Vem bor var och varför? Publicerad i: Invandrare & Minoriteter 2000 no 3, 14-18. Roger Andersson Prof. i Kulturgeografi, ssk bosättning och bebyggelse, Institutet för bostadsforskning, Uppsala universitet e-post: Roger.Andersson@ibf.uu.se Ingress: I förra numret av I&M framfördes kritik mot hur den integrationspolitiska satsningen på utvalda stadsdelar har skötts. Med stöd i nyligen genomförd forskning av segregationen i Sverige och rörligheten inom storstäderna diskuterar Roger Andersson i denna artikel storstadspolitikens inriktning på stöd åt s.k. särskilt utsatta bostadsområden. I nummer 2 1997 av Invandrare och Minoriteter hävdar jag att förklaringen av den etniska boendesegregationen i Sverige kräver förståelse av strukturella, institutionella och socio-kulturella processer. Jag föreslår i samma artikel också att ett fokus på befolkningens flyttningar är ett produktivt sett att närma sig segregationsfrågan: den geografiska åtskillnaden mellan befolkningskategorier skapas och återskapas av hushållens flyttningar och åtskillnaden kan också minska om flyttningsrörelserna ändras. Utgångspunkten för artikeln var begreppet svenskglesa bostadsområden, ett begrepp som valts för att betona att förklaringar till den etniska boendesegregationen primärt måste sökas i handlings- och reaktionsmönster i den svenska snarare än i den invandrade befolkningen. Givetvis gjordes detta i kritik mot att myndigheter, media, forskare och allmänhet diskuterade situationen och problemen i "invandrartäta" bostadsområden. Begreppet invandrartäta områden tycks vara på väg att mönstras ut och det officiella Sverige har istället stannat för begreppet "utsatta bostadsområden". De utsatta bostadsområdena är föremål för riktade insatser inom ramen för den storstadspolitik Sverige har sedan 1999. Detta är en politik som mycket prövande tagit form under senare delen av 1990-talet via "Blommanprojekten" och "de nationella exemplen" (se föregående nummer av I & M) för att skalas upp och göras något mer långsiktiga inom ramen för de lokala utvecklingsavtal som Storstadsdelegationen/Storstadskansliet slutit med sammanlagt 7 storstadskommuner och ett 20-tal utsatta bostadsområden (se www.storstad.gov). Denna anti-segregationspolitik mycket osvensk i sitt betonande av selektiva på bekostnad av generella lösningar vilar enligt min mening på en bristfällig
analys av segregationens orsaker, varför strategin knappast kommer att lyckas. I bästa fall kan satsningarna bidra till att förbättra levnadsvillkoren för en del av befolkningen i områdena, vilket är angeläget men långtifrån ett uppfyllande av politikens mål om en minskad segregation i boendet. Jag skall i denna artikel behandla tre frågor som berör den nuvarande politiken. Den första frågan handlar om sambandet mellan klassmässig och etnisk boendesegregation, ett samband som storstadskommittén förenklade, vilket fick konsekvenser för politiken visavi de utsatta bostadsområdena. Den andra frågan gäller politikens selektivitet, en fråga som egentligen är två: skall en anti-segregationspolitik begränsas till storstadsregionerna och är det klokt att arbeta med starka territoriella begränsningar i satsningarna inom varje region? Den tredje och sista fråga som behandlas gäller om det är områdenas eller de boendes problem som skall adresseras med storstadssatsningen. Klassmässig och etnisk boendesegregation Boendesegregationen i landets stora och medelstora städer följer både socioekonomiska och etniska skiljelinjer och ingen av dessa dimensioner låter sig fullt ut reduceras till den andra. Storstadskommittén konstaterade med rätta att segregationen är dubbel etnisk och klassmässig men förmådde aldrig problematisera relationen mellan de bägge segregationstyperna. Istället valde man att slå fast att den etniska segregationen var underordnad, dvs var ett resultat av, den klassmässiga segregationen (SOU 1997:118). Jag har i några sammanhang kritiserat detta och empiriskt också påvisat att slutsatsen inte håller (se t.ex. Andersson 1999 och 2000a). Storstadskommittén undvek åtminstone fyra frågor, som jag menar är viktiga att få svar på om de två segregationstyperna på ett robust sätt skall förklaras. De fyra frågorna är: Varför är invandrare fattiga? Var bor rika invandrare? Bor alla fattiga invandrare i "utsatta bostadsområden"? Finns specifika hinder för invandrare på svensk bostadsmarknad? Om invandrare är fattiga för att de är invandrare ("ickesvenska" och "icke-européer"), stannar i fattiga bostadsområden även om inkomsterna stiger, ibland kan bo i mer välsituerade områden trots låga inkomster och om man på olika sätt diskrimineras på bostadsmarknaden, hamnar kommitténs slutsats i mer problematisk dager. Såväl statistiska data som invandrade pesoners erfarenheter och självrapportering stöder den tveksamhet som framförts.
Personer kan nå höga inkomster och förmögenheter på flera sätt. Om vi bortser från turen att vinna på lotteri eller att födas med rika föräldrar är utbildning en av de mest avgörande faktorerna för en individs ekonomiska resurser. Flera studier visar att avkastningen på utbildningsinvesteringar skiljer sig systematiskt mellan män och kvinnor och mellan personer födda i Sverige och utomlands. En del av förklaringen kan ligga i könsmässig och etnisk märkning av vissa yrken, som systematiskt kommer att undervärderas medan andra övervärderas. Oavsett skälen kan man konstatera att invandrade personer generellt har lägre inkomster än Sverigefödda oavsett utbildningsnivå; man är helt enkelt fattigare än vad man borde vara. Skillnaderna är som väntat som störst för relativt nyinvandrade men försvinner inte efter mer än 20 års vistelse i Sverige (Andersson 1999). Den exempellösa försämringen av sysselsättningsnivåerna i de svenskglesa bostadsområdena under 1990-talet kan inte heller förklaras med hänvisning till "försämring av humankapitalet". I Herrgården, en del av Rosengård i Malmö kommun, faller sysselsättningsgraden från 48 procent till 8 procent under perioden 1990-1995. Samtidigt minskar andelen lågutbildade från 73 procent till 53 procent. Andelen högutbildade stiger från 3 procent till 7 procent. I en av Hjällbos (stadsdel i nordöstra Göteborg) mest utsatta delar faller sysselsättningsfrekvensen för utlandsfödda från 62 procent 1990 till 18 procent 1995 (Andersson 2000c). Utbildningsmässigt minskar andelen lågutbildade något (från 76 till 70 procent). Medelinkomsterna för utlandsfödda faller naturligtvis dramatiskt i de nämnda bostadsområdena; för Herrgårdens utlandsfödda kvinnor från 49 000 till 17 000 kr och för männen från 65 000 till 29 000 kr. Fattigdomsfrågan är komplex men en analys av den kommer aldrig ifrån att de fattiga i Sverige under 1990-talet kommit att alltmer utgöra vad Milton Gordon (1964) kallade en "eth-class", dvs en på etnisk grund formad samhällsklass; i detta fall en underklass. Jag förnekar inte att det behövs riktade utbildningssatsningar för att lösa den exklusion som idag råder för betydande delar av särskilt de utomeuropeiska invandrare som kommit till Sverige de senaste 10-15 åren. Däremot har jag svårt att se att bristande utbildning skulle vara huvudorsak till den rådande exklusionen och fattigdomen. Att som Storstadskommittén gör i praktiken reducera den etniska boendesegregationen till en fråga om klass är att delvis dölja det faktum att klass i stor utsträckning avgörs av etnisk bakgrund.
Slutsatsen är emellertid tveksam också av andra skäl. Invandrade personer med goda inkomster tenderar att i större utsträckning än sina Sverigefödda inkomstlikar bo i hyresrätter och/eller i utsatta bostadsområden. Höginkomsthushåll med svensk bakgrund saknas ofta helt och hållet i de s.k. utsatta bostadsområdena och även om andelen höginkomsthushåll bland utlandsfödda totalt sett är mycket lägre tenderar de senare att stanna längre perioder i dessa områden. Det finns diskriminering i alla led av bostadsmarknaden och svenska områden stängs med många medel (s.k. vardagsrasism bland de boende, diskriminering eller olik behandling hos bostadsföretag, mäklare, banker). Vidare visar nyligen genomförda analyser av en utlandsfödd sjuländerskategori (födda i Etiopien, Somalia, Libanon, Syrien, Turkiet, Irak och Iran) i Stockholms-, Göteborgsoch Malmöregionen att dessa har låga inkomster också om de bor i mer svensktäta områden av medelinkomsttyp. I själva verket är det relativa avståndet i inkomstnivå mellan Sverigefödda och denna sjuländerskategori allra störst i bostadsområden av medelinkomsttyp (Andersson 2000a). Tillsammans med tidigare presenterade analyser stödjer detta slutsatsen att etnisk boendesegregation inte kan reduceras till en fråga om klassposition, även om vilket bör understrykas många utlandsfödda befinner sig i botten av den svenska inkomsthierarkin. Den nuvarande politiken definierar problemet med de invandrades utanförskap som ett utbudsproblem, dvs att deras kvalifikationer inte är konkurrenskraftiga. Genom att stärka de invandrades humankapital (språksatsningar, arbetsträning etc) skall de göras mer attraktiva för arbetsgivare. För det första kan man konstatera att om detta verkligen är huvudproblemet borde de extra integrationspolitiska satsningarna inte begränsas till en viss typ av bostadsområden (det rör sig trots allt om 1,9 statliga miljarder med en liknande summa kommunal medfinansiering att jämföra med 100 milj/år som satsas generellt 2001-2003 på att öka invandrade personers arbetsmarknadsdeltagande), för det andra måste man ifrågasätta om utbudsfrågan i sig är just ett huvudproblem. Skall en anti-segregationspolitik begränsas till storstadsregionerna? I en nyligen genomförd analys för den Välfärdspolitiska kommittén har den klassmässiga och etniska segregationen studerats för storstadsregionerna samt för 16
större städer (SOU 2000:37). Storstadsanalyserna avser perioden 1990-98 medan övriga städer studerats för en kortare period (1995-98). Redovisade data tyder på att den etniska segregationens dynamik försiggår över hela landet. Bilden är relativt entydigt negativ för den som önskar en bättre integration i boendet. Situationen i Malmö och Göteborg är härvidlag mer negativ än i Stockholm (åtminstone såsom den kan avläsas med kvantitativa metoder), och detsamma gäller för bl.a. Trollhättan, Borlänge och Eskilstuna i jämförelse med t.ex. Västerås, Norrköping och Halmstad. Segregationen ökar i 12-13 av de 16 kommunerna och minskar i endast tre: Luleå, Umeå och Östersund. Av de tre kommuner som redovisar högst grad av etnisk boendesegregation år 1995 (Trollhättan, Luleå och Umeå) ökar den ytterligare i Trollhättan till 1998. I de därpå följande åtta högst rankade på segregationsskalan 1995 (Borlänge, Örebro, Eskilstuna, Jönköping, Uppsala, Gävle, Karlstad och Sundsvall) stiger segregeringsindex för personer födda i västra Asien och i Afrika i samtliga kommuner. Studien visar således att den etniska segregationen mot slutet av decenniet ökat i tre fjärdedelar av de specialstuderade sexton kommunerna. Detta understryker behovet av att inte begränsa vare sig analyser eller politik till utvecklingen i landets tre storstadsområden, även om vilket förtjänar att betonas effekterna av boendesegregation sannolikt har en större magnitud i storstädernas socioekonomiskt mer polariserade miljöer. Utsträckningen av de s.k. Blommanpengarna till att omfatta områden i Eskilstuna, Landskrona, Norrköping och Trollhättan tycks utan redovisad analys inte få någon fortsättning. Territoriella begränsningar? I januari år 2000 anordnades i Tensta en framtidskonferens (en s.k. sökkonferens) med relativt brett folkligt deltagande. Konferensen, som var ett led i storstadssatsningen, bedömdes av flertalet deltagare vara mycket lyckad. Jag betvivlar inte detta men förvånas över att deltagandet och visionsarbetet begränsades till Tensta och uteslöt den mer svensktäta medelklassdelen av stadsdelen Spånga-Tensta. Detta är på flera sätt segregationspudelns kärna och en illustration till storstadspolitikens snäva områdesfokus; det är Tensta som deltar i storstadssatsningens integrationsprogram och inte den administrativa enheten Spånga-Tensta. Spånga ses lika lite som Lidingö,
Djursholm eller Vasastan som en del av segregationsfrågan. Om segregation handlar om relationen mellan människor och bostadsområden (rika-fattiga, "vita"-"svarta", "svenskar"-"invandrare") kan politik och framtidsplanering inte rimligen fokusera ensidigt på segregationsprocessens förlorare. Områdens eller boendes väl i fokus? I genomsnitt flyttar 20-25 procent av invånarna i Stockholmsregionens utsatta bostadsområden ett enskilt år. I Malmöregionen 25-30 procent och i Göteborgs motsvarande områden runt 30 procent. Omflyttningen i ett av Hjällbos bostadsområden var 1998 hela 57 procent, dvs sannolikheten att en granne till en godtyckligt vald person byttes ut under året var över 50 procent (Andersson 2000c). Utrymmet medger inte en diskussion av orsakerna till skillnaderna i flyttningsfrekvens regionerna emellan, men den relativt sett större stabiliteten i Stockholms utsatta områden bör ha att göra med regionens alltmer påtagliga bostadsbrist. Hur som helst måste man konstatera att rörligheten är omfattande; mätt på ett annat sätt flyttar varannan person från denna typ av bostadsområden under en femårsperiod, att jämföra med ett regiongenomsnitt runt 37 procent (just dessa värden avser Stockholmsregionen, se Andersson 1998). In- och utflyttning har länge varit etniskt selektiv, vilket medfört en tilltagande gleshet av hushåll med svensk bakgrund. Områdena rekryterar netto från utlandet direkt och från övriga Sverige, medan de förlorar netto i utbytet med alla andra områdestyper i storstadsregionerna. De fungerar således som portar till storstädernas bostadsmarknad (Andersson 2000b och c). Dessa portar slår visserligen igen i större utsträckning för utlandsfödda som således inte i samma utsträckning som Sverigefödda flyttar vidare till andra typer av boende men inlåsningseffekter av amerikansk gettotyp tycks ändå vara förhållandevis begränsade. Det finns en delvis motsägelsefull syn på de utsatta områdenas höga rörlighet. Den begränsade stabiliteten ses å ena sidan som ett av områdenas stora problem; den leder till brist på kontinuitet i grannrelationer, i skolklasser och i myndigheternas stödprogram visavi enskilda individer och hushåll. Å andra sidan betraktas ju områdena som utsatta, varför det knappast kan ses som en nackdel om folk lämnar utsattheten för bättre alternativ.
Man kan konstatera att många människor passerar igenom utsatta bostadsområden men att områdenas karaktär av att hysa arbetslösa, fattiga och bidragstagare reproduceras och till och med förstärks kraftigt under 1990-talet. En majoritet av de hushåll som går från arbetslöshet till arbete, från bidragsberoende till arbetsinkomst, lämnar områdena medan de rekryterar nya boende som ofta haft en kort vistelsetid i landet; en tredjedel av Hjällbos och Rosengårds hela befolkning hade år 1998 invandrat efter 1991. I det 30-tal bostadsområden som varit föremål för statliga områdessatsningar sedan 1995 är andelen nyinvandrade (efter 1991) i genomsnitt runt 20 procent av hela befolkningen. Om dessa personers i Sverige födda barn inkluderas växer självfallet andelen ytterligare. Inte sällan är c:a 90 procent av 30-39-åringarna i utsatta bostadsområden utlandsfödda (exv: Rinkeby 91%, Fittja 92%, Tensta 89%, Törnrosen 94%, Örtagården 93%, Hjällbo 92%) samtidigt som endast 25-40 procent av 0-19-åringarna är födda utomlands (Rinkeby 26%, Fittja 29%, Tensta 26%, Törnrosen 40%, Örtagården 35% och Hjällbo 38%; alla värden avser 1998-12-31, se Andersson 2000c). Om man ser storstadssatsningen som ett integrationspolitiskt instrument, som skall stärka humankapitalet hos de nyinvandrade, bör områdessatsningarna ifrågasättas; politiken bör då snarast individorienteras och inte göras beoende av var man bor. Om man vill arbeta territoriellt vilket det kan finnas vissa organisatoriska skäl för bör geografin göras mer flexibel och framför allt inriktas just på relationen mellan svenskglesa och svensktäta bostadsområden. Att stärka relationen mellan (ett mindre antal kvarvarande) svenskar och invandrare i de utsatta områdena kan väl knappast vara huvudsyfte med en integrationspolitisk satsning? Storstadssatsningen framtonar nu snarast som bostadspolitik, dvs som en strävan efter att förbättra utvalda områdens status, något som kan komma att misslyckas även om livet förbättras för de enskilda individer och hushåll som för närvarande bor i de utsatta områdena. Bostadspolitiska kommittén hade delvis förslag i denna riktning, men den ville å andra sidan se en mer långsiktig och över landet mer heltäckande satsning på socialt svaga bostadsområden (SOU 1996:156). Den nuvarande politiken, som skall utvärderas löpande av både lokala och nationella forskargrupper (Integrationsverket) och i ett nystartat EU-projekt (Urban development programmes, urban governance, social inclusion and sustainability, finansierat av EU:s 5:e ramprogram och med svensk medverkan av undertecknad och Ingemar Elander vid
Örebros universitet), är tveklöst en svängning mot selektiv politik av det slag många andra europeiska länder praktiserat sedan flera år (Schulman 2000). Jag har pekat på tveksamheter som jag menar redan nu bör diskuteras rörande storstadssatsningen om den skall uppfattas som anti-segregationspolitik. Sammanfattninsgvis rör tveksamheterna en bristande analys av sambandet mellan klass och etnicitet (där etniska, "ras"-mässiga och religiösa komponenter i allmänhet underskattas), politikens begränsning till just storstäderna, samt satsningens snäva geografiska fokus på förlorarsidan i segregationsprocessen. Det går förvisso att finna goda argument åtminstone för delar av politiken, inte minst i form av satsningar som vänder sig till barn och ungdomar, socialt och språkutvecklande stöd till långvarigt arbetslösa (inte minst kvinnor) och förstärkt boendeinflytande i bostadsförvalting och planeringsprocesser. Det kan således finnas goda skäl för statligt stöd till specifika områdessatsningar men en framgångsrik anti-segregationspolitik måste rimligen utformas med stöd i generella program avseende etniska relationer och etniskt neutral behandling inom arbetsmarknad och bostadsmarknad, inom utbildningssystem och politik. Den närmast obefintliga samordningen nationellt och regionalt av integrations- och tillväxtpolitiken (där den förra utformas inom kulturdepartementet och den senare i huvudsak inom näringsdepartementet och länsarbetsnämnderna) är en svaghet som det finns anledning att återkomma till i andra sammanhang. Referenser Andersson, R., 1997, Svenskglesa bostadsområden. Invandrare & Minoriteter 1997 nr 2, s. 19-24. Andersson, R., 1998, Segregering, segmentering och socio-ekonomisk polarisering. Stockholmsregionen och sysselsättningskrisen 1990-95. Partnerskap för Multietnisk Integration, Rapport nr. 2, Sociologiska institutionen, Umeå universitet. Andersson, R., 1999, Divided cities as a policy-based notion in Sweden. Housing Studies, Vol 14, No.5, pp. 601-624 Andersson, R., 2000a, Etnisk och social segregation i Sverige 1990-1998. I: SOU 2000:37 Välfärdens förutsättningar - Arbetsmarknad, Demografi och Segregation (under utgivning). Andersson, R., 2000b, Rörligheten och de utsatta bostadsområdena. Bokkapitel för Integrationsverkets bok Hemort Sverige, Utges under juni år 2000. Norrköping. Andersson, R., 2000c, Social och geografisk rörlighet i Sveriges storstadsregioner en tidsbild. Bokkapitel för Integrationsverkets bok Hemort Sverige, Utges under juni år 2000. Norrköping. Schulman, M., 2000, Stadspolitik och urbanforskning i Norden. Nordregio WP 2000:4. Stockholm.
SOU 1996:156, Bostadspolitik 2000 från produktions- till boendepolitik. Stockholm: Fritzes Offentliga publikationer. SOU 1997:118 Delade städer. Delrapport från Storstadskommittén. Stockholm: Fritzes Offentliga publikationer. www.storstad.gov.se