Oktober 2014 Pernilla Lihnell, Marcus Carlsson Härryda kommun Granskning av Härryda kommuns principer för köp av mark
Innehåll 1. Sammanfattning... 1 2. Inledning... 3 3. Genomgång av lagstiftning vid köp av mark... 5 4. Principer vid köp av mark... 7 4. Jämförelse med grannkommuner och dess principer... 10
1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Härryda kommun har Deloitte genomfört en granskning avseende Härryda kommuns policy och principer vid köp av mark för genomförande av översiktsplan och bostadsförsörjningsprogram, bostad- och markpolitiska mål samt dess överensstämmelse med gällande lagstiftning. Revisionsfråga Den övergripande revisionsfrågan är: Är Härryda kommuns principer för köp av mark ändamålsenliga och följer de uppsatt regelverk? Svar på revisionsfråga Härryda kommuns principer för köp av mark anses ändamålsenliga. Vid genomgång av processen noterades ej några väsentliga avsteg mot gällande regelverk. Uppföljning kontrollmål Nedan återfinns uppföljning avseende noterade kontrollmål: Vad har Härryda kommun för principer och policys avseende köp av mark? - Omfattningen av inköp av mark styrs övergripande av bostads- och markpolitiska mål samt dokumenterat markförvärvsprogram. - Principerna hur Härryda kommun utför inköpet styrs främst utifrån dokumenterad arbetsordning för långsiktiga markförvärv. Överensstämmer hanteringen av köp av mark till med EUs regelverk? - EU:s regelverk avseende statsstöd är ej applicerbart vid inköp av mark utan avser endast försäljning av mark (se vidare dom i Förvaltningsrätten, kapitel 4) Hur ser beslutsgången ut avseende köp av mark? - Härryda kommun följer attest/delegationsordning. Skiljer sig principerna avseende köp av mark åt jämfört med grannkommunerna inom regionen? - Samtliga jämförbara kommuner (Härryda, Kungsbacka och Partille) har liknande principer. Dock har Härryda kommun formaliserat sin process i form av vissa skriftliga rutinbeskrivningar som ej finns implementerade på övriga kommuner. Rekommendationer Vid vår granskning har vi noterat nedan iakttagelser med efterföljande rekommendationer för att ytterligare stärka den interna kontrollen samt säkerställa efterlevnad av uppsatt regelverk: 1
Skriftlig rutinbeskrivning Utöka befintlig formell processbeskrivning avseende köp av mark. Bör förtydliga i processbeskrivningen hur och på vilket sätt köp av mark ska utföras, framförallt vad gäller nedan beskrivna områden såsom prissättning och checklista. Detta i syfte att säkerställa att samtliga inom enheten arbetar på likartat sätt samt innehar förståelse för hur processen fungerar. Prissättning Då det tidigare har funnits överklaganden avseende marknadsmässigheten avseende prissättningen av inköp av mark rekommenderar Deloitte enheten ur ett erfarenhets- och överklagandeperspektiv att dokumentera vid varje inköp hur och på vilket sätt prissättningen har utförts för att säkerställa marknadsmässighet. Enheten bör även utöka sin skriftliga rutin (arbetsordning för långsiktiga markförvärv) när extern oberoende värdering ska utföras (ej endast vid behov). Bör även i sin dokumentation avseende prissättning dokumentera varför det finns skillnader avseende pris vid oberoende värdering samt överenskommet inköpspris av marken. Checklista För att säkerställa efterlevnad av lagar och interna policys vid förvärv av mark bör enheten implementera en formell checklista avseende obligatoriska steg vid ett inköp. Checklistan bör innan köp av mark signeras och attesteras av ansvarig chef. 2
2. Inledning Bakgrund Härryda kommun utför årligen vissa inköp av mark som en del utav deras markförvärvsprogram. Vid köp av mark finns det en risk att förvärvet ej har skett till marknadsmässiga priser och enligt gällande lagstiftning. Deloitte har med bakgrund av detta av Härryda kommuns förtroendevalda revisorer erhållit i uppdrag att granska Härryda kommuns policy och principer vid köp av mark samt dess överensstämmelse med gällande lagstiftning. Revisionsfråga Den övergripande revisionsfrågan är: Är Härryda kommuns principer för köp av mark ändamålsenliga och följer de uppsatt regelverk? Kontrollmål Vid vår granskning har vi även granskat följande kontrollmål: Vad har Härryda kommun för principer och policys avseende köp av mark? Överensstämmer hanteringen av köp av mark till med EUs regelverk? Hur ser beslutsgången ut avseende köp av mark? Skiljer sig principerna avseende köp av mark åt jämfört med grannkommunerna inom regionen? Syfte och mål Syftet med granskningen har varit att granska Härryda kommuns principer och policys vid köp av mark och utifrån utförd kartläggning erhålla en förståelse avseende efterlevnad av regelverk. Målet för genomgången har varit att utifrån utförd kartläggning avseende Härryda kommuns principer och policys vid köp av mark identifiera förbättringsförslag på hur Härryda kommun kan förbättra och förtydliga processen så att Härryda kommun säkerställer efterlevnad av gällande regelverk. Metod och granskningsinriktning Granskningen har genomförts genom dokumentstudier och intervjuer med berörda personer inom Sektorn för samhällsbyggnad, verksamhetsområde Mark och Bostad inom Härryda kommun. Intervjuer har även utförts med berörda personer på motsvarande befattningar inom Partille och Kungsbacka kommun. 3
Granskningen har delats in i följande fem faser: identifiera och kartlägga rutiner intervjua och genomgång av material (genomförandefasen) utvärdera rutiner och eventuella förbättringsområden faktakontrollera rapporter, iakttagelser och slutsatser avrapportera till de förtroendevalda revisorerna och övriga intressenter I denna rapport presenteras en sammanfattning av slutsatser och synpunkter baserat på de genomförda intervjuerna och granskningen av dokument. Intervjuer Följande personer har intervjuats: Mark och bostadschef, Verksamhetsområdet Mark och bostad, Härryda kommun Strateg mark och exploatering, Kungsbacka kommun Mark och exploateringschef, Partille kommun 4
3. Genomgång av lagstiftning vid köp av mark I detta kapitel belyses en kort sammanfattning avseende vilken lagstiftning som är gällande vid köp av mark. För kommuner är det skillnad avseende vilken lagstiftning som gäller vid köp av mark kontra försäljning av mark. LOU Vanligtvis behöver en kommun vid inköp förhålla sig till lagen om offentlig upphandling (LOU). Enheter som omfattas av lagstiftningen är främst statliga och kommunala myndigheter, vilka benämns i lagstiftningen som upphandlade myndigheter. Med offentlig upphandling som inkluderas i lagstiftningen avses exempelvis de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet för att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller byggentreprenader. I LOU finns dock ett undantag enligt kapitel 1:6 vad gäller förvärv av fastighet, arrenderätt, hyresrätt, bostadsrätt, tomträtt, servitutsrätt eller någon annan rättighet till fastighet. Det innebär att kommunen i detta fall blir att likställa med en vanlig köpare av mark eller fastighet. Statsstöd EU Syftet med EUF-fördragets regler om statligt stöd är att säkerställa att konkurrensförhållandena inom EU inte snedvrids genom att medlemsstaterna ekonomiskt gynnar ett visst företag eller viss produktion. Regler om statsstöd finns i artiklarna 107-109 i EUF-fördraget. EU:s vägledning om statsstöd berör enligt Förvaltningsrätten (dom 7746-13) inte de allmännas förvärv av mark och byggnader eller offentliga myndigheters uthyrning eller leasing av mark och byggnader. Det innebär att det ej går att hitta vägledning om statsstöd vid köp av mark i EU:s regelverk, utan det avser endast försäljning av mark. Dom 7746-13 avser ett köp av mark (Härryda Björröd 1:179) av Härryda kommun som blev överklagat pga. ej köpt till marknadsmässigt pris. Förvaltningsrätten avslog överklagandet i 2014-02. 5
Kommunallagen Härryda kommun lyder under kommunallagen och det innebär att det går att hitta viss vägledning avseende prissättningen av köp av mark i kommunallagen. Likställighetsprincipen Likställighetsprincipen (kommunlagen 2 kapitlet 2 paragrafen) innebär att kommuner ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Stöd till enskild I kommunlagen 2 kapitlet 8 paragrafen finns det beskrivet att kommuner får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen. Individuellt inriktat stöd till enskild näringsidkare får dock bara lämnas om det finns synnerliga skäl för det. Prövning av beslut Kommunallagen ger även varje medlem av en kommun rätt att få lagligheten av kommunens beslut prövad genom att överklaga dem hos förvaltningsrätten. Det innebär att samtliga beslut av Härryda kommun avseende köp av mark kan bli prövat. 6
4. Principer vid köp av mark I detta kapitel återfinns en beskrivning av Härryda kommuns rutiner och principer vid köp av mark. Den första delen kommer att kort beskriva vilka mål som ligger till grund för förvärv sedan vilka rutiner och policys som finns inom kommunen. Mål vid köp av mark I likhet med försäljning av mark utgår även förvärv av mark från samma två övergripande inriktningsmål (bostadspolitiskt inriktningsmål samt markpolitiskt inriktningsmål). Dessa mål fastställdes 2013-03-25. Dessa inriktningsmål bryts därefter ner i verksamhetsmål. Det viktigaste verksamhetsmålet för god ekonomisk hushållning avseende området köp av mark och som även följs upp i årsredovisningen är följande: Bostadsbyggandet utformas så att en befolkningsökning på ca 1,5 procent kan mötas med bostäder i alla ägande- och upplåtelseformer. I årsredovisningen per 2013 anses ovanstående verksamhetsmål vara uppfyllt. I årsredovisningen beskrivs att befolkningstillväxten under de senaste fem åren i snitt varit cirka 1,2 procent. Tillvägagångssätt vid markköp Tillvägagångssättet avseende köp av mark delas in i tre delar. Den första delen beskriver hur ofta förvärv av mark sker inom kommunen samt hur kommunen lokaliserar ett behov. Resterande två delar beskriver hur prissättning och beslutfattande sker. Behov av mark Vilket behov Härryda kommun har avseende markförvärv styrs främst av markförvärvsprogrammet. Programmet innebär följande: Markförvärvsprogrammet innebär att sektorn för samhällsbyggnad har i uppdrag att genomföra markförvärv i enlighet med i gällande översiktsplan redovisade utbyggnadsområden för bostäder och verksamheter på både kort och lång sikt. Det innebär att om finns tillgängliga markområden för försäljning i kommunen som ligger med i markförvärvsprogrammet är kommunen intresserade av att förvärva marken. Härryda kommun förvärvar ett fåtal markområden årligen, se även sammanställningen avseende de tre senaste åren förvärv senare i detta kapitel. 7
Skriftlig policy Arbetsordningen för långsiktiga markförvärv är en grund för hur förvärv av mark ska utföras. Innefattar exempelvis Beskrivning av hur förhandling och dokumentation av markförvärv ska utföras. Att vid behov beställa en värdering av värderingsbolag som säljaren väljer. Arbetsordningen är ej uttömmande vad gäller beskrivning hur och på vilket sätt enheten ska arbeta med köp av mark. Finns ett behöv att utöka processbeskrivning hur att täcka in hela processen samt förtydliga när oberoende värdering ska utföras (ej endast vid behov) Vid enheten finns ej någon formell och implementerad checklista vid köp av mark som beskriver vilka steg som Härryda kommun måste ta ställning till vid köp av mark. Processbeskrivningen bör utökas med hur en checklista ska användas för att säkerställa fullständigheten i inköpet. Prissättning Prissättning av marken sker enligt följande: Värdering sker till största del av kommunens anställda fastighetsvärderare inom verksamheten mark och bostad. I vissa fall kan oberoende fastighetsvärderare användas för formell värdering av marken. Om en oberoende värdering används är det endast en grund för fortsatta förhandlingar. Markvärdet kan variera inom varje område beroende på markens tillåtna användningsområde och exploateringsgrad. Som indikation avseende prissättning vid markförvärv används en råmarksprislista vilken inkluderar samtliga markförvärv de senaste 10 åren Beslut Den sista delen avseende genomförandet av markförvärvet är beslutfattandet. Sker enligt följande: Beslut om köp av mark fattas enlighet med kommunstyrelsens delegationsordning, kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige beroende på köpeskillingens storlek. För närvarande uppgår kommunstyrelsens befogenhet till 60 prisbasbelopp, se förtydligande: - Köp, försäljning, byte, fastighetsreglering, expropriation eller inlösen med stöd av plan- och bygglagen av fastighet eller fastighetsandel inom en kostnadsram på 60 basbelopp vid varje ärende, om medel finns anslagna samt om åtgärderna stämmer överens med markförsörjningsplanen. Underlag till beslut av kommunstyrelse eller kommunfullmäktige är vanligtvis en tjänsteskrivelse vilket inkluderar en sammanfattning av vad som ska förvärvas samt ett förslag på köpeavtal (föreslaget förvärvspris av marken) Stickprov markköp I nedan tabell är en uppställning avseende den senaste tre årens markförvärv inom Härryda kommun. Tabellen inkluderar ej Härryda Björröd 8
1:179 som blev överklagat till Förvaltningsrätten (se vidare i kapitel 3 avseende gällande lagstiftning). I tabellen återfinns även information om förvärvspris, pris om oberoende värdering har utförts samt av vem beslut av förvärv har tagits. Fastighet Pris SEK Pris oberoende värdering Landvetter-Backa 1:26 600 000 Ej utfört Landvetter 3:3 2 100 000 1 700 000 Kullbäckstorp 1:11 200 000 Ej utfört Kullbäckstorp 2:6 100 000 Ej utfört Björketorp 7:1 1 590 000 1 310 000 Åbydalen 1:6, 1:9, 1:60 1 600 000 Utfört* Hulebäck 1:222, Hönekulla 1:10 1 600 000 1 660 000 Beslut av: KS, 2011-04-04 KS, 2011-05-22 KS, 2011-09-26 KS, 2012-05-02 KS, 2012-05-28 KF, 2013-03-25 KF, 2013-11-18 * Ej arkiverad som en del av materialet för förvärvet av mark. Kan finnas hos Mölndals kommun som var säljare. Värderingen utförd 2001. I tabellen kan följande information utläsas: Inget av förvärvsprisen överstiger 60 basbelopp, dock har två av förvärven beslutats av Kommunfullmäktige istället för Kommunstyrelsen. De två förvärven som beslutades av Kommunfullmäktige var ej med i markförsörjningsprogrammet vilket därav överensstämmer med uppsatta attest och delegationsordning. Vid fyra fall av sju har en oberoende värdering utförts, dock finns det ingen dokumentation på varför en oberoende värdering har utförts samt hur den har använts vid förhandling av förvärvspris. Vid genomgång var det en utav den externa värderingen som saknades (ej arkiverad som en del utav materialet för förvärvet av marken). 9
4.Jämförelse med grannkommuner och dess principer I detta kapitel sker en jämförelse mellan grannkommunerna och dess principer och policys vid köp av mark. Jämförelsen är uppställd utifrån ett antal frågeställningar vars svar beskrivs nedan i tabellen. Valda grannkommuner är Partille och Kungsbacka kommun. Efter utförd jämförelse i tabellen utförs en analys avseende vilka lik- och olikheter som återfinns i kommunernas arbetssätt vid köp av mark. Hur ofta sker förvärv av markområden i kommunen? Återfinns implementerad skriftlig policy/rutinbeskrivning? Sker det någon extern värdering av marken innan köp? Vem tar beslut om förvärv av mark? Vilka underlag krävs för beslut om köp? Härryda kommun Partille kommun Kungsbacka kommun Fåtal markförvärv årligen Endast tre markförvärv Fåtal markförvärv årligen sedan 2008 Vissa riktlinjer i NEJ NEJ arbetsordning för långsiktiga markförvärv Ja, vid behov Utfört en extern värdering Alltid en extern värdering vid de tre senaste vid markförvärv förvärven Enligt Enligt Enligt attestordning/delegation attestordning/delegation attestordning/delegation Köpeavtal samt Köpeavtal samt Köpeavtal samt tjänsteskrivelse med tjänsteskrivelse med tjänsteskrivelse med motivering motivering motivering Noterade trender vid jämförelse mellan grannkommuner och dess principer vid köp av mark Hur ofta sker förvärv av markområden i kommun? Båda Härryda och Partille utför ett fåtal markförvärv årligen medan Partille kommun endast förvärvar mindre än ett markområde årligen. Återfinns någon skriftlig policy/rutinbeskrivning? Varken Partille eller Kungsbacka kommun har en formell och implementerad skriftlig policy/rutinbeskrivning för köp av mark. Härryda kommun har en grund avseende policy/rutinbeskrivning avseende arbetsordning för långsiktiga markförvärv. 10
Sker det någon extern värdering av marken innan köp? Endast Kungsbacka kommun har som implementerad rutin att alltid ta in extern värdering vid förvärv av mark. Härryda kommun tar i 4 fall av 7 de tre senaste åren in en extern värdering medan Partille kommun endast i 33 procent av fallen tar hjälp av en extern värdering. Vem tar beslut om förvärv av mark? Samtliga kommuner innehar implementerad delegation/attestordning för vem som tar besluten. Det varierar dock vilken beslutanderätt respektive nivå har bland kommunerna. Vilka underlag krävs för beslut om köp? Krävs för samtliga kommuner att tjänsteskrivelse avseende motivering till köp samt köpeavtal. 11
Med Deloitte avses en eller flera av Deloitte Touche Tohmatsu Limited, en brittisk juridisk person (Eng: limited by guarantee ), och dess nätverk av medlemsfirmor, som var och en är juridiskt åtskilda och oberoende enheter. För en mer detaljerad beskrivning av den legala strukturen för Deloitte Touche Tohmatsu Limited och dess medlemsfirmor, besök www.deloitte.com/about. Deloitte erbjuder tjänster inom revision, skatterådgivning, business consulting och finansiell rådgivning till offentliga och privata klienter inom en mängd branscher. Med ett globalt nätverk av medlemsfirmor i mer än 150 länder, kan Deloitte erbjuda spetskompetens av världsklass och djup lokal expertis för att hjälpa klienter med de insikter de behöver för att ta itu med sina mest komplexa utmaningar. Deloitte har 200 000 medarbetare i nätverket alla fast beslutna att bli standard of excellence. Detta dokument innehåller endast allmän information. Varken Deloitte Touche Tohmatsu Limited, dess medlemsfirmor eller deras närstående företag (gemensamt kallade "Deloittes Nätverk") lämnar råd eller tjänster genom denna publicering. Innan beslut fattas eller åtgärd vidtas som kan påverka din ekonomi eller din verksamhet, bör du konsultera en professionell rådgivare. Inget företag inom Deloittes Nätverk är ansvarigt för någon skada till följd av att man har förlitat sig på information i detta dokument. 2014 Deloitte AB