Finansdepartementet 103 33 Stockholm Yttrande Stockholm 2014-05-09 EU-kommissionens förslag till reviderat direktiv om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (IORP II); Dnr. Fi2014/1418 Svensk Försäkring har följande kommentarer till rubricerade direktivförslag. Inledande kommentarer Allmänt Svensk Försäkring välkomnar en revidering av nuvarande tjänstepensionsdirektiv (IORP I). Vi konstaterar att det i detta skede inte var möjligt att revidera solvensregleringen, men emotser en fortsatt översyn även i den delen. Vi vill också dra uppmärksamheten till kopplingen till den nya reglering av tjänstepensionsföretag som för närvarande är under utredning i Tjänstepensionsföretagsutredningen. Som kommer att framgå nedan blir i nuläget särskilt övergångsregleringen i IORP II av intresse när det gäller den utredningen. Kommentarerna nedan fokuserar i huvudsak på de föreslagna ändringarna av nuvarande direktiv. Vi har utgått från den engelska textversionen, eftersom denna kan väntas ligga till grund för de kommande förhandlingarna. Svensk Försäkring vill också understryka att synpunkterna nedan är av preliminär karaktär och att vi förbehåller oss rätten att återkomma i de olika delarna under de kommande förhandlingarnas gång. När det gäller särskilt det sistnämnda välkomnar vi att departementet enligt uppgift kommer att tillsätta en särskild referensgrupp med intressenterna och anmäler självfallet vårt intresse för att delta i en sådan grupp. Svensk Försäkring Box 24043 104 50 Stockholm Karlavägen 108 Tel 08-522 785 00 www.svenskforsakring.se
Hänsyn behöver tas till den svenska modellen Tjänstepensionsområdet karaktäriseras av att systemen i de olika medlemsstaterna i många delar uppvisar väsentliga skillnader. Det gäller inte minst hur tryggandet av pensionsplanerna är utformat. För svensk del sker tryggandet av tjänstepensioner som bekant i huvudsak genom försäkring meddelad av försäkringsbolag och tjänstepensionskassor (försäkringsföretag) och utifrån kollektivavtalade pensionsplaner. Det gäller såväl förmåns- som premiebestämda planer. När det särskilt gäller premiebestämda planer utmärker sig Sverige även via tillhandahållandet av placeringsalternativ på den s.k. kryssmarknaden. I de internationella diskussioner som förs kring tjänstepension har Svensk Försäkring vid ett flertal tillfällen noterat att det råder en viss begreppsförvirring. Trots att redan nuvarande IORP-direktiv innehåller en definition av pensionsplan ( pension scheme, se artikel 6.b) som det bakomliggande avtalet om pension förväxlas detta begrepp ofta med själva institutet ( IORPen, se artikel 6.a) och dess verksamhet. Vi kommer att peka på i vart fall ett sådant exempel nedan. Vidare tas inte alltid hänsyn till vilka produkter som kan erbjudas inom ramen för den svenska kryssmarknaden. Särskilt tydligt blir detta när det i förslaget talas om vem som bär investeringsrisken enligt pensionsplanen. Här synes EU-kommissionen utgå från att arbetstagaren alltid bär risken för investeringsutfallet när det är fråga om en premiebestämd plan (se exempelvis uttalandet i det inledande Explanatory memorandum, s. 2, om att solvensreglering inte är relevant för premiebestämda planer). För svensk del är detta inte korrekt, eftersom utbudet av produkter på kryssmarknaden innebär att försäkringsföretagen tar över sådan risk. Denna missuppfattning får också återverkningar i en del av kommissionens förslag, vilket vi återkommer med exempel på nedan. Bakgrunden till olika missuppfattningar i dessa sammanhang torde härröra från att man i många medlemsstater ser ett pension scheme som en odelad enhet som, även när det gäller premiebestämda pensioner, innefattar att arbetsgivaren upprättar en pensionsplan, sätter upp eller avtalar om inbetalning till en IORP och sedan ombesörjer inbetalningarna dit utan inblandning av arbetstagarna. I Sverige däremot finns, när det gäller premiebestämda pensioner, en tydligare tredelning mellan en (oftast kollektivavtalad) pensionsplan, upphandlade valbara alternativ av tryggande institut samt ett urval av produkter hos dessa institut. Den kommande regleringen måste kunna fungera även med den svenska modellen, och det är därför viktigt att Sverige i de kommande förhandlingarna ser till att hänsyn tas så att modellen kan fungera även i framtiden. Närmare om förslagen Artikel 13 Artikeln rör cross-border transfers of pension schemes. Här ser Svensk Försäkring ett exempel på den potentiella begreppsförvirring som vi nämnde inledningsvis. Artikeln ser från det svenska perspektivet ut att kunna handla om vad som närmast kan beskrivas som en beståndsöverlåtelse av tillgångar kopplade till en viss plan (jfr 13.4 a). Det synes därför inte vara relevant att tala om att en pensionsplan ( pension scheme ) ska överföras. Det är också oklart varför institutet (IORPen) är 2 (6)
tänkt som initiativtagare eftersom det i de flesta fall snarare torde vara arbetsgivaren eller ett kollektiv av arbetsgivare som har intresse av en sådan beståndsöverlåtelse (därmed inte sagt att Svensk Försäkring är av åsikten att en beståndsöverlåtelse ska kunna tvingas fram av de senare). Det finns enligt vår mening skäl att utreda vad som egentligen avses med denna artikel. Och under alla omständigheter vill Svensk Försäkring framhålla att det för svensk del torde vara ett absolut krav att arbetsgivare och arbetstagare eller deras företrädare godkänner en eventuell överföring, oavsett vad det är som egentligen avses i artikeln (jfr 13.3). Artikel 15 Artikeln har inte ändrats i sak, men Svensk Försäkring vill ändå framhålla följande. Av 15.3 framgår som tidigare att avsättningarna i en IORP alltid ska vara fullt fonderade ( fully funded ) vid gränsöverskridande verksamhet. Vi har förstått att det har utövats starka påtryckningar mot kommissionen att stryka detta krav, och i ett tidigare utkast till förslaget hade kravet strukits. Svensk Försäkring vill understryka att vi anser att det befintliga kravet ska behållas, det gäller såväl i förhållande till intresset av fullgott konsumentskydd som till vikten av konkurrensneutralitet mellan institut som verkar nationellt och de som gränsöverskrider in i landet. Artikel 20 Svensk Försäkring stödjer att vissa möjligheter till investeringsbegränsningar stryks och förtydligas (20.6). Vi stödjer även att medlemsstater inte längre ska kunna kräva att gränsöverskridande IORPer underkastar sig ytterligare nationella begränsningar (se numera struken, äldre 20.7). Samtidigt noterar vi att investeringsbegränsningar on an individual basis inte begränsas alls (20.7 i nuvarande förslag). Möjligen blir detta av mindre betydelse nu när medlemsstaterna enligt förslaget inte längre kan underkasta gränsöverskridande IORPer några nationella, längre gående regler, men icke desto mindre kan man konstatera att direktivet fortfarande ger långtgående möjligheter till nationella begränsningar. Avdelning III ( governance ) När det gäller de föreslagna reglerna för bolagstyrning ( governance ) kan Svensk Försäkring i huvudsak välkomna ansatsen i förslaget, som i mycket ligger nära motsvarande regler i Solvens II. Vi kommer att behöva analysera dessa regler ytterligare, men redan nu vill vi dock uppmärksamma departementet på följande frågor. Compliance-function? Till skillnad från när det gäller Solvens II innehåller förslaget kring s.k. nyckelfunktioner inte några krav på en compliance-funktion (se artikel 25). Svensk Försäkring anser att det behöver klargöras vad anledningen till detta är samt göras en analys av om det inte borde införas en sådan funktion även i IORP II (jfr att det i Sverige idag finns ett allmänt råd från Finansinspektionen om att en sådan funktion bör ingå i systemet för intern kontroll). 3 (6)
Krav på whistleblowing Svensk Försäkring noterar att det föreslås införas ett krav på personer inom nyckelfunktioner att slå larm till tillsynsmyndigheten om ledningen i IORPen inte vidtar nödvändiga åtgärder som identifierats inom ramen för en nyckelfunktion (s.k. whistleblowing, se artikel 25.6). Personer som larmar ska även åtnjuta rättsligt skydd (se 25.7). Införandet av ett krav på angivna personer att slå larm går längre än vad som är fallet i de nya reglerna om kapitaltäckning för banker, där fokus i stället ligger på att institut och tillsynsmyndigheterna ska inrätta mekanismer för att uppmuntra anmälningar och även säkerställa skydd för anmälaren (se dir. 2013/36/EU, artikel 71, jfr lagrådsremiss Förstärkta kapitaltäckningsregler s. 241 ff.). Inte minst med tanke på svårigheterna att tolka innebörden av ett uttryckligt krav på anmälan anser Svensk Försäkring att det är tveksamt varför IORP II ska gå längre än reglerna på banksidan. Lämpligheten av dessa förslag behöver därför analyseras närmare. Förvaringsinstitut I artikel 35 föreslås ett krav på IORPen att utse ett förvaringsinstitut för det fall att medlemmar och förmånstagare bär (den fulla) investeringsrisken enligt en pensionsplan. För det fall att de inte bär denna risk finns en option för medlemsstaterna att införa ett sådant krav. Här kan Svensk Försäkring konstatera att det verkar föreligga just den typ av missförstånd som vi pekat på inledningsvis. Enligt vår mening behöver det inte vara relevant huruvida pensionsplanen är förmånseller premiebestämd utan snarare är det intressant om instituten står risk i förhållande till de produkter de erbjuder för att trygga pensionsåtagandet. Står de sådan risk kommer de nämligen att omfattas av kapitalkrav (se artikel 16) och övrig solvensreglering. Varför det då skulle behövas ett krav på förvaringsinstitut är svårt att förstå ett sådant krav framstår endast som relevant för det fall att institutet inte bär någon risk alls. Mot denna bakgrund motsätter sig Svensk Försäkring att det införs ett krav på förvaringsinstitut i de fall där institutet bär risk och därmed är underkastat solvensregler, och detta alldeles oavsett om själva pensionsplanen är förmåns- eller premiebestämd. I sammanhanget kan vi dessutom under alla omständigheter notera att det för underliggande fonder i fondförsäkringar redan finns ett krav på förvaringsinstitut. Avdelning IV (information) Avsnittet om information till medlemmar och förmånstagare är mycket omfattande och kommer att kräva ytterligare analys. Här följer dock några inledande kommentarer. EU-rätten och informationsregler Som nämnts tryggas tjänstepension i Sverige för närvarande nästan uteslutande via försäkring meddelad av försäkringsbolag och tjänstepensionskassor. Det blir därför av intresse att jämföra förslagen både med nuvarande informationsregler i svensk rätt och regler i andra EU-lagstiftningar. Information till försäkringstagare och försäkrade är redan föremål för ett antal olika EU-regleringar Solvens II, PRIIPs och IMD II. Medan Solvens II är under genomförande är det för närvarande 4 (6)
oklart när IMD II blir färdigförhandlad. Vad beträffar PRIIPs kan vi konstatera att försäkring som syftar till pension enligt den överenskommelse som nyligen slöts visserligen ska undantas under en inledande fyraårsperiod, men det är inte otänkbart att reglerna i den förordningen kommer att åberopas även i förhandlingarna avseende IORP II. Självfallet anser Svensk Försäkring att god information till försäkringstagare och försäkrade är av yttersta vikt. Försäkringsbranschen arbetar därför sedan lång tid tillbaka med dessa frågor. 1 Vi vill understryka att utgångspunkten måste vara att informationen ska vara anpassad till konsumentens behov. Mer information är inte alltid svaret, snarare god, lättillgänglig och anpassad information. Vi vill även varna för risken för överlappningar mellan olika regelverk. Det kommer att vara viktigt att de olika förhandlingarna och genomförandena av EU-regelverk samordnas framöver. Det gäller även de informationsregler som kan väntas behöva införas i samband med den nya tjänstepensionsreglering som för närvarande är under utredning i Tjänstepensionsföretagsutredningen. Närmare om föreslagna regler Återigen är det enligt Svensk Försäkrings mening viktigt att hålla isär pensionsplan och produkt så att informationen ges från rätt avsändare och avser rätt sak, dvs. i förekommande fall produkten snarare än planen. Här noterar vi att det på flera ställen i förslaget återigen talas om risk i förhållande till pensionsplanen, snarare än huruvida institutet bär risk (se exempelvis artikel 39.2 och artikel 51). Vad särskilt gäller det s.k. Pension Benefit Statement (PBS, se artikel 40 ff.) noterar Svensk Försäkring att mycket av den information som föreskrivs redan ges i årsbeskeden idag. Prognoser kan även ges via Min Pension (jfr artikel 50). Det förefaller dock som att PBS alltid måste vara en fristående produkt, särskilt som det ska ha en särskild benämning (artikel 45.1), inte får vara längre än två sidor (artikel 42) och inte får hänvisa till annan information (artikel 41.1). Svensk Försäkring anser att det behöver utredas hur PBS förhåller sig till annan information som ska ges till medlemmar och förmånstagare, inte minst för att överlappningar ska kunna undvikas. Vad gäller de enskilda delarna av PBS ber vi som nämnts att få återkomma efter en närmare analys av det mycket detaljerade förslaget. Artikel 76 När det gäller medlemsstater som idag tillämpar optionen i artikel 4 i direktivet på livförsäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet föreskriver artikel 76 en möjlighet att behålla kapitalkraven i Solvens I för sådan verksamhet, dock längst till utgången av 2022. Frågan behandlas också i det s.k. Omnibus II-direktivet, med den skillnaden att övergångstiden där är bestämd till den 31 december 2019. Med tanke på att Omnibus II-direktivet ska vara genomfört till den 1 januari 2016 är 2019 det datum som vi i nuläget har att förhålla oss till. 1 Se bl.a. vår rapport Nöjda och trygga kunder konsumentinformation inom försäkring: http://www.svenskforsakring.se/global/rapporter/konsument%202013/sf_rapport_konsument_webb.p df?epslanguage=sv 5 (6)