Härryda kommun Granskning av underlag för beslut i kommunfullmäktige avseende större investeringar och stora infrastrukturfrågor

Transkript

1

2 Härryda kommun Granskning av underlag för beslut i kommunfullmäktige avseende större investeringar och stora infrastrukturfrågor Februari 2014 Roland Svensson, av Skyrev certifierad kommunal revisor Pernilla Lihnell, av Skyrev certifierad kommunal revisor

3 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Granskningens resultat... 4

4 1. Sammanfattning På uppdrag av revisorerna i Härryda kommun har Deloitte fått i uppdrag att granska underlag för beslut i kommunfullmäktige avseende större investeringar och stora infrastrukturfrågor. Den övergripande revisionsfrågan är om Härryda kommun har en ändamålsenlig process för beslut i kommunfullmäktige vid större investeringsfrågor och stora infrastrukturfrågor?. Vi gör den sammanfattande bedömningen att Härryda kommun i stort har en ändamålsenlig process för beslut i kommunfullmäktige vid större investeringsfrågor och stora infrastrukturfrågor. Bedömningen bygger på att de granskade investeringsprojekten har beslutats av kommunfullmäktige i vederbörlig ordning samt att underlag för besluten oftast finns. Däremot finns det delar i underlagen och i processen som kan förbättras. (Se bedömning och rekommendationer, nedan.) Kalkyler finns för investeringen i vindkraftverket. Däremot efterfrågar vi en tydligare kalkyl till den av tjänstemännen förordade investeringen innan beslutsunderlaget presenterades i kommunstyrelsen. Vi menar att det även ska vara fastställt hur och under vilka förutsättningar kalkyler ska tas fram. Samtliga kalkyler ska också finnas bifogade till kommunstyrelsen. Kommunstyrelsen borde fått dokumenterad information om att avtalet med det företag som upphandlats för köp av färdigutvecklad vindkraft har upphört att gälla samt orsaken till detta. En oberoende värdering ska göras vid markköp. Systematiserade och dokumenterade rutiner för att följa upp gjorda investeringar bör tillskapas samt i relevanta fall ta fram efterkalkyler. Likaså efterfrågas utvärdering av investeringarnas effekter då detta är relevant. Vid riskfyllda projekt kan det också finnas skäl att en dokumenterad riskanalys finns med som underlag till beslut i kommunstyrelsen. 1

5 2. Inledning Bakgrund Härryda kommun genomför löpande större investeringar samt tar beslut i större infrastrukturfrågor. Revisorerna genomförde i oktober 2013 en förstudie avseende kommunens process för beslut angående större investeringar och infrastrukturprojekt. Revisorerna i Härryda kommun identifierade utifrån resultatet av denna förstudie att en fördjupad granskning var central och viktig. Syftet med granskningen är att ge revisorerna ett underlag inför ansvarsprövningen. 2.1 Uppdrag Den övergripande revisionsfrågan är om Härryda kommun har en ändamålsenlig process för beslut i kommunfullmäktige vid större investeringsfrågor och stora infrastrukturfrågor? De kontrollmål som också ska besvaras är följande: Vilka underlag finns inför beslut av större investeringar och stora infrastrukturfrågor. Hur ser underlagen ut samt hur presenteras de? Presenteras alternativa förslag vid investeringsförslag? Finns det några riktlinjer för vilka underlag som skall presenteras till kommunfullmäktige? Vilka uppföljningar/utvärderingar görs av utförd investering? Görs efterkalkyler, utförs bedömning avseende om effekten blev som tänkt, görs analys avseende orsaken till eventuella ändringar och tilläggsarbeten? På vilket sätt sker kunskapsåterföring inom organisationen efter utförd investering? Genomförs någon form av riskanalys? Med utgångspunkt från det ovan nämnda, ges revisorerna ett underlag för att bedöma om kommunen har en ändamålsenlig process för beslut i kommunfullmäktige vid större investeringsfrågor och stora infrastrukturfrågor. I uppdraget ligger att granska två av revisorerna utvalda projekt; Landvetter Södra samt Vindkraftverket. I tillämpliga delar sker även granskningen utifrån ett allmänt perspektiv. 2

6 2.2 Metod och avgränsning Metod Granskningen har skett genom dokumentanalys och granskning av två större investeringar samt intervjuer med berörda handläggare. Vad gäller dessa två investeringar har en detaljerad granskning skett avseende beslut, beslutsunderlag, uppföljningar med mera. I granskningen har även kommunstyrelsens och kommunfullmäktiges beslutsprotokoll genomlästs och granskats. Intervjuer har genomförts med mark- och bostadschefen, miljösamordnaren, verksamhetschefen Trafik samt VA-chefen. Rapporten har sakgranskats av berörda tjänstemän. Avgränsning Det är själva processen som har granskats, det vill säga framtagande av underlag till beslut om genomförande och inte upphandlingen eller genomförandet av projekten. 3

7 3. Granskningens resultat Bedömningen av respektive kontrollmål sker sammantaget under avsnitt 3.7, sammanfattande bedömning och rekommendationer. 3.1 Vilka underlag finns inför beslut av större investeringar och stora infrastrukturfrågor. Hur ser underlagen ut samt hur presenteras de? Iakttagelser Vindkraftverket En diskussion om att vindkraftsel ska användas till kommunens verksamheter har pågått sedan 2008 i Härryda kommun. I energiplanen som antogs av kommunfullmäktige i januari 2004, utgörs en av strategierna av förnybara energikällor. Energiplanen gällde till och med 2011 och en ny energiplan håller för närvarande på att tas fram. Kommunfullmäktige antog flera inriktningsmål gällande miljön Av detta beslut framgår bland annat att användningen av fossila bränslen ska minska kraftigt och att kommunstyrelsen ska ta fram relevanta verksamhetsmål kopplade till fullmäktiges mål beslutade därför kommunstyrelsen bland annat att kommunen aktivt ska medverka för etablering av vindkraftverk beslutar kommunfullmäktige om diverse energipolitiska inriktningsmål bland annat att kommunens energipolitik ska bidra till att minska skadliga utsläpp till mark, luft och vatten fastställer kommunfullmäktige en strategi för energieffektivisering för åren En av åtgärderna är att utreda om vindkraft för eget behov kan vara intressant att satsa på. En utredning för eventuellt köp av vindkraftverk samt en vindbruksplan tas fram av tjänstemännen utifrån gällande beslut (se ovan). Inga platser för större vindkraftsetableringar finns dock med i planen eftersom andra markanvändningsintressen väger tyngre. På PSS (politiskt sektorssamråd för samhällsbyggnad) möte den 30 maj 2011 fördes en diskussion om att sektorn för samhällsbyggnad ska ta fram ett förslag till utredningsuppdrag avseende vindkraftverk som därefter ska behandlas av kommunstyrelsen. Utredningsförslaget presenterades på kommunstyrelsens möte Därefter uppdrog kommunstyrelsen förvaltningen att i samverkan med Härryda Energi AB genomföra en upphandlingsprocess för investering i färdigutvecklad vindkraft enligt alternativ 1 (Se 3.2, nedan.). Ett av skälen till att färdigutvecklad vindkraft förordas framför egentillverkad vindkraft är tillståndsproblematiken. Det bedömdes som osäkert om tillstånd för byggnation av vindkraftverk från Länsstyrelsen kunde erhållas. Sedermera fick också kommunen besked från Länsstyrelsen om att tillstånd för 4

8 egentillverkad vindkraft inte kunde erhållas. I syfte att skapa ett ägande av vindkraft inom rimlig närtid (några år) har förutsättningarna för upphandling av vindkraftverk på annan ort förordats av tjänstemännen. I budgeten för 2012 avsatte kommunfullmäktige 40 mnkr för investering i vindkraftverk utannonserades förfrågningsunderlaget och beslutar kommunstyrelsen att anta ett av anbuden. En kalkyl har tillsammans med Härryda Energi tagits fram för investering i egenutvecklad vindkraft. Investeringskostnaden per vindkraftverk uppgår i denna kalkyl till 35 mnkr, totalt 140 mnkr för 4 vindkraftverk. Delar av denna kalkyl användes för att simulera vad det skulle kosta att köpa ett färdigt vindkraftverk. Eftersom det finns en stor osäkerhet avseende elpriset gjordes känslighetsanalyser utifrån olika priser för elen (30, respektive 60 öre per kilowattimme). En barnkonsekvensanalys har gjorts för detta ärende genom att barnchecklistan är ifylld. Till ovan beskrivna process genomförs även flertalet möten med flera vindkraftbolag inför upphandlingsprocessen. I februari 2012 informeras PSS om den fortsatta processen varefter upphandlingen av ett vindkraftverk påbörjas. Inför avtalstecknande anlitades en konsult för att analysera verkets specifika förutsättningar. Av denna rapport framgår bland annat att nuvärdet av investeringen i ett vindkraftverk är 8 mnkr 1. Kalkylen är inte politiskt behandlad. I november 2013 beslutades att avsluta projektet eftersom den turbintyp som upphandlats inte kunde erbjudas. Detta har dock ännu inte redovisats formellt i kommunstyrelsen även om kommunalråden har informerats muntligen. Kommunstyrelsen kommer att få information om detta den 3 februari och det kommer även att framgå av verksamhetsberättelsen för år Kommunfullmäktiges beslut att investera i ett vindkraftverk gäller fortfarande. Landvetter Södra Ett av fullmäktiges bostadspolitiska mål är: - För att uppnå tillväxtmålet skapas ett utbud av bostäder i olika upplåtelseformer med olika storlek, arkitektur och standard. Det finns även fullmäktigemål för markanskaffningen, bland annat följande: - Genom en aktiv markpolitik, baserad på översiktsplanen, tillgodoser kommunen behovet av mark för bostäder, näringsliv och allmänna ändamål samt beaktar även andra initiativ. 1 Med en nominell kalkylränta om 3,9 % och räknat på 25 år. 5

9 - Vid nyetablering eller utveckling av etablerade områden erbjuds ett varierat utbud av tomtstorlekar och lägen. Hänsyn tas till områdenas särart och miljö. På PSS möte den 2 april 2013 togs frågan om förvärv av Landvetter Södra upp. Kommunstyrelsen beslutade , om fastighetsreglering mellan Härryda kommun och säljaren av Landvetter Södra under förutsättning att kommunfullmäktige godkände överenskommelsen. Kommunfullmäktige beslutade , att förvärva en del av fastigheten Härryda Björröd 1:179 (nedan kallat Landvetter Södra) för ett belopp om 31,2 mnkr. Förvärvet är ett råmarksförvärv i syfte att kunna använda marken för bostäder, järnväg med mera i framtiden. Markområdet är beläget inom framtida utbyggnadsområde Landvetter Södra i kommunens översiktsplan. Enligt bostadsförsörjningsprogrammet är det tänkt att utbyggnaden av bostäder ska påbörjas mellan i delar av detta område. Byggnation av järnväg kan komma att ske mellan När detaljplaner ska tas fram är ännu inte fastställt. Avtalet med säljaren av marken har ännu inte vunnit laga kraft eftersom köpet är överklagat och ska prövas i förvaltningsrätten. Härryda kommuns strategi är att köpa mark i ett tidigt skede eftersom priset ökar efter att marken så småningom detaljplaneläggs. Priset för marken är överenskommet i en förhandling med säljaren. Någon oberoende värdering har inte gjorts eftersom detta har bedömts öka priset för marken. En barnkonsekvensanalys har inte bedömts vara relevant i detta ärende eftersom något barnperspektiv inte gör sig gällande i frågan. 3.2 Presenteras alternativa förslag vid investeringsförslag? Iakttagelser Generell hantering Vid intervjuerna framkom att det vanligtvis presenteras 3-4 förslag för politikerna att ta ställning till inför ett investeringsbeslut. Tjänstemännen förordar då det förslag de finner vara det mest lämpliga samt varför de anser detta. Vindkraftverket I det beslutsunderlag som kommunstyrelsen har att tillgå inför beslut den 29 augusti 2011 ges fyra alternativa förslag till investeringar. Alternativ ett förordas av tjänstemännen men de menar också att olika kombinationer av alternativen är tänkbara. Alternativen som föreslås är följande: 1. Investera i färdigutvecklad vindkraft utanför kommunen. 2. Investera i egenutvecklad vindkraft i Härryda kommun. 3. Köpa förnyelsebar el via elhandel på elbörsen. 4. Fortsätta köpa el på samma sätt som idag via elhandel på elbörsen utan krav på förnyelsebar el. 6

10 Landvetter Södra Inga alternativa förslag presenterades eftersom köpet avser ett råmarksförvärv beläget inom framtida utbyggnadsområde Landvetter Södra i kommunens översiktsplan. 3.3 Finns det några riktlinjer för vilka underlag som skall presenteras till kommunfullmäktige? Iakttagelser Kommunfullmäktige beslutar om kommunens investeringsbudget. Utifrån detta beslut genomför sektorn för samhällsbyggnad upphandlingar av aktuella projekt. Beslut om antagande av projekt överskridande 50 basbelopp tas av kommunstyrelsen och därunder av sektorchefen (såvida de inte är sektorsöverskridande) i enlighet med gällande delegationsordning. Vid utformning av tjänsteskrivelser inför beslut i kommunstyrelsen finns det två styrdokument som ska följas. Det ena Handläggning av ärenden till kommunstyrelsen inom sektorn för samhällsbyggnad 2 innehåller bland annat följande: - Vilken mall som ska användas. - Vad det är för typ av uppdrag som avses, antal inkomna anbud, tidplan och förmånligaste anbudslämnare. - Att barnkonsekvensanalys ska göras då det är aktuellt. Det andra styrdokumentet Granskning av ärenden till kommunstyrelsen 3 beskriver vilka olika roller berörda tjänstemän har vid handläggning av ärenden till kommunstyrelsen. 3.4 Vilka uppföljningar/utvärderingar görs av utförd investering? Görs efterkalkyler, utförs bedömning avseende om effekten blev som tänkt, görs analys avseende orsaken till eventuella ändringar och tilläggsarbeten? Iakttagelser Uppföljning av projekten sker i bland annat delårsrapporteringen samt vid årsbokslutet. Det finns däremot ingen särskild rutin för att särskilt följa upp respektive projekt efter att det är genomfört eller att ta fram efterkalkyler. Likaså görs generellt heller ingen utvärdering av effekten av investeringarna. 3.5 På vilket sätt sker kunskapsåterföring inom organisationen efter utförd investering? Iakttagelser Kunskapsöverföringen sker löpande under projekten till de som är inblandade i dem. Efter utförd investering får handläggare som inte varit med i projekten information om särskilt viktiga delar av de genomförda projekten 2 Tjänstemannaskrivelse daterad Tjänstemannaskrivelse daterad

11 på ordinarie möten. Information om de projekt som genomförts under året ges även vid de årliga planeringsdagarna. Ett generellt erfarenhetsutbyte sker även vid olika varianter av nätverksträffar mellan kommunernas 4 tekniska enheter (VA-enheter, gatu-enheter med flera). 3.6 Genomförs någon form av riskanalys? Iakttagelser Någon dokumenterad riskanalys görs inte innan projekten sätts igång. Däremot används olika former av erfarenhetstal för att beräkna vad liknande investeringar har kostat tidigare. Utifrån dessa görs en bedömning av troliga kostnader och utfall av projekten. Vad gäller Landvetter Södra bedömdes risken som låg. Skälet till detta är bland annat att det har bedömts vara möjligt att bygga på delar av området även om delar av området har ett konstaterat naturvärde. Eftersom råmarken köpts till ett lågt pris kommer troligtvis investeringen att betala sig på sikt. 3.7 Sammanfattande bedömning och rekommendationer Bedömning Vi gör den sammanfattande bedömningen att Härryda kommun i stort har en ändamålsenlig process för beslut i kommunfullmäktige vid större investeringsfrågor och stora infrastrukturfrågor. Bedömningen bygger på att de granskade investeringsprojekten har beslutats av kommunfullmäktige i vederbörlig ordning samt att underlag för besluten oftast finns. Däremot finns det delar i underlagen och i processen som kan förbättras. Kalkyler finns för investeringen i vindkraftverket. Däremot efterfrågar vi en tydligare kalkyl till den av tjänstemännen förordade investeringen innan beslutsunderlaget presenterades i kommunstyrelsen. Vi menar att det även ska vara fastställt hur och under vilka förutsättningar kalkyler ska tas fram. Samtliga kalkyler ska också finnas bifogade till kommunstyrelsen. Kommunstyrelsen borde fått dokumenterad information om att avtalet med det företag som upphandlats för köp av färdigutvecklad vindkraft har upphört att gälla samt orsaken till detta. En oberoende värdering ska göras vid markköp. Systematiserade och dokumenterade rutiner för att följa upp gjorda investeringar bör tillskapas samt i relevanta fall ta fram efterkalkyler. Likaså efterfrågas utvärdering av investeringarnas effekter då detta är relevant. Vid riskfyllda projekt kan det också finnas skäl att en dokumenterad riskanalys finns med som underlag till beslut i kommunstyrelsen. 4 Oftast kommuner som ligger i närheten av Härryda kommun. 8

12 Rekommendationer Efter genomförd granskning av två större investeringar rekommenderar vi kommunen då det är tillämpligt 5 att: - Utarbeta dokumenterade riktlinjer avseende investerings- och projektkalkylering - I riktlinjerna fastställa hur och under vilka förutsättningar kalkyler ska tas fram - Tillskapa systematiserade och dokumenterade rutiner för att följa upp gjorda investeringar - Vid markköp göra en oberoende värdering av marken som ska köpas - I relevanta fall ta fram efterkalkyler i syfte att skapa ett lärande av genomförda investeringsprocesser - Tillskapa systematiserade och dokumenterade rutiner för att utvärdera investeringarnas effekter (i relevanta fall) - Se till att en dokumenterad riskanalys tas fram som underlag till kommunstyrelsens beslut om behov finns (riskfyllda och osäkra projekt). 5 Vad gäller renodlade markköp är punkt 3 och 4 tillämplig. 9

13 Med Deloitte avses en eller flera av Deloitte Touche Tohmatsu Limited, en brittisk juridisk person (Eng: limited by guarantee ), och dess nätverk av medlemsfirmor, som var och en är juridiskt åtskilda och oberoende enheter. För en mer detaljerad beskrivning av den legala strukturen för Deloitte Touche Tohmatsu Limited och dess medlemsfirmor, besök Deloitte erbjuder tjänster inom revision, skatterådgivning, business consulting och finansiell rådgivning till offentliga och privata klienter inom en mängd branscher. Med ett globalt nätverk av medlemsfirmor i mer än 150 länder, kan Deloitte erbjuda spetskompetens av världsklass och djup lokal expertis för att hjälpa klienter med de insikter de behöver för att ta itu med sina mest komplexa utmaningar. Deloitte har medarbetare i nätverket alla fast beslutna att bli standard of excellence. Detta dokument innehåller endast allmän information. Varken Deloitte Touche Tohmatsu Limited, dess medlemsfirmor eller deras närstående företag (gemensamt kallade "Deloittes Nätverk") lämnar råd eller tjänster genom denna publicering. Innan beslut fattas eller åtgärd vidtas som kan påverka din ekonomi eller din verksamhet, bör du konsultera en professionell rådgivare. Inget företag inom Deloittes Nätverk är ansvarigt för någon skada till följd av att man har förlitat sig på information i detta dokument Deloitte AB