Revisionsrapport Björkhammar-Nytt äldreboende. Ragunda kommun

Transkript

1 Revisionsrapport Björkhammar-Nytt äldreboende Ragunda kommun 28 maj maj 2014

2 Innehåll Sammanfattning Inledning Resultat Revisionell bedömning

3 Sammanfattning Uppdrag och bakgrund Ett av de största investeringsprojekten i Ragunda kommuns historia byggs under 2013 till Beräknad kostnad ca 85 mnkr med ombyggnad. Det är viktigt att bra rutiner finns för att följa upp projektet under dess färdigställande. Med anledning av detta har kommunens revisorer uppdragit till Deloitte att titta närmare på hur projektorganisationen är uppbyggd. Revisionsfråga Övergripande revisionsfråga är om kommunstyrelsen rutiner för uppföljning av ekonomi och verksamhet under projekttiden är tillräcklig? Kontrollmål Följande kontrollmål är aktuella: - Finns formellt fattade beslut om investeringen? - Vem är projektansvarig och beslutsattestant? - Hur ser ledning och uppföljning av projektet ut? Svar på revisionsfrågan och rekommendationer Utifrån vår övergripande granskning bedömer vi att kommunstyrelsen delvis har tillräckliga rutiner för att följa upp ekonomi och verksamhet. Vi rekommenderar följande inför ombyggnadsfasen: - Utse en referensgrupp för ombyggnadsfasen. - Det är viktigt att några ur referensgruppen blir involverade i bygget för att minska sårbarheten. - I ombyggnadsfasen kommer förmodligen ändrings och tilläggsarbeten att öka och det är då nödvändigt att det klarläggs vilken beloppsgräns/delegation ombudet har från kommunstyrelsen att träffa bindande överenskommelser med entreprenören. - Gör en analys av framtida kapitalkostnader och hur dessa påverkar kommunens ekonomi och investeringsutrymme. - Gör skriftliga delredovisningar av projektet exempelvis var tredje månad och vid delårsbokslutet. Östersund DELOITTE AB Kjell Pettersson, Certifierad kommunal revisor Uppdragsansvarig 1

4 1. Inledning 1.1 Uppdrag och bakgrund Ett av de större investeringsprojekten i kommunens historia byggs under 2013 till Beräknad kostnad är ca 85 mnkr med ombyggnad. Det är viktigt att bra rutiner finns för att följa upp projektet under dess färdigställande. Med anledning av detta har kommunens revisorer valt att titta närmare på hur projektorganisationen är uppbyggd. 1.2 Revisionsfråga Projektet syftar till att undersöka vilka rutiner, organisation, politiska beslut och avtal som ligger till grund för byggnationen. Det är även intressant att se vilka verksamhetsmässiga och ekonomiska uppföljningar som görs. Övergripande revisionsfråga är om kommunstyrelsen rutiner för uppföljning av ekonomi och verksamhet under projekttiden är tillräcklig? 1.3 Kontrollmål Följande kontrollmål är aktuella: - Finns formellt fattade beslut om investeringen? - Vem är projektansvarig och beslutsattestant? - Hur ser ledning och uppföljning av projektet ut? 1.4 Avgränsning Granskningen avser främst byggprojektets organisation, avtal och fattade politiska beslut kring investeringen under 2013 och Revisionskriterier och Metod Underlag för bedömning är gällande avtal och interna regelverk, policys och beslut beträffande dessa samt intervjuer med ansvariga tjänstemän. Även extern kompetens har tillfrågats under granskningens genomförande. 2

5 2. Resultat 2.1 Formella beslut Kommunfullmäktige beslutade i juni 2012 (KF 14) bland annat i Omstrukturering Ragunda 2020 att nya platser för särskilt boende byggs i och vid Björkhammar och att Strandliden avvecklas som äldreboende. Fullmäktige beslutade även att kommunstyrelsen får en investeringsram på 100 mnkr för åtgärder inom äldreomsorg, förskola och skola. I oktober 2012 (Ks 163) behandlades 3 olika förslag till ombyggnad av Björkhammar. Förslag 1 innebar en ombyggnad med atrium (vinterträdgård) med en beräknad kostnad på 80,5 mnkr. Förslag 2 ombyggnad utan atrium men med samlingssal och beräknad kostnad om 79,7 mnkr och alternativ 3 byggnad utan atrium och samlingslokal till en kostnad av 76,7 mnkr. Efter omröstning antogs alternativ 1 med 11 ja röster mot 4 nej röster. Beslut togs även om att byggnationen skulle påbörjas under Kommunstyrelsen beslutade i februari 2013 (Ks 6) att ge tekniske chefen bemyndigande att slutföra upphandling av äldreboende Hammaren 1:84 enligt LOU och att absolut sekretess gäller fram till entreprenör antagits och tilldelningsbeslut utfärdats. Beträffande finansieringen av äldreboendet beslutade fullmäktige i april 2013 (KF 9) att kommunstyrelsen har rätt att under 2013 öka kommunens skulder med totalt 67 mnkr och att ersätta befintliga lån som förfaller under 2013 med motsvarande belopp. Fullmäktige beslutade i november 2013 (KF 69) att göra avsteg från ekonomistyrpolicyn, vilket innebär att investeringar tillåts till 100 % av kostnaden för avskrivningar istället för 70 %. Ny och ombyggnad av Björkhammar ligger utanför investeringsramen enligt tidigare fattat beslut (KF 9, 2013). Bygg och miljönämnden har via delegationsbeslut meddelat igångsättningstillstånd för byggnationen den 15 april Entreprenadkontraktet har undertecknats av beställarens ombud (teknisk chef) och av behörigt ombud från antagen entreprenör den 26 mars

6 Det finns även ett ramavtal med Sweco architects i Östersund som avser framtagande av handlingar för projektet samt avtal om projektledning och kontrollansvar med Sweco Management AB i Östersund. 2.2 Tilldelningsbeslut, ekonomi, organisation och rapportering Byggnationen utförs i form av en totalentreprenad och omfattar ca 78,3 mnkr. Inlämnade anbud var 5 med ett kostnadsspann mellan 78,3 mnkr och 96,3 mnkr. Teknikkonsultföretaget Sweco har varit anlitad under projekterings och upphandlingsprocessen. Enligt utvärderingsprotokoll och beslut har Trångsvikens bygg AB antagits som entreprenör. Beslutet om antagande av entreprenör är undertecknat av tekniske chefen enligt särskilt bemyndigande från kommunstyrelsen. Betalplan för bygget har upprättats och till och med den 12 maj 2014 har ca 40,2 mnkr utbetalts till entreprenören. Kostnader för teknikkonsulten (Sweco) för projektering och byggledning med ca 2,4 mnkr tillkommer. Beräknad kostnad totalt är ca 86,7 mnkr med tilläggsarbeten, byggledning mm, se bilaga 1. Upphandlat byggkreditiv är 67 mnkr, där ca 27 mnkr har lyfts och nyttjats i projektet. Beslutsattestant för projektet till och med januari 2014 har varit beställarens ombud, tidigare teknisk chef i kommunen. Från och med februari 2014 är det nye tekniske chefen som är beslutsattestant. Granskningsattestant har varit assistenten på tekniska avdelningen. Numera, från februari 2014, är det projektledaren och kommunens ombud som är granskningsattestant. Det finns ingen projektorganisation, exempelvis projektgrupp eller styrgrupp utan kommunens ombud beslutar om ändringar och tillägg efter samråd med verksamhetsansvariga inom de områden som kommer att finnas i byggnaden efter färdigställande. Kommunen har även sökt stöd hos länsstyrelsen enligt förordning(2007:159) om investeringsstöd till äldrebostäder. Beviljat stöd är ca 5 mnkr, som utbetalas efter byggets färdigställande enligt särskilt uppställda villkor, som måste uppfyllas. 4

7 2.3 Genomgång av byggmötesprotokoll Det har varit 9 byggmöten sedan I protokollen tas bland annat ändrings och tilläggsarbeten ( ÄTA ). Under projektets gång har extraarbeten utförts för ca 4,6 mnkr tom och med april varav ca 3,3 mnkr är fakturerade. Exempel på tillkommande arbeten är höjning av fastighet, dränering, byte av takplåt till asfaltgummimatta, utökad asfaltyta, helikopterplatta och ändrad storlek på hissen. Se vidare bilaga 2. 5

8 3. Revisionell bedömning 3.1 Bedömning av formella beslut Vi bedömer att det finns en klar och tydlig beslutsgång i ärendet från kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Även upphandlingsprocessen har i stort fungerat bra där konkurrensmöjligheter tillvaratagits i enlighet med LOU. Däremot saknar vi en tydlig finansieringsbudget där exempelvis nybyggnad, ombyggnad och tillkommande kostnader och intäkter samt lån och finansiering ur eget kapital framgår. Det saknas även en övergripande analys av hur kommunens kapitalkostnader (ränta och avskrivningar) påverkar framtida ekonomi och investeringsutrymme. Vi bedömer även att fullmäktiges totalram för Ragunda 2020 om 100 mnkr totalt för Björkhammar, Bergegården och Järåskolan är tilltagen i underkant. Totalt, om projekten genomförs, kan det röra sig om ca 130 mnkr. Beträffande avtal som tecknats med teknikkonsult har ett tecknat ramavtal använts i projektets uppstart 2011(projekteringsfasen) och utökats under projektets genomförande med två separata avtal. Var för sig beräknades de separata avtalen inte överskrida LOU:s tröskelvärde, ca 280 kkr, men i dagsläget har beloppen överskridits. Enligt allmänna bestämmelser (ABT 06, 3 kapitlet 1) har utsett ombud rätt att med bindande verkan företräda sin huvudman och att träffa bindande ekonomiska och andra uppgörelser som rör entreprenaden. Se vidare under avsnittet om ändrings och tilläggsarbeten. Kommunstyrelsen har inte meddelat några formella direktiv eller beloppsgränser för att begränsa ombudets handlingsfrihet annat än gällande projektram, vilket är noterbart. 3.2 Ekonomi, organisation och rapportering Vi har stämt av betalplanen mot utförda betalningar och kan konstatera att planen följs. Enligt byggmötesprotokollen föreligger en liten eftersläpning (ca 14 dagar) mot planering, vilket skulle kunna innebära att utbetalningar förskjutits motsvarande tid. Rapportering till kommunstyrelsen har skett vid 3 tillfällen omkring projektets framskridande. Även möjlighet att ställa frågor har getts. Ingen skriftlig delredovisning har gjorts vilket vi anser borde göras i samband med delårs och årsbokslut i ett så pass stort och omfattande projekt. Det har varit svårt att få fram kostnaderna för ändrings och tilläggsarbeten (ÄTA) löpande. Däremot är ÄTA-arbeten exklusive 6

9 tillkommande kostnader tydligt förtecknade i byggmötesprotokollen. Under granskningens gång har en prissatt avvikelsesammanställning presenterats. Det är en sårbarhetsfaktor att det i praktiken bara är beställarens ombud, före detta teknisk chef, som har ett helhetsgrepp över projektet. Utifrån detta konstaterande borde en referensgrupp bestående av teknisk kunnig personal, exempelvis teknisk chef, enhetschef tekniska och projekteringsingenjör funnits med under både projekteringsfasen och byggfasen där exempelvis ändringsoch tilläggsarbeten diskuterats. Vi rekommenderar att en referensgrupp utses för ombyggnadsfasen under hösten Vi har inte påträffat något anställningsavtal med tidigare teknisk chef i diariet. Under granskningens genomförande har ett påskrivet avtal överlämnats. Avtalet sträcker sig till Lön har utbetalts för både januari och februari 2014 utan att påskrivet anställningsavtal funnits. Vi bedömer att attestfunktionen fungerar tillfredsställande i projektet numera eftersom två personer är med i attestrutinen och har kännedom om sakförhållanden. Tekniske chefen är beslutsattestant och kommunens ombud är granskningsattestant. Totalt finns det 85 granskningsattestanter inlagda i ekonomisystemet varav 40 är beslutsattestanter. 3.3 Genomgång av byggmötesprotokoll Efter genomgång av protokollen har vi noterat följande: - ändrings och tilläggsarbeten (ÄTA) förtecknas men prissätts inte och kostnaden återredovisas inte i protokollen förrän under mars Det är svårt att få en bild av totala tillkommande kostnader (ÄTA). - Beträffande helikopterplattan pågår en tvist med Jämtlands läns landsting om vem som ska betala kostnaden. Enligt beställarens ombud kostar plattan ca 500 kkr. Det finns ingen skriftlig överenskommelse om fördelning av kostnader mellan kommun och landsting. Det är entreprenören som fakturerat Ragunda kommun för jobbet och kommunen har betalat fakturan och i sin tur fakturerat landstinget. I april 2014 har landstinget betalat ca 240 kkr till kommunen. - Inga ersättningsanspråk har riktats mot byggkonsulten för tillkommande kostnader för höjning av fastigheten med 15 cm per plan (ÄTA-arbeten). För att ersättningsanspråk ska kunna riktas mot anlitad konsult måste detta ske skriftligen inom 3 månader från upptäckt, enligt ABK -09, vilket inte gjorts från kommunens sida. Även om ersättningsanspråk väckts inom föreskriven tid är det inte säkert att förhandlingar resulterat i någon ersättning till kommunen från konsulten. Ett skäl för att ingen ersättning skulle vara aktuell 7

10 är att om höjningen av fastigheten varit med i underlaget så hade anbudssummorna blivit högre. 3.4 Svar på revisionsfrågan Vi bedömer att kommunstyrelsen delvis har tillräckliga rutiner för uppföljning av ekonomi och verksamhet. För ombyggnadsfasen av Björkhammar rekommenderar vi följande: - Utse en referensgrupp för ombyggnadsfasen. - Det är viktigt att några ur referensgruppen blir involverade i bygget för att minska sårbarheten. - I ombyggnadsfasen kommer förmodligen ändrings och tilläggsarbeten att öka och det är då nödvändigt att det klarläggs vilken beloppsgräns/delegation ombudet har från kommunstyrelsen att träffa bindande överenskommelser med entreprenören. - Gör en analys av framtida kapitalkostnader och hur dessa påverkar kommunens ekonomi och investeringsutrymme. - Gör skriftliga delredovisningar av projektet exempelvis var tredje månad och vid delårsbokslutet. I 8

11 Med Deloitte avses en eller flera av Deloitte Touche Tohmatsu Limited, en brittisk juridisk person (Eng: limited by guarantee ), och dess nätverk av medlemsfirmor, som var och en är juridiskt åtskilda och oberoende enheter. För en mer detaljerad beskrivning av den legala strukturen för Deloitte Touche Tohmatsu Limited och dess medlemsfirmor, besök Deloitte erbjuder tjänster inom revision, skatterådgivning, business consulting och finansiell rådgivning till offentliga och privata klienter inom en mängd branscher. Med ett globalt nätverk av medlemsfirmor i mer än 150 länder, kan Deloitte erbjuda spetskompetens av världsklass och djup lokal expertis för att hjälpa klienter med de insikter de behöver för att ta itu med sina mest komplexa utmaningar. Deloitte har medarbetare i nätverket alla fast beslutna att bli standard of excellence. Detta dokument innehåller endast allmän information. Varken Deloitte Touche Tohmatsu Limited, dess medlemsfirmor eller deras närstående företag (gemensamt kallade "Deloittes Nätverk") lämnar råd eller tjänster genom denna publicering. Innan beslut fattas eller åtgärd vidtas som kan påverka din ekonomi eller din verksamhet, bör du konsultera en professionell rådgivare. Inget företag inom Deloittes Nätverk är ansvarigt för någon skada till följd av att man har förlitat sig på information i detta dokument Deloitte AB