här arbetar tre personer med att skapa förutsättningar för berörda myndigheter att samordna sig inom området. Samordning och utveckling av kärnenergiberedskapen här arbetar fyra personer med kärnenergiberedskapsfrågor. Verksamheten finansieras av kärnkraftsindustrin. Samordning av oljeskadeskyddet två personer arbetar med samordningsfrågor inom oljeskydd på nationell nivå. Huvudsaklig inriktning på kompetens: någon form av specialiserad inriktning, t.ex. naturvetare.
samhällsskydd och beredskap 10 (15) 2.4 Förmågan att agera samordnat - perspektiv SI Även i SI:s verksamhetsplan för 2015 framkommer att ansvaret för området spänner över flertalet enheter, även om SI-SAM har det tydligaste ansvaret. Analysen visar också att det är SI-SAM som har mest samverkan med UB, och då framförallt UB-SOL. Enheten SI-SAM beskrivs närmare nedan. Enhetens huvudsakliga uppgift är enligt arbetsördningen att vårda, utveckla och vid en inträffad händelse, tillämpa de metoder, arbetssätt och nätverk som krävs för att MSB ska kunna stödja samordningen av myndigheters och andra aktörers åtgärder vid olyckor, kriser och andra allvarliga händelser, såväl nationellt som internationellt. I enhetens ansvar ingår bl.a. kriskommunikationsfrågor, krisportalen www.krisinformation.se, upprätthållandet av ett TiB-nätverk, samverkansformer med Försvarsmakten och arrangemang för stöd till drabbade (Rsos). Enheten har ett stödjande samordningsuppdrag i samband med händelser men också en inriktande roll då de anger hur den gemensamma lägesbilden ska föras och hållas aktuell. Inom SI-SAM arbetar 26 personer, varav en är enhetschef och två har rollen som verksamhetsansvariga. Enheten är indelad i två huvudsakliga områden där vissa medarbetare arbetar inom båda områdena då det finns behov av varandras kompetens och erfarenheter. Stöd till samverkan (ca hälften, 10-12 personer) Här arbetar medarbetare med frågor inom krisberedskap, framförallt med samverkanskonferenser, vilket innebär dels att stödja samordningen av olika aktörers åtgärder vid inträffande av mindre eller större händelser, men också att kontinuerligt genomföra samverkanskonferenser för spridning av uppdaterad lägesbild. Huvudsaklig inriktning på kompetens: Samhällsvetare, t.ex. statsvetare Kriskommunikation (ca hälften, 10-12 personer) Här arbetar medarbetare med kriskommunikationsfrågor, bland annat med att förvalta och utveckla krisinformation.se. Huvudsaklig inriktning på kompetens: Journalister och kommunikatörer 3. Huvudsakliga observationer med slutsatser 3.1 Förutsättningar och förmåga att utöva sitt uppdrag MSB har ett komplext och utmanande uppdrag. Sedan bildandet 2009 har myndigheten aktivt arbetat med att etablera arbetsformer, utveckla och justera arbetssätt
samhällsskydd och beredskap 11 (15) samt tydliggöra gränssnitt. En hel del har hänt och myndigheten har idag ett sätt att verka som har utvecklats över tiden, huvudsakligen drivet av de olika avdelningarnas successiva förändringsarbete. Särskilt när det gäller förmågan att agera samordnat och gränsytan mellan SI och UB ses denna utveckling. Det gränssnitt som idag finns är ett resultat av denna successiva utveckling. Utgående från den analys som genomförts ser vi tre områden som är särskilt värda att lyfta fram. Olika karaktär på uppdragen De grundläggande logikerna för avdelningarna UB och SI skiljer sig åt där å ena sidan UB ska förbereda aktörerna ute i samhället för att på bästa sätt vara förberedda och ha förmåga att hantera en händelse medan å andra sidan SI ska hantera och stödja insatser i samband med händelser. UB:s bidrag till förmågeutveckling är ett arbete som kräver uthållighet och som måste ta sin utgångspunkt i samhällets långsiktiga behov medan SI:s arbete är mer operativt och direkt. Att UB har haft svårare att anta sin tänkta roll har sannolikt sina olika anledningar men en orsak tycks vara att avdelningen inte fullt ut haft den profil som krävts för att anta uppgiften. En annan aspekt är att uppdraget är komplext, omfattande och av flera kan uppfattas som diffust. Det operativa uppdraget kan uppfattas som tydligare och resultaten mer konkreta och mätbara, vilket sannolikt gjort det lättare för SI att forma sin verksamhet på ett sätt som tillmötesgår behovet. Till det förefaller det också som att avdelningen varit framgångsrik när det gäller att ta sig an uppdraget och att staka ut färdriktningen, t.ex. genom målbild och förmågor för det operativa arbetet. Olika tidstempon Avdelningarna verkar naturligen i olika tidstempon, vilket påverkar förutsättningarna för hur de interagerar med varandra, och är därför betydelsefullt i arbetet med att förfina gränsytor och former för samspel. Medan UB givet sitt syfte bör arbeta i ett långsiktigt tempo, kan det skapa utmaningar i hur det upplevs av en operativt orienterad avdelning som SI. På samma sätt, medan SI givet sitt uppdrag bör arbeta i ett operativt tempo, kan det skapa utmaningar i hur det upplevs av en långsiktigt orienterad avdelning som UB. Ett rimligt utfall av divergerande tempon är att UB kan riskera att uppleva ett SI som redan har övergått till handling, när UB förväntar sig fortsatt analys, respektive att SI kan riskera att uppleva ett UB som vid tillfället då SI har behov av underlag, ännu inte har det önskade svaret. Detta är en omständighet som kan sägas vara inbyggd i arkitekturen och något som MSB som helhet behöver förhålla sig till. Olika aktörer och olika angreppssätt Med anledning av olika grundläggande uppdrag är det också rimligt att de båda avdelningarna har olika roller i interaktionen mot olika aktörer, och också gentemot varandra. UB förväntas skapa underlag som riktar in samhällets olika aktörer till en viss förmågenivå, medan MSB själv är en av dessa aktörer. När den krishanterande aktören MSB är mottagare av budskapen från UB är det SI som är MSB:s företrädare. SI har därmed rollen att förbereda MSB, även UB som del av MSB,
samhällsskydd och beredskap 12 (15) gentemot den kravbild som är kommunicerad, och lägga grunden för MSB:s operativa förmåga som en del i det nationella krishanterande systemet. På samma sätt har SI en naturlig roll att förse UB med sina operativa erfarenheter som ett underlag för UB:s analys av den samlade behovsbilden. Totalt medför detta en cirkel med olika roller där såväl UB som SI samtidigt är både mottagare och avsändare av underlag. Denna komplexitet i dubblerade roller är viktig att beakta i den samlade analysen av gränssnitt. Sammantaget ser vi att SI har haft ett försprång gentemöt UB söm påverkat samverkansformerna mellan avdelningarna. När UB, som haft en utmaning i att fullt ut anta sin roll, å ena sidan ska inhämta operativa erfarenheter från SI och samtidigt påverka SI i vilka metoder och tekniker de bör använda ser vi att det funnits utrymme för viss friktion avdelningarna emellan. Utvecklingsarbete de senaste åren har successivt förbättrat samspelet mellan SI och UB men trots det tycks avdelningarnas olika uppdrag, tidstempon och roller göra att det inte alltid är lätt för UB och SI att mötas. 3.2 Områdets komplexitet Området som handlar om att utveckla förmågan att agera samordnat är komplext och omfattande. Arbetet spänner över flera av MSB:s avdelningar, involverar flertalet enheter inom UB och SI samt inkluderar flera olika funktionsområden (t.ex. utveckling av ledning och samverkan, metodutveckling, tekniskt stöd, utbildning). Det ställer höga krav på intern samordning och förmåga att se hur de olika delarna verkar tillsammans för att avsedd önskad effekt ska uppnås. Gränserna för vilka som gör vad inom området ställer höga krav vilket sannolikt kan ha påverkan på grad av effektivitet i arbetet, då samverkan tar både tid och kraft i anspråk. I strävan att nå den effekt som ömrådet avser att åstadkömma ute i samhället, att berörda aktörer ska kunna agera samordnat så att samlade resurser används effektivt och konsekvenserna av händelserna begränsas, behöver myndigheten hitta rätt former för att mobilisera och organisera sin resursbas i rätt riktning. Givet områdets omfattning och komplexitet ställs stora utmaningar i samverkansformerna då det som ska åstadkommas både är svårt att grepp och ger utrymme för tolkning. Utifrån denna kontext tror vi det blir särskilt viktigt att hitta tydliga roller och gränssnitt mellan UB och SI. 3.3 Samordningspotential Vår bedömning är att det finns utrymme för ökade synergier och samordningspotential i gränssnitten mellan UB och SI då dagens samverkansformerkan ha utmaningar på området kompetens och gemensam förståelse. Ett möjligt område skulle kunna vara i gränslandet mellan UB-SOL och SI-SAM eftersom dessa enheter idag har utbyte av varandras kompetens och erfarenhet. Som vi dock tidigare berört är området vidare och mer komplext än så.
samhällsskydd och beredskap 13 (15) Med anledning av avdelningarnas olika logiker och tidstempon blir arbetet med att öka förståelsen för varandras verksamheter och perspektiv en nyckelfaktor. För att hitta rätt former för samspelet mellan det förberedande och det hanterande är förståelse för den komplexitet som har beskrivits ovan, antagligen avgörande. Ett ännu tätare samarbete mellan UB och SI skulle förstås ytterligare fördjupa båda avdelningarnas förståelse för varandra, och kunskap om hur systemet är avsett att fungera. Ett alternativt angreppssätt skulle kunna vara att den gränsyta som idag på många håll uppfattas som diffus och inte helt skarp mellan de två avdelningarna omdefinieras och görs mer tydlig i kanterna. Istället för att utveckla samverkansformerna utifrån en grundarkitektur som är komplex och svår att förhålla sig till skulle själva gränsdragningen mellan SI och UB justeras så att det arbete som genomförs inom respektive organisationsdel innehållsmässigt blir mer renodlat. Givet historiken sedan MSB:s bildande och avdelningarnas respektive utveckling tror vi det kan finnas skäl för att ta ställning till om själva grundstrukturen för avdelningarnas uppdelning idag är optimal. 3.4 Sammanfattande slutsatser Våra huvudsakliga konklusioner Det finns en historik som påverkar förutsättningarna för hur samverkan i arbetet mellan UB och SI fungerar idag. UB har haft utmaningar i att tolka sitt uppdrag, att definiera sin roll och att stärka sig kompetensmässigt för sitt uppdrag. SI tycks ha haft lättare att forma sig kring sitt uppdrag och bygga en organisation för det. Trenden de senaste två åren är samtidigt att gränssnitt, roller och ansvar har tydliggjorts och att samverkan mellan avdelningarna har förbättrats. Arbetet med att utveckla förmågan är komplext och omfattande vilket leder till stort tolkningsutrymme. Arbetet spänner över flera av MSB:s avdelningar, involverar flertalet enheter inom UB och SI samt inkluderar flera olika funktionsområden. Så som arbetet är organiserat idag ställs det höga krav på intern samordning. Det finns förbättringsområden som kan utvecklas för att uppnå mer effektiva arbetsformer mellan avdelningarna. Det finns otydliga gränssnitt för vad som ingår i det förberedande köntra det hanterande arbetet, hur uppdragen ska tölkas öch hur det påverkar arbetsfördelningen mellan UB och SI. Vi kan konstatera att det i gränsytan mellan UB och SI finns flera områden som kan förtydligas och förbättras, vilket sannolikt skulle ge upphov till synergier och effektiviseringar i arbetet. För att komma ned till en detaljeringsnivå där det går att identifiera enskilda komponenter som kan blir föremål för besparing anser vi att ett annat angreppssätt är nödvändigt, där berörd organisation i form av chefer och medarbetare är involverade i arbetet.
samhällsskydd och beredskap 14 (15) 4. Rekommendationer 4.1 Rekommendationer Vi ser att det finns effektiviseringspotential i arbetet med att utveckla förmågan att agera samordnat inom UB och SI. Att realisera denna potential bedöms dock vara ett arbete som kräver en gedigen och avdelningsgemensam arbetsinsats. Vår bedömning är vidare att en tydlig effektiviserings- och besparingsförväntan bör läggas på ett sådant arbete om det ska genomföras för att säkerställa att arbetet får den inriktning som krävs för att avsedd effekt ska kunna uppnås. Samtidigt är det vår bedömning att det nu ett antal år efter myndighetens bildande finns skäl att ta ett omtag kring hur verksamheten inom SI och UB bör organiseras och var gränsen mellan de båda avdelningarnas uppdrag bör gå för att åstadkomma en så effektiv organisation som möjligt. Vår bedömning är att arbetet kräver ett tillvägagångssätt som innefattar följande tre delar: 1. Skapa en ny definition av uppdrag och uppgifter för avdelningarna SI och UB utgående från MSB:s uppdrag. 2. Genomför ett arbete i syfte att kartlägga informationsflöden, arbetsuppgifter och förväntad input/output. 3. Definiera hur resurserna effektivast organiseras för att leverera uppdragen för respektive avdelning. 4.2 Förslag till nästa steg Om myndigheten väljer att gå vidare med att se över gränsdragningen mellan UB och SI finns det olika metoder och angreppssätt att göra det på. Det tillvägagångssätt vi ser som lämpligt givet MSB:s verksamhet och graden av komplexitet inom området innebär att myndigheten startar ett arbete som involverar både chefer och medarbetare. 1. Skapa en ny definition av uppdrag och uppgifter för avdelningarna SI och UB utgående från MSB:s uppdrag. Arbetet handlar om att se över nuvarande arkitektur och design för respektive avdelning med utgångspunkt i MSB:s uppdrag. Arbetet bör drivas av ansvariga avdelningschefer men representanter från myndighetsledningen bör också involveras för att ta ställning till hur myndigheten bör definiera det förberedande kontra det hanterande uppdraget. Det handlar om ett övergripande organisationsdesignsarbete som involverar en mindre grupp människor, främst berörda avdelningschefer och delar av myndighetsledning.
samhällsskydd och beredskap 15 (15) 2. Genomför ett arbete i syfte att kartlägga informationsflöden, arbetsuppgifter och förväntad input/output. I detta arbete bör såväl chefer som medarbetare involveras för att möjliggöra att man kommer ner på den detaljeringsnivå som gör att t.ex. enskilda arbetsuppgifter, flöden och intressenter kan identifieras och kartläggas. Arbetet syftar till att kartlägga var uppgifter görs idag, vilka överlapp som finns mellan enheter/avdelningar och vilken typ av kompetens som krävs för utförande av arbetet. Arbetet bedrivs lämpligen via arbetsmöten/workshops med en sammansättning av medarbetare från olika delar av verksamheterna inom SI och UB. 3. Definiera hur resurserna effektivast organiseras för att leverera uppdragen för respektive avdelning. När det finns en detaljerad kartläggning av hur arbetet är organiserat idag kan den läggas mot den uppdragsdefinition som tagits fram i steg 1 och en ny skiss för hur arbetet bäst bör organiseras kan ritas upp. Dessa tre utvecklingssteg möjliggör att nuvarande komplexitet, och därmed förknippade utmaningar, bemöts genom en ny uttydning av hur avdelningarnas delar i det gemensamma helhetsuppdraget bör se ut, och att detta omsätts genom anpassade gränsytor och organisationsformer för arbetet.