Fritidsgårdar förutsättningar för god kvalitet och hög måluppfyllelse

Revisionsrapport Fritidsgårdar förutsättningar för god kvalitet och hög måluppfyllelse Halmstads kommun Juli 2009 Bo Thörn

Sammanfattning Revisorerna i Halmstads kommun har gett Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska fritidsgårdarna inom kulturnämnden. Revisionsfrågan för denna granskning om kulturnämndens styrning av resurser och verksamhet samt uppföljning av de egna fritidsgårdarnas verksamhet är ändamålsenlig. Granskningen omfattar också kulturnämndens samverkan med föreningsdrivna fritidsgårdar. Enligt vår bedömning är kulturnämndens styrning ändamålsenlig. Nämnden fördelar resurser till fritidsgårdarna efter behov och förutsättningar i de bostadsområden där fritidsgården ligger. Det sker också återkommande diskussioner om behov och anpassningar av resurser i budgetarbetet. Nämndens styrning av verksamheten är i ett övergångsskede med anpassning till kommunens visionsstyrningsmodell. Kulturnämndens mål och kommunens visioner har förts samman i ett gemensamt styrdokument men inte helt integrerats i styrning av fritidsgårdarna. Nämndens och förvaltningens arbete med mål, nedbrytningen av dem och utarbetande av handlingsplaner är konsekvent genomförda och ger nämnden möjligheter till uppföljning. Uppföljningar och rapporteringar till nämnden är tillräckigt utvecklade för att nämnden ska kunna följa utvecklingen och ta vidare initiativ. Verksamhetsberättelsen med utvärdering av måluppfyllelsen bör utvecklas genom att måluppfyllelsen bedöms mer utförligt. Samarbetet med föreningsdrivna fritidsgårdar fungerar bra och anpassas efter deras behov. Nämnden har idag inte avtal med samtliga föreningar som driver fritidsgårdar. Sådana avtal bör ingås och med hänvisning till nämndens mål och riktlinjer för verksamheten.

Innehållsförteckning BAKGRUND 1 UPPDRAG 1 GENOMFÖRANDE 1 REGLEMENTE OCH ORGANISATION 2 RESULTAT 2 NÅGOT OM FRITIDSGÅRDARNA 2 STYRNING AV RESURSER 3 STYRNING OCH UPPFÖLJNING AV VERKSAMHET 4 FÖRENINGSDRIVNA FRITIDSGÅRDAR 7 REVISIONELLA KOMMENTARER 8

Bakgrund Uppdrag Revisorerna i Halmstads kommun har gett Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska fritidsgårdarna inom kulturnämnden. Revisionsfrågan för denna granskning: är kulturnämndens styrning av de egna fritidsgårdarnas verksamhet ändamålsenlig? Granskningen inriktas på två delfrågor. 1. Finns system för att säkra en ändamålsenlig styrning av resurser till fritidsgårdar? Kontrollområden i granskningen är följande: Finns ett resursfördelningssystem som tar hänsyn till att fritidsgårdarna har olika förutsättningar att genomföra sitt uppdrag? Gör nämnden utredningar där olika förutsättningar beaktas före beslut om fördelning av resurser? Finns förutsättningar för hög kompetens och kompetensutveckling? 2. Finns ett ändamålsenligt system för styrning och uppföljning av verksamheten inom fritidsgårdarna? Kontrollområden i granskningen är följande: Vilka styrdokument har nämnden som anger mål för fritidsgårdarna? Hur planeras verksamheten för fritidsgårdarna? Vilka system finns för att följa upp resultat och hur tas erfarenheter till vara? Hur kommuniceras resultat för fritidsgårdarna; mellan fritidsgårdar, till ungdomar/föräldrar och till nämnden? Granskningen kompletteras också med en fråga om vilken samverkan som sker med föreningsdrivna fritidsgårdar. Genomförande Granskningen har avgränsats till intervjuer med förvaltningschef, avdelningschefen för fritidsgårdarna samt arbetsledare och personal på tre av kulturnämndens fritidsgårdar. En fritidsgård i varje område har valts, dessa är Harplinge, Citygården i Oskarström samt Hyddan på Linehed. Kontaktpersoner på tre föreningsdrivna fritidsgårdar har intervjuats. Vi har också tagit del av nämndens styrdokument, resursfördelningssystem/budget samt uppföljningar och utvärderingar. 1

Reglemente och organisation Kulturnämnden har enligt sitt reglemente ett ansvar för kommunens fritidsgårdar och därmed sammanhängande verksamheter. Inom kulturförvaltningen finns fyra avdelningar kulturavdelningen, konsument Halmstad, biblioteksavdelningen samt fritidsavdelningen. Avdelningarna leds av var sin avdelningschef. Avdelningscheferna har budgetansvar. Fritidsavdelningen är indelad i tre geografiska områden Kust, Inland och Öster. Dessa leds av var sin arbetsledare. Personalen på fritidsgårdarna inom ett område bildar ett arbetslag. Totalt finns tio fritidsgårdar som drivs i kommunal regi. Dessutom finns åtta fritidsgårdar i ytterområden som drivs av föreningar och som nämnden lämnar bidrag till. Resultat Något om fritidsgårdarna Hyddan Citygården Harplinge Årsarbetare 5,75 4,0 2,0 Antal medlemmar 150 167 29 Antal besök 2008 7951 8299 1804 Antal besökare, vanligtvis en dag 30-40 30-40 15-20 Öppettider Må-to: 14-21 Fre. 14-23 Lö: 16-23 Må-to: 14-21 Fre. 14-23 Lö: 16-23 Ti+to: 14-21 2 dagar/vecka: 14-17 2 fredagar i månaden: 15-23 Målgruppen för fritidsgårdarna är från 13 till 18 år. I de områden där överenskommelse gjorts med barn- och ungdomsnämnden bedrivs även verksamhet för barn i ådrarna 10 till 12 år. Bemanningen på fritidsgårdarna är alltid minst två personer. Fritidsgårdarna samverkar om gemensamma arrangemang som disco, sommarlovsverksamhet på Brottet, Laxön, Sommarkul på Andersberg och i Oskarström, idrottsturneringar samt vid skolavslutningar och valborg. 2

Styrning av resurser Av nämndens totala budget för 2009 på nästan 110 miljoner kronor är drygt 20 miljoner avsatta till fritidsavdelningen. Fördelningen av resurser till fritidsgårdarna har främst med deras öppettider att göra samt att det alltid ska vara minst två vuxna personer samtidigt när fritidsgården är öppen. När intervjuerna genomförs pågår en diskussion om kategorisering av fritidsgårdarna som bland annat bygger på behov i bostadsområdet, öppettider, kompetens hos personal och krav på aktiviteter. Kategorierna som diskuteras är fritidsgård, träffpunkt och mötesplats. Fyra fritidsgårdar faller idag inom den första kategorin. Övriga kommunala fritidsgårdar finns inom kategorin träffpunkt medan mötesplatser avser de föreningsdrivna fritidsgårdarna. Öppettiderna hos kommunens fritidsgårdar varierar idag. En fritidsgård som har öppet få timmar har öppet fem dagar i veckan mellan 14:00 och 17:00, två av dessa dagar dessutom mellan 14:00 och 21:00, samt varannan fredag mellan 15:00 och 23:00. En fritidsgård som har många timmar öppet har öppet från måndag till torsdag mellan 14:00 och 21:00, mellan 14:00 och 23:00 på fredagar samt lördagar mellan 16:00 och 23:00. Nämnden prövar behovet och tilldelning av resurser, det vill säga öppettider och bemanning, varje år i budgeten. Vid behov flyttas personal mellan fritidsgårdar inom arbetslaget/området eller så sätter avdelningschefen in extra personal, vilket till exempel kan bero på många besökare, tillfälliga hot från eller kriminalitet bland ungdomar. Nämndens generella krav på personalens kompetens är utbildning till fritidsledare. Andra kompetenser och erfarenheter förekommer också, bland annat idrottspedagog och barnskötare. Nämnden har kunnat rekrytera utbildad personal till fritidsgårdarna. Nämnden har ett samarbete med Föreningen Fritidsforum om grundläggande teoretisk utbildning för personal som inte är utbildade fritidsledare. Avdelningschefen förfogar över medel för personalens fortbildning. Två gånger per år genomförs fortbildningar för all personalen på kulturförvaltningen. För gemensamma frågor kan nätverk med personal från olika fritidsgårdar/områden bildas. Enligt intervjuerna får personalen den kompetensutveckling som de efterfrågar. I en överenskommelse med barn- och utbildningsnämnden 2001 tog kulturnämnden över ansvar, personal och budgetmedel för den öppna verksamheten för åldersgruppen 10-12 år. Överenskommelsen avsåg fritidsverksamheten vid Vallås, Oskarström och Andersberg. 3

Styrning och uppföljning av verksamhet Styrning Kulturnämndens verksamhetsplan för 2009-2011 utgår från kommunens visionsstyrningsmodell och dess delar Hemstaden, Kunskapsstaden samt Upplevelsestaden. Under rubriken nämndens uppdrag anges bland annat att fritidsavdelningen: Bedriver fritidsgårdsverksamhet i kommunens olika delar Har öppettider som sammanfaller med ungdomars fritid Verkar aktivt för att skapa möjligheter till en stimulerande och utvecklande fritid i drogfri miljö Erbjuder möjligheter att hyra lokal för föreningar, grupper och enskilda Bedriver ett utvecklande samarbete med föreningsliv Arbetar aktivt för ungdomars delaktighet i verksamhetens utformning Arbetar med frågor som berör demokrati och ansvar Bedriver sommarverksamhet för ungdomar Erbjuder eftermiddagsverksamheter för 10-12 åringar i Oskarström, Vallås och Andersberg Erbjuder attraktiva och utvecklande aktiviteter för både pojkar och flickor Under rubriken mål anger nämnden verksamhetsmål som anknyter till kommunens övergripande mål i visionsstyrningsmodellen. De verksamhetsmål som mer direkt rör fritidsgårdarna finns inom målområdet Barn- och utbildning, Demokrati och dialog, Trygghet och säkerhet samt Uppleva och göra. Inom målområdet Barn- och ungdom är verksamhetsmålen: Skapa positiva ungdomsmiljöer Kulturnämndens verksamhet ska främja barns och ungdomars kreativitet Inom målområdet Demokrati och dialog är verksamhetsmålen: Ungdomar ska ges ökade möjligheter att påverka kulturnämndens verksamheter och kommunala beslut Varje avdelning ska arbeta fram förslag till serviceåtaganden. Inom målområdet Trygghet och säkerhet är verksamhetsmålet: Alla möten, mötesplatser och verksamheter ska upplevas trygga av besökarna Inom målområdet Uppleva och göra är verksamhetsmålet: Verksamheterna ska erbjuda ett utbud som upplevs som attraktiva av många. Vidare framgår, under rubriken prioriteringar, att ungdomars inflytande över kommunens verksamheter ska utvecklas. 4

Var och en av fritidsgårdarna utarbetar handlingsplaner för ett år i taget. Dessa utgår från kommunens vision och värdegrund och nämndens uppdrag till fritidsavdelningen. För vart och ett av de relevanta målområdena i kommunens visionsstyrning samt nämndens uppdrag anges konkreta handlingar, vad fritidsgården ska göra, samt ansvar. Vidare anges övriga prioriteringar - att arbeta med ett internationellt perspektiv. Innehållet i fritidsgårdarnas handlingsplaner är olika beroende på verksamheten på gården, samverkan med andra och karaktären i upptagningsområdet. Handlingsplanen används av personalen på fritidsgårdarna som ett levande instrument; det vill säga planen anger en inriktning och personalen använder den som utgångspunkt för diskussioner i planeringen. Personalen på fritidsgårdarna får ofta önskemål om aktiviteter från ungdomarna, vilka man försöker tillgodose, till exempel diskussion om religioner. Föräldrarna involveras generellt sett inte i planeringen eftersom fritidsgårdarna är en öppen verksamhet. Enligt intervjuerna är det viktigt att fritidsgårdarnas personal har en god samverkan, bland annat med skolan, för att få en överblick över hur det fungerar för ungdomarna i området. Fritidsgården Hyddan samverkar med socialtjänstens fältverksamhet samt i nätverket Bryggan (bland annat polis och skola). Enligt intervjun är det viktigt att ha en frekvent samverkan med skolan. En samverkan sker också med Medborgarservice, PULS (fritidsgården på Andersberg) samt med Föreningsråd Öster (bland annat HFAB, hyresgästföreningen och ABF). Personalen på Hyddan har försökt att planera verksamheten tillsammans med besökarna i ett ungdomsforum. Detta har inte fallit så väl ut varför den huvudsakliga planeringen tillsammans med besökarna sker spontant i möten med dem. Citygården i Oskarström samverkar med skolan på förmiddagarna. Citygården ingår i Nätverk Oskarström som startade 2007. I detta ingår totalt 47 föreningar i Oskarström med omnejd. Nätverket träffas varannan månad. Diskussioner förs med besökarna om deras intresse av olika aktiviteter och grupper. Diskussioner förs i storgrupp två gånger per år och i gårdsråd åtta gånger per år. Personalen frågar också besökarna om deras önskemål om aktiviteter. Fritidsgården i Harplinge har en koncentration av ungdomar i högstadieåldern. Ungdomar på orten är vanligtvis aktiva i olika föreningar. Föreningarna medverkar med aktiviteter på fritidsgården. Personalen har mycket samtal om aktiviteter med ungdomarna och deras föräldrar. Två gånger per år ordnas stormöte med besökare om verksamheten. Deltagarna får bland annat rösta om förslag på aktiviteter. Personalen tar in synpunkter från aktivitetsgrupperna. För närvarande finns inget gårdsråd. Det förutsätter att det finns drivande krafter bland ungdomarna och att gårdsrådet kan komplettera övriga former av inflytande på ett meningsfullt sätt. Personalen har bra kontakt med föräldrarna, vid gemensamma aktiviteter, spontana besök och möten på fritidsgården. Personalen informerar också föräld- 5

rarna vid skolstart då skolan samlar föräldrarna. Personalen på fritidsgården har kontakt med en Brobyggargrupper. En gemensam policygrupp har bildats med uppgift att ta fram förslag till enhetliga regler för samtliga fritidsgårdar i kommunen. Underlaget har diskuterats med besökarna på ungdomsgårdarna. Uppföljning Fritidsgårdarna utvärderar gruppverksamheter och aktiviteter genom att höra ungdomarna, direkt vid avslutning och ibland med hjälp enkäter. De fritidsgårdar som har gårdsråd för diskussioner om aktiviteter med besökarna. Citygården har gjort en nöjdhetsundersökning som riktats till besökare och fört samtal med föräldrar om verksamheten. Citygården har föräldramöten vid två tillfällen per år. Enligt handlingsplanerna redovisar fritidsgårdarna verksamhetsstatistik till avdelningschefen en gång per månad. Denna innehåller uppgifter om antalet besök, antalet öppettimmar, antalet gårdskort, antalet möten med gårdsråd/motsvarande, antal arrangemang och besök på arrangemang samt antal och deltagande i skapande/kreativa aktiviteter. Dessa sammanställs till nyckeltal och ingår sedan i verksamhetsberättelsen. Uppgifter från verksamhetsstatistiken, fritidsgårdarnas ekonomiska resultat och genomförda utvärderingar diskuteras mest i erfarenhetsutbyte inom arbetslagen, det vill säga personal på fritidgårdarna i det geografiska området. Resultaten diskuteras också i ledningsgruppen för fritidsavdelningen, det vill säga avdelningschef samt arbetsledarna. Utbyte av erfarenheter sker med personal från fritidsgårdar i fem-kommunsamarbetet. Fritidsgårdarna utarbetar var och en sin verksamhetsberättelse. Enligt kulturnämndens verksamhetsplan för 2009-2011 ska uppföljningar ske genom finansiella rapporter, delårsrapporter, verksamhetsberättelser och bokslut. Nämnden får en ekonomisk uppföljning (driftrapport) varje månad, delårsbokslutet samt bokslut och verksamhetsberättelse. Fritidsgårdsverksamheten håller sig inom budgetramen för år 2008. Nämndens mål enligt verksamhetsplanen följs upp i verksamhetsberättelsen. Målen kommenteras och måluppfyllelsen bedöms i korthet. Enligt intervjuerna är nämndens ledamöter engagerade i fritidsgårdarnas verksamhet med koncentration på personalresurser och öppethållande. I samband med budgeten 2005 beslutade fullmäktige att genomföra en kartläggning och utvärdering av fritidsgårdsverksamheten och fritidsvanor hos ungdomar. Denna visade att verksamheten vid fritidsgårdarna utvecklas utifrån förutsättningarna i de olika bostadsområdena. En värdering av måluppfyllelse gjordes i förhållande till nämndens mål. För de 6

brister och målkonflikter som kom fram, till exempel om öppettider, tillsatte kulturnämnden arbetsgrupper. Någon formaliserad återrapportering sker inte från fritidsgårdarna till ungdomarna/besökarna. Återkopplingen till ungdomar och utvärdering av verksamhet sker oftast direkt och rör deras uppfattningar och erfarenheter av genomförda aktiviteter och arrangemang. Föreningsdrivna fritidsgårdar Kulturnämndens har antagit riktlinjer för ekonomiskt bidrag till föreningar som driver fritidsverksamhet för ungdomar. Nämndens totala ersättning till föreningarna är 200 000 kronor per år. Nämndens villkor är att personalen hos föreningen ska vara över 18 år och att det ska vara minst två personer samtidigt i verksamheten. De föreningar som driver verksamhet i egna lokaler, med egen personal och som står för verksamhetskostnader får följande bidrag: Vardagar (kväll) 100 kr per timme Max 12 500 kr per termin Helg (fre-sön) 150 kr per timme Max 12 500 kr per termin Enligt riktlinjerna utgår ersättningen under förutsättning att föreningen jobbar enligt kulturnämndens fastställda mål och vision samt inriktning för fritidsgårdsverksamhet i Halmstads kommun. Målet är att Verksamheten ska skapa möjligheter till en stimulerande och utvecklande fritid genom att bedriva och eller stimulera attraktiva aktiviteter i en drogfri miljö. Nämnden får då och då förfrågningar från föreningar i kommunens ytterområden om samarbete och bidrag till fritidsverksamhet bland ungdomar. Det finns en viss omsättning av de föreningsdrivna fritidsgårdarna. Föreningar kan också medverka med personal på kommunens fritidsgårdar. När föreningar startar egen fritidsverksamhet hjälper personal från förvaltningens fritidsgårdar till. Enligt intervjuerna är föreningarna olika drivande. Nämnden har tidigare haft en tjänst inom fritidsavdelningen med ansvar för kontakter med samtliga föreningsdrivna fritidsgårdar. Idag finns en kontaktperson inom vart och ett av de tre geografiska områdena med ansvar för kontakter med de föreningsdrivna fritidsgårdarna inom sitt område. I kulturnämndens verksamhetsberättelse anges mål och en beskrivning av verksamheten under året som varit för de föreningsdrivna fritidsgårdarna. 7

Vi har intervjuat företrädare för fritidsgårdarna i Gullbranna, Slättåkra och Snöstorp. Enligt dessa har de främst haft kontakt med kontaktperson/fritidsledare i starten för praktiskt stöd att komma igång samt om material och utrustning. Sedan är kontakterna glesare och oftast i samband med att föreningarna söker aktivitetsbidrag. De intervjuade anser att kontakterna fungerar bra, är positiva och målinriktade. Föreningarna skickar varje år in verksamhetsberättelser till kommunen och redovisar den statistik som kommunen begär, bland annat öppettider, antal besökare och genomförda aktivteter. När det uppstått problem med ungdomar har fritidsgårdarna fått stöd från fritidsledare och från Team ungdom. De intervjuade anser att de får det stöd de har begärt och tycker det är bra med möjligheten att begära stöd om de behöver. De föreningsdrivna fritidsgårdarna har vissa kontakter med kommunala fritidsgårdar, men har inte samarbetet i verksamheten. De intervjuade känner till kulturnämndens mål för verksamheten på fritidsgårdarna. En genomgång och diskussion om dessa gjordes vid starten. Efter det har inga frågor ställts av kommunen som utgår från målen. En av de intervjuade diskuterade under hösten 2008 ett avtal med kommunen, men har sedan dess inte fått någon ytterligare information. En av fritidsgårdarna har ett avtal som ingicks under 2009. Kommunens bidrag är en förutsättning för att kunna bedriva en verksamhet på fritidsgårdarna. Bidraget går till ersättning för omkostnader medan arbetet sker ideellt. Bidraget, som har legat på samma nivå under flera år, balanserar relativt väl föreningarnas kostnader. En av de intervjuade framhåller att de önskar ett ledarbidrag. Motivet är att ett sådant bidrag skulle stödja dem att ta ett större ansvar. Revisionella kommentarer Revisionsfrågan för denna granskning är om kulturnämndens styrning av de egna fritidsgårdarnas verksamhet är ändamålsenlig. Enligt vår bedömning är kulturnämndens styrning ändamålsenlig. Nämnden fördelar resurser till fritidsgårdarna efter förutsättningarna i de bostadsområden där fritidsgården ligger. Fördelningen sker genom kategoriseringen efter behov, vilket avgör framförallt personresurser och öppettider. En viss anpassning av resurser sker under budgetåret när behov uppstår. Det sker också återkommande diskussioner om behov och fördelning av resurser i budgetarbetet. Inriktningen på de enskilda fritidsgårdarna varierar beroende på 8

förutsättningarna i de olika bostadsområdena. Skillnader i samverkan med bland föreningar, andra organisationer och föräldrar i omgivningen varierar också. Utvärderingen från 2005 påverkade resursfördelningen och diskussionen om fritidsgårdarnas uppdrag. Personalen på fritidsgårdarna har i huvudsak fritidsledareutbildning. Kompletterande utbildningar till fritidsledarnivå genomförs och fortbildningar sker regelbundet. I svårare frågor samarbetar fritidsgårdarna med socialtjänstens fältverksamhet. Nämndens styrning av verksamheten är i ett övergångsskede med anpassning till kommunens visionsstyrningsmodell. Kulturnämndens mål och kommunens visioner har lagts samman i ett gemensamt styrdokument men har inte fullt ut integrerats i styrning av fritidsgårdarna. Nämndens och förvaltningens arbete med mål, nedbrytningen av dem och utarbetande av handlingsplaner är konsekvent genomförda och ger möjligheter till uppföljning. Uppföljningar och rapporteringar till nämnden är tillräckigt utvecklade för att nämnden ska kunna följa utvecklingen och ta initiativ. Verksamhetsberättelsen med utvärdering av måluppfyllelsen bör utvecklas genom att måluppfyllelsen bedöms mer utförligt i nämndens verksamhetsberättelse med komplettering av förbättringsområden. Samarbetet med föreningsdrivna fritidsgårdar fungerar bra och anpassas efter behov. Nämnden har idag inte avtal med samtliga föreningar som driver fritidsgårdar. Sådana avtal bör ingås och med hänvisning till nämndens mål och riktlinjer för verksamheten. Nämnden har en möjlighet att stärka kompetensen hos ledare inom föreningsdrivna fritidsgårdar genom att medverka till deras kompetensutveckling. 9