När det gäller mottagande till utbildning finns regler om mottagande i första hand i 15 kap. 43 skollagen. Där anges följande.

Transkript

1 Promemoria Hellstadius Utbildning & Rådgivning AB Kommunförbundet Stockholms Län Projektet Gemensam Gymnasieregion Camilla Wallström PM inför länsövergripande konferens 27/11 Denna promemoria innehåller en övergripande beskrivning av de rättsliga förutsättningarna för ett utvecklat samverkansavtal. Allmänt kring samverkansavtal I alla skolformer enligt skollagen är utgångspunkten att det är en elevs hemkommun som i grunden är ansvarig för att eleven får tillgång till utbildning enligt de regler som gäller för skolformen. I varierande utsträckning, beroende på vilken skolform det handlar om, finns sedan rätt eller möjlighet för eleven att få fullgöra sin utbildning i annan kommun eller i en fristående skola. För gymnaiseskolans del finns grundläggande regler om kommunens skyldighet i 15 kap. 30 skollagen (2010:800). Där anges följande. 30 Varje kommun ansvarar för att ungdomarna i kommunen erbjuds gymnasieutbildning av god kvalitet. Kommunen kan erbjuda utbildning som den själv anordnar eller utbildning som anordnas av en annan kommun eller ett landsting enligt samverkansavtal med kommunen eller landstinget. Kommuner som har ingått ett samverkansavtal bildar ett samverkansområde för utbildningen. Vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa ska så långt det är möjligt anpassas med hänsyn till ungdomarnas önskemål. Hellstadius Utbildning & Rådgivning AB

2 2 Enligt paragrafens andra stycke kan kommunen fullgöra sin skyldighet dels genom att anordna utbildning själv och dels genom ett samverkansavtal med andra kommuner. När det gäller mottagande till utbildning finns regler om mottagande i första hand i 15 kap. 43 skollagen. Där anges följande. 43 Av de behöriga sökande till ett nationellt program eller till en sådan nationell inriktning, särskild variant eller gymnasial lärlingsutbildning som börjar första läsåret ska huvudmannen i första hand ta emot dem som är hemmahörande i kommunen eller inom samverkansområdet för utbildningen. Av denna paragraf följer således att elever från samverkansområdet ska jämställas med elever från den egna kommunen vid mottagande till ett nationellt program. Samverkansområde nämns även i samband med interkommunal ersättning. Av 16 kap. 50 framgår att reglerna om interkommunal ersättning i kan bli aktuella när en kommun på ett nationellt program tagit emot en elev som inte är hemmahörande i kommunen eller samverkansområdet. Reglerna om interkommunal ersättning är därmed inte primärt tillämpliga inom samverkansområden utan där är tanken att ersättningen ska regleras genom avtal. Samverkansavtal är ett alternativt sätt för kommunen att fullgöra sin skyldighet att erbjuda gymnasieutbildning. Ett samverkansavtal enligt skollagen ska innebära att elever har rätt att tas emot som sökande i första hand inom samverkansområdet, på samma villkor som elever bosatta i den kommun som anordnar den aktuella utbildningen. Skollagens regler om interkommunal ersättning är inte direkt tillämpliga på ersättningar inom ett samverkansområde, utan utgångspunkten är att ersättningen ska regleras i samverkansavtalet. Sammanfattningsvis kan följande sägas om samverkansavtal. Reglerna om samverkansavtal i skollagen är tillkomna för att underlätta för kommuner att fullgöras sin skyldighet att erbjuda ett brett urval av gymnasieutbildningar och för att eleverna ska få så stor valfrihet som möjligt. Utöver ovan beskrivna bestämmelser finns inte många regler om samverkansavtal i skolförfattningarna. Samverkande kommuner måste därmed anses ha en stor frihet att närmare avgöra vad som ska regleras i avtalet men avtalet måste givetvis hållas inom de ramar som skollagen och andra skolförfattningar utgör. Det går t.ex. inte att i ett samverkansavtal frångå skolförfattningarnas regler om utbildningens innehåll eller bestämmelser om huvudmannens skyldigheter och elevens rättigheter.

3 3 Allmänt kring bidrag till fristående skolor Sedan 2009 gäller nya regler i skollagen om kommunernas bidrag till fristående skolor. De nya reglerna utgår i större utsträckning än tidigare från principen om lika villkor mellan offentliga och fristående huvudmän och syftar till att fristående huvudmän inte ska missgynnas vid medelsfördelningen. Reglerna är i princip identiskt uppbyggda för alla skolformer där det kan finnas fristående huvudmän fr.o.m. förskola till och med gymnasieutbildning. Bidraget ska alltid bestå av ett grundbelopp. I 16 kap. 53 anges att vid utbildning på nationella program vid en fristående gymnasieskola så ska grundbeloppet avse ersättning för posterna: undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider, administration, mervärdesskatt och lokalkostnader. I 13 kap. 3 gymnasieförordningen (2010:2039) finns närmare bestämmelser om vilka kostnader som ska ingå i de olika posterna i grundbeloppet. Kommunens budget för kalenderår ska vara utgångspunkt för fastställande av beloppen. I 16 kap. 55 skollagen anges att för utbildning på sådana nationella program och nationella inriktningar som hemkommunen erbjuder ska grundbeloppet bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till det programmet eller den inriktningen. Som ovan angetts kan kommunen erbjuda utbildning dels genom att göra det själv, och dels via ett samverkansavtal med andra kommuner. Om hemkommunen skjuter till pengar till den egna verksamheten under budgetåret, ska motsvarande tillskott ges även till fristående huvudmän. Om hemkommunen minskar ersättningen till sin egen verksamhet, får bidrag till enskilda huvudmän minskas i motsvarande mån genom att återstående utbetalningar under budgetåret sätts ned ( 13 kap. 2 ) gymnasieförordningen. Av domstolspraxis på området följer också att om hemkommunen gör riktade satsningar till t.ex. socioekonomiskt utsatta områden så ska sådana satsningar komma även fristående verksamheter till del. Det är dock inte helt klart hur långtgående hemkommunens skyldighet är i detta avseende. Innebär det endast att hemkommunen ska lämna motsvarande förstärkningar till fristående skolor som ligger i de områden som satsningarna riktas mot eller ska förstärkningen även komma elever till del som bor i det aktuella området och går i fristående skola i annan kommun? Frågan har koppling till det förslag om resursfördelning efter elevers olika förutsättningar och behov som närmare kommenteras nedan. Av praxis följer också att ersättning till fristående skolor i princip bör följa den kostnad för utbildning som regleras i samverkansavtal. Utbildningar som anordnas inom ramen för ett samverkansavtal har likställts med utbildningar anordnade av kommunen själv när det gäller hur bidrag till fristående skolor ska beräknas. I det fall då det kan finnas olika ersättningsnivåer för en utbildning i ett samverkansavtal finns det ett avgörande som innebär att i sådana fall bör ersättningen baseras på genomsnittspriset i samverkansområdet (Kammarrätten i Göteborg , mål nr ).

4 4 För beräkning av bidraget när det handlar om utbildning på nationellt program som kommunen inte erbjuder (själv, eller via samverkansavtal) ska Skolverkets s.k. riksprislista användas. Förutom grundbeloppet ska kommunen i förekommande fall även betala tilläggsbelopp för modersmålsundervisning eller omfattande behov av särskilt stöd (16 kap. 54 skollagen.) Reglerna om bidrag till fristående verksamheter är tvingande och kan inte avtalas bort. Sammanfattningsvis kan här konstateras följande. När det handlar om ersättning till fristående skolor finns ett tvingande regelverk som måste följas ifall kommuner vill att samverkan även ska omfatta fristående huvudmän. Inom de ramar som regelverket sätter upp finns dock en möjlighet att avtala även om sådan samverkan. Det bör dock i sammanhanget observeras att med samverkansavtal i skollagens mening avses avtal mellan kommuner eller landsting. Det kan finnas skäl att särskilja vad som är ett samverkansavtal i skollagens mening och vad som är ett avtal om samverkan med fristående huvudmän. Utbildningsdepartementets förslag om lagreglering av kommunens resursfördelning Utbildningsdepartementet skickade i oktober 2013 ut promemorian Vissa skollagsfrågor del 1 på remiss (U2013/6278/S). Ett av de förslag som ingår i promemorian är att det i skollagen ska skrivas in att kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Förslaget avser kommuners resursfördelning generellt och måste därför antas avse såväl fördelning till den egna verksamheten, ersättning till elever i andra kommuners skolor samt till elever i fristående skolor. Det är för tidigt att kunna säga exakt hur en kommande lagstiftning kommer utformas och vad den kommer innebära. Att ett förslag skickas ut på remiss är ett tidigt stadie i lagstiftningsprocessen. Enligt plan ska en proposition lämnas till riksdagen i vår och nya bestämmelser kan allra tidigast träda ikraft den 1 juli Förslagen bör dock beaktas i det aktuella arbetet med att utveckla samverkan och kan rimligtvis leda till att det blir mer angeläget att på olika sätt vikta resursfördelning utifrån elevers olika behov och förutsättningar. Det bör noteras att någon detaljstyrning av hur kommunerna gör denna fördelning sannolikt inte kommer bli aktuell. Det kommer alltså finnas ett stort friutrymme att t.ex. i olika typer av samarbetsavtal närmare komma överens om hur fördelningen av resurser ska ske utifrån de i lagstiftningen angivna principerna. I sammanhanget bör också påpekas att förslaget i första hand är avsett att vara förtydliganden av befintliga bestämmelser i läroplanen om att resursfördelning ska viktas

5 5 utifrån elever behov och förutsättningar. I förslaget anges också att även rektorn och förskolechefen, inom sina givna ramar, har ansvar för att fördela resurser efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Särskilt om socioekonomiska tillägg och lokalkostnader Socioekonomiska tillägg Som angetts ovan finns det en stor frihet att avtala om interkommunal ersättning i samverkansområdet inom ramen för samverkansavtal enligt skollagen. Några regler om hur kommunen närmare ska fördela resurser till sina egna kommunala skolor finns inte i skollagen. Huruvida den interkommunala ersättningen ska avvika från det som kommunen betalar till sin egen verksamhet är en fråga som de samverkande kommunerna förfogar över att hantera i samverkansavtalet. Det får därmed anses finnas ett avsevärt utrymme i dag för kommuner att använda sig av socioekonomiska tillägg till sina egna skolor och skolor inom samverkansområden. Här bör också observeras att det redan idag finns bestämmelser i läroplanerna som signalerar att resurser inte ska fördelas lika oberoende av olika elevers förutsättningar och behov. Som ovan nämnts finns nu också ett lagförslag ute på remiss där det föreslås ett tillägg i skollagen som innebär att all kommunal resursfördelning ska ske med hänsyn till barns och elevers olika behov och förutsättningar. Skulle detta förslag gå igenom är det en tydlig markering om att socioekonomiska hänsyn inte bara kan, utan ska beaktas i samband med fastställande av ersättning för elever. I sammanhanget bör det dock noteras att innebörden i lagförslaget är att resurser ska fördelas efter elevers olika behov och förutsättningar. Fokus ligger således på elevernas olika behov och förutsättningar, oavsett orsak. Socioekonomiska tillägg kan vara ett sätt att uppfylla denna bestämmelse men utformas i praktiken oftast som schabloniserade tillägg för vissa grupper av elever utifrån faktorer som var man bor, föräldrars utbildningsbakgrund m.m. Det kan dock även vara andra typer av behov och förutsättningar hos elever som ska motivera en viktad resursfördelning. Eftersom förslaget till ändring i skollagen fokuserar på att resursfördelning ska ske utifrån elever olika behov och förutsättningar kan en rimlig utgångspunkt vara att tillägg, t.ex. i form av socioekonomiska tillägg, så långt som möjligt ska följa eleven oavsett var eleven väljer att gå sin utbildning. Utifrån den likabehandlingsprincip som numer gäller vid kommunernas fördelning av bidrag till fristående skolor ska socioekonomiska tillägg som görs inom kommun eller samverkansområde även komma fristående skolor till del.

6 6 Lokalkostnader Eftersom det finns en stor frihet för samverkande kommuner att hantera frågor om ersättning för elevernas utbildning inom samverkansavtalet, bör det finnas utrymme även att fördela lokalkostnader på det sätt man kommer överens om. När det gäller ersättning till fristående skolor måste hänsyn tas till det regelverk som gäller på det området. När det specifikt gäller lokalkostnader framgår här av 13 kap. 5 gymnasieförordningen att ersättningen ska motsvara hemkommunens genomsnittliga lokalkostnad per elev i motsvarande verksamhet. Om det finns särskilda skäl, ska ersättningen för lokalkostnader i stället högst motsvara den enskilda huvudmannens faktiska kostnader om dessa kostnader är skäliga. När det gäller frågan om att gemensamt finansiera nya lokaler är det sannolikt en mer grannlaga fråga. Att en kommun finansierar verksamhet i annan kommun skulle kunna komma i konflikt med kommunallagen, kanske i första hand med den s.k. lokaliseringsprincipen som i grunden innebär att en kommunal åtgärd måste vara knuten till kommunens eget område eller dess invånare för att den ska anses som laglig. Att använda en särskild organisatorisk form (aktiebolag, gemensam nämnd eller kommunalförbund) kan vara en möjlighet men frågan kräver i så fall ytterligare utredning, såväl avseende i vilken utsträckning detta är möjligt som avseende vilken organisationsform som i så fall är mest lämplig