Ersättning till Friskolor

Transkript

1 Ersättning till Friskolor Halmstads kommun Januari 2012 Bo Thörn Viktor Prytz

2 Sammanfattning Revisorerna i Halmstads kommun har gett i uppdrag till PwC att granska ersättningen till fristående förskolor och skolor. Granskning är en uppföljning av tidigare granskning med revisionsfrågan: är beräkningen av ersättningen anpassad till vad skollagen anger? Enligt vår bedömning är Barn- och ungdomsnämndens samt Utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens beräkningar av ersättningar till fristående verksamheter anpassade till vad skollagen anger. Barn- och ungdomsnämndens tillfälliga satsningar, utöver beräkningen av ersättningen av barn- och elevpeng, leder till en högre ersättning per elev till fristående verksamheter än till kommunens egna. Sådana extra och tillfälliga resurser kan till exempel hanteras utanför modellen och bygga på antal barn eller elever som fördelningsnyckel. Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden fördelar alla gemensamma resurser inom elevpengen, även ersättning för elever med behov av särskilt stöd. Nämnden är dock inte skyldig enligt skollagen att betala ut tilläggsbeloppet inkluderat i grundbeloppet. Barn- och ungdomsnämnden samt Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden bör överväga hur konsekvenser av förändringar ska uppmärksammas när verksamheterna också bedrivs av fristående enheter.

3 Innehållsförteckning Inledning 1 Bakgrund 1 Genomförande 1 Skollagen 1 Barn- och ungdomsförvaltningen 3 Beräkningsmodell 3 Erfarenheter 4 Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden 6 Beräkningsmodell 6 Erfarenheter 7 Synpunkter från fristående verksamheter 8 Revisionell bedömning 8

4 Inledning Bakgrund Revisorerna i Halmstads kommun har gett i uppdrag till PwC att granska ersättningen till fristående förskolor och skolor. Revisorerna granskade 2008 kommunens ersättning till enskilda förskolor och fristående skolor inom Barn- och ungdomsnämnden samt fristående skolor inom Utbildningsnämnden. I granskningen ingick ersättningen till nämndernas egna skolor samt för gymnasieskolor också interkommunal ersättning. Förutsättningarna för ersättningarna har ändrats sedan staten införde en modell i skollagen för hur kommunens bidrag till enskilda förskolor och fristående skolor ska beräknas. Bidragen består idag av ett grundbelopp och ett tilläggsbelopp. Grundbeloppen ska bestämmas efter samma grunder som kommuner fördelar resurser till den egna verksamheten. Denna granskning är en uppföljning av tidigare granskning med revisionsfrågan: är beräkningen av ersättningen anpassad till vad skollagen anger? Revisionsfrågan besvaras genom följande kontrollfrågor: Följer nämndernas beräkning av ersättningen till enskilda förskolor och fristående skolor skollagens modell Hur beräknas ersättningen för interkommunal ersättning Vilka erfarenheter har man gjort av den nya ersättningsmodellen Genomförande Granskningen omfattar Barn- och ungdomsnämnden samt Utbildning och arbetsmarknadsnämnden. Vi har del av nämndernas beräkningsmodeller och intervjuat ekonomer/controller på respektive förvaltning. Vi har intervjuat tre personer som representerar de fristående verksamheterna förskola, grundskola, fritidshem samt gymnasieskola. Skollagen Enligt skollagen ska bidragen till fristående verksamheter bestå av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till sina egna verksamheter. 1 av 9

5 Grundbeloppen skiljer sig delvis åt mellan förskola och fritidshem respektive förskoleklass, grundskola och gymnasieskola. Enligt skollagen ska grundbeloppet avse ersättning för följande: Förskola och fritidshem omsorg och pedagogisk verksamhet pedagogiskt material och utrustning måltider administration mervärdesskatt lokalkostnader Förskoleklass, grund- och gymnasieskola undervisning lärverktyg elevhälsa måltider administration mervärdesskatt lokalkostnader Tilläggsbelopp ska lämnas för barn som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Kommunen är inte skyldig att betala tilläggsbelopp för ett barn i behov av särskilt stöd, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. När det gäller interkommunal ersättning för gymnasieutbildningar gäller att ersättningen ska motsvara anordnarens självkostnad. Den kommun som anordnar utbildningen och elevens hemkommun kan komma överens om annan ersättning. Ersättningen ska högst uppgå till den kostnad som hemkommunen själv har för motsvarande utbildning. Om den kommun som anordnar utbildningen har lägre kostnad, ska hemkommunen i stället ersätta den lägre kostnaden. När det är fråga om riksrekryterande utbildning eller särskilda varianter inom de nationella programmen, ska hemkommunen betala det belopp som har beslutats i varje särskilt fall av Statens skolverk. En komplettering av skollagen anger att kommunen kan ersätta nyetablerade verksamheter med mer än den genomsnittliga lokalkostnaden. 2 av 9

6 Barn- och ungdomsförvaltningen Antal barn och elever i kommunal regi respektive i fristående verksamheter var 2010 följande: Kommunal Fristående Förskola 1-5 år Pedagogisk omsorg Fritidshem Förskoleklass Skola Nämndens totala ram för förskola och grundskola uppgick år 2010 till miljoner kronor. Av dessa ersatte nämnden fristående förskolor och familjedaghem med miljoner samt grundskolor och fritidshem med miljoner kronor. Beräkningsmodell Grundbelopp Kommunfullmäktige beslutar om en ram för Barn- och ungdomsnämndens verksamheter. Ramen utgör grunden för beräkning av ersättningen. Innan en barn- eller elevpeng beräknas tas budgetbeloppen för nämnden, central administration, kärnhuset och kulturskolan bort. Ersättningsbeloppet är en barn- och elevpeng som beräknas per barn eller elev per år. Följande belopp avser budgetåret Verksamhet Kronor per år Förskola 1-3 år upp till 15 timmar per vecka mer än 15 timmar per vecka Förskola 4-5 år upp till 15 timmar per vecka mer än 15 timmar per vecka Fritidshem 6-12 år Förskoleklass Grundskola år Grundskola år I nämndens beräkningsmodell ingår följande poster: Post i modellen Kärnresurs Avser Grundresurs 3 av 9

7 Centrala kostnader Administration Momskompensation Förstärkningsresurs Livsmedelslagen och hälsoskydd Kapitaltjänstkostnader IT-kostnader Försäkringskostnader Fortbildning, utvärdering IUP Utvecklingspedagoger Lokalkostnader Avgår intäkter från avgifter inom barnomsorg. Pålägg om 3 procent Pålägg om 6 procent Kärnresurser motsvarar cirka 80 procent av den totala ersättningen. Den allra största delen är grundresursen. Proportionen mellan grundresurs och förstärkningsresurs är ungefärligen 90 respektive 10 procent. Förstärkningsresursen beräknas med hjälp av socioekonomiska faktorer. Kommunens kärnresurs motsvarar skollagens ersättningar för undervisning, lärverktyg, elevvård och måltider. Underlaget för att beräkna grundresursen är den lägsta tänkbara personaltätheten. I grundresursen ingår också kostnaderna för mat, läromedel, lokala kostnader för IT, fortbildning, personalrepresentant och ledningsresurs. Lokalkostnader utgörs av faktiska kostnader och ligger centralt i nämndens budget. Administration och momskompensation är schabloner, övriga poster beräknas utifrån faktiska kostnader och faktisk ram. Ersättningen till de egna verksamheterna, kronor per barn och elev, är densamma som till fristående förskolor och skolor. Tilläggsbelopp Fristående skolor har rätt att ta del av de resurser som nämnden har inom Kärnhuset. Budgeten för Kärnhuset är borttagen från fördelningen av barn- och elevpeng. Kärnhuset kan besluta om varaktigt stöd till enskilda elever som finns inom kommunens eller i privat regi. Stödet motsvarar 0.75 tjänst per elev. Erfarenheterna är att fristående enheter ofta vänder sig till Kärnhuset. Erfarenheter För budgetåret 2012 har nämnden minskat förstärkningsresursen, vilket medför att ersättningen till egna samt till fristående verksamheter minskar. När nämnder investerar i nya byggnader ökar kostnaderna, vilket också driver upp ersättningen till fristående verksamheter. Om utbyggnaden av till exempel försko- 4 av 9

8 lan sker genom att fristående aktörer svarar för utbyggnaden kommer inte kommunens kostnader att öka lika mycket. I planeringsdirektiven för anges, under rubriken Valfrihet i förskola och skola, att mångfalden inom förskolan är otillräcklig och att Femklövern ser det därför som angeläget att antalet enskilda förskolor ökar under planperioden. Kommunfullmäktige har beslutat om att en extra tilldelning till Barn- och ungdomsnämnden för att stimulera undervisningen i svenska, matematik och naturvetenskap. Tilldelningen uppgår till 12.5 miljoner kronor under tre år. I beräkningsmodellen medför det att de extra medlen fördelas till de egna enheterna och till fristående enheter. Tilldelningen av extra medel till fristående enheter följer också modellen och medför en extra tilldelning för administration. De egna verksamheterna blir inte kompenserade med en uppräkning för administration. Enligt de intervjuade finns viss osäkerhet hur reglerna om skolskjuts ska tolkas när det gäller elever som går i fristående skolor. I skollagen anges att elever i grundskola med offentlig huvudman har rätt till kostnadsfri skolskjuts och att denna rätt inte gäller elever som väjer att gå i en annan skolenhet. Men kommunen ska, i de fall då det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter, även ordna skolskjuts för elever som går i fristående skolor. Föräldrar får ansöka om att få skolskjuts beviljad av kommunen och prövningarna görs individuellt. Förvaltningen informerar samtliga fristående förskolor och skolor om ersättningssystemet och om ersättningsbeloppen. 5 av 9

9 Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden Av antal elever, folkbokförda i Halmstad, går drygt 70 procent i kommunens egna skolor och drygt 20 procent i en fristående skola. År Kommunala skolor Fristående skolor Andra huvudmän Totalt Antal Procent Antal Procent Antal Procent Nämndens kostnader för kommunens skolor beräknas för 2012 uppgå till kronor, för fristående skolor och för andra huvudmän kronor. Beräkningsmodell Grundbelopp Beräkningarna av ersättningen till fristående gymnasieskolor utgår från nämndens budgetram för gymnasieskolan. Ersättningen anges som kronor per elev och år per program och sker i tre steg. I det första steget beräknas den summa som ska ingå i ersättningen. Följande sammanställning visar hur denna summa beräknats. Beräkning av belopp att fördela Kronor i budget 2012 Nämndens ram för Gymnasieskolan Tillkommer: interkommunal ersättning Avgår: Gymnasiesärskolan Introduktion för invandrare Förvaltningsövergripande kostnader Kostnader för elevers resor Inackorderingstillägg Kvar: Att fördela till programmen av 9

10 Utöver nämndens ram från fullmäktige ökar beloppet med den interkommunala ersättning som nämnden erhåller för elever från andra kommuner som går i Halmstads kommuns gymnasieskola. Kostnader som inte tillhör gymnasieskolan samt gemensamma kostnader minskar det belopp som ska fördelas. I det andra steget beräknas ersättningen, ett programpris per elev och år. Ersättningen sker genom en fördelning på respektive program av det totala beloppet ovan. Följande delar ingår i beräkningen av fördelningen: Utfallet per program för åren 2008, 2009 och 2010 samt ersättningen enligt riksprislistan. Ett genomsnitt av dessa kostnader beräknas. En anpassning till riksprislistan, vilket motsvarar en justering nedåt i kostnader med 1,5 procent för flertalet program. En justering görs med hänsyn till antalet elever per program. Uppgifter om antalet elever hämtas från prognosen för vårterminen och höstterminen under budgetåret. Det programpris som beräknas varierar från kronor per elev inom samhällsvetarprogrammet till exempelvis fordonsprogrammet och industriprogrammet där ersättningen uppgår till respektive kronor. Detta programpris per elev och år avser ersättningen till kommunens egna skolor. I det tredje steget beräknas den totala ersättningen till fristående skolor med ett tillägg för OH-kostnader och moms. OH-kostnaderna avser de förvaltningsövergripande kostnaderna som tidigare togs bort i första steget. I jämförelse med skollagens uppställning av vad som ska ingå i ersättningen motsvarar de två första stegen kostnader för undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider och lokalkostnader. I det tredje steget ingår ersättning för administration och mervärdesskatt. Administrationen är en fördelning av gemensamma faktiska kostnader som avser gymnasieskolan. Momskompensationen uppgår till 6 procent. Interkommunal ersättning avser programpris per elev och år i den egna verksamheten. Tilläggsbelopp En tilläggsresurs är inkluderad grundresursen och utgör en särskild ersättning för elever i behov av särskilt stöd. Erfarenheter Nämndens ambition är att på sikt nå en ersättningsnivå som är i nivå med riksprislistan eller under denna nivå. Den justering som sker i beräkningsmodellen är en mindre anpassning denna inriktning. 7 av 9

11 Nämnden får uppgifter om sin ram före sommaren respektive år. Justeringar görs sedan under hösten när det finns uppgifter om lokalkostnader och storleken på löneuppräkningarna. Några förfrågningar eller begäran om tilläggsbelopp enligt skollagen har inte förekommit. Synpunkter från fristående verksamheter De vi intervjuat vet vilka de kan kontakta inom förvaltningarna och uppger att de får bra information från kommunen. De vill dock ha en mer utförlig information om de principer som ligger till grund för beräkningarna och information om ersättningsnivån i god tid före nästkommande budgetår. De skolledare i fristående verksamheter som ingår i en större koncern är inte alltid involverade i beräkningen av ersättningarna. Detta sköts centralt inom koncernen. De årliga informationsträffar som Barn- och ungdomsförvaltningen ordnar anges vara värdefulla. De efterfrågar en mer ingående och framåtsyftande dialog. Dels vill de intervjuade har en tidigare information om förändringar dels vill de lämna synpunkter på samma sätt som de kommunala enheterna ska lämna konsekvensbeskrivningar vid besparingar. Motivet är att besparingar också påverkar de fristående verksamheterna. De intervjuade anger att ersättningsnivån är rimlig men svår att överblicka för dem som får sin ersättning via koncernen. Revisionell bedömning Revisionsfrågan för denna uppföljande granskning är: är beräkningen av ersättningen till fristående verksamheter anpassad till vad skollagen anger? Enligt vår bedömning är Barn- och ungdomsnämndens samt Utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens beräkningar av ersättningar till fristående verksamheter anpassad till vad skollagen anger. Barn- och ungdomsnämndens tillfälliga satsningar, utöver beräkningen av ersättningen av barn- och elevpeng, räknas upp med schabloner för administration. Förfarandet leder till en högre ersättning per elev till fristående verksamheter än till kommunens egna. Beräkningen hanterar därför inte ersättningen likvärdigt. Sådana extra och tillfälliga resurser kan till exempel hanteras utanför modellen och bygga på antal barn eller elever som fördelningsnyckel. 8 av 9

12 Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden fördelar alla gemensamma resurser inom elevpengen, även ersättning för elever med särskilda behov av särskilt stöd. Nämnden är dock inte skyldig enligt skollagen att betala ut tilläggsbeloppet inkluderat i grundbeloppet. Nämnderna bör överväga hur konsekvenser av förändringar ska uppmärksammas när en större del av verksamheterna bedrivs av fristående enheter. 9 av 9