Finansdepartementet 103 33 Stockholm Er referens Fi 2015/1581 Remissvar En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) Återvinningsindustrierna, ÅI, är en branschförening som företräder de privata återvinningsföretagen med en omsättning på drygt 20 miljarder kronor och har drygt 6 000 anställda. Medlemsföretagen hanterar drygt 11 miljoner ton avfall och drygt 50 % materialåtervinns. Sammanfattning ÅI ställer sig bakom Svenskt Näringslivs remissvar. Vi begränsar oss i detta remissvar till synpunkter inom de områden som har störst betydelse för återvinningsbranschen. Den viktigaste frågan för återvinningsföretagens är att kommunerna håller isär sina olika roller, behandlar alla aktörer på ett konkurrensneutralt sätt samt inte ger sina egna kommunala verksamheter och bolag konkurrensfördelar på den konkurrensutsatta verksamhetsavfallsmarknaden. Vi är positiva till förslagen att: ett avsnitt om konkurrensneutralitet införs, men förslaget behöver kompletteras, se nedan mål och riktlinjer införs för kommunal verksamhet i egen regi, det bör också omfatta avfallshanteringen en uppdelning i beställar- och utförarorganisation införs, då detta kan ge upphandlingsfrågorna i kommunen en mer strategisk roll företag med säte i kommunen blir medlemmar
Vi har följande synpunkter och förslag till kompletteringar: Avsnittet om konkurrensneutralitet bör kompletteras med krav på att kommunerna gör regelbundna konkurrenskonsekvensbedömningar, speciellt vid investeringar och beslut om utveckling av tjänster Laglighetsprövning bör införas även för kommunala bolag Krav på revision av tredje part bör införas för kommuner som bedriver affärsverksamhet på konkurrensutsatta marknader Om kommuner har två olika bolag som bedriver verksamhet inom avfallsområdet, ett på den konkurrensutsatta marknaden och ett för ägarkommunernas räkning, ska styrelserna ha olika sammansättning. Externa styrelseledamöter som tillsätts bör få utbildning i det regelverk som gäller kommunal verksamhet samt ändamålet med det kommunala bolaget. Inledning Kommunerna har många olika roller och uppgifter, bl a ansvar för samhällsplanering, tillstånd, tillsyn, renhållningsordning mm. Kommunen är också utförare av kommunala tjänster, men bedriver även affärsverksamhet på den konkurrensutsatta avfallsmarknaden. Den senare tillhör inte kommunal kärnverksamhet. Ett stort problem, som många av ÅI:s medlemmar upplever, är att kommunerna blandar samman dessa roller, vilket leder till en rad problem med snedvriden konkurrens på marknaden. Ett exempel är att kommunen låter det kommunala bolaget som också är verksamt på den konkurrensutsatta marknaden ta fram underlag till den kommunala renhållningsordningen. Kommunen kan då omdefiniera vad som ingår i därmed jämförligt avfall när det gynnar det kommunala bolaget, t ex i samband med att man fattar beslut om investering i en biogasanläggning i bolaget. Ett annat exempel är att det kommunala bolaget inte särredovisar affärsverksamheten på den konkurrensutsatta marknaden och monopoltjänsterna på ett transparent sätt. Det är inte ovanligt att de använder investeringar gjorda för monopoltjänsterna till att bedriva affärsverksamhet. Ett bekymmer är också att kommunerna inte följer Teckal-kriterierna i Upphandlingslagstiftningen utan låter det kommunala bolaget ha en alltför omfattande affärsverksamhet på den konkurrensutsatta marknaden. Den kommunala revisionen granskar inte dessa frågor vilket leder till att kommunstyrelsen och kommunfullmäktige inte får någon återkoppling kring hur besluten påverkar privata företag som bedriver verksamhet på den konkurrensutsatta marknaden inom kommunen. Det är därför viktigt att den nya kommunallagen säkerställer att kommunerna håller isär de olika rollerna och hanterar alla aktörer på ett konkurrensneutralt sätt. Konkurrensneutralitet (2 kap 10 ) ÅI är positiv till utredningens förslag att införa ett avsnitt om konkurrensneutralitet. Vi föreslår att det kompletteras med krav på att kommunerna regelbundet ska göra en konkurrenskonsekvensbedömning av sin verksamhet och speciellt vid beslut om investeringar i anläggningar och utveckling av tjänster. 2
Politiker i beslutande position i kommunerna täcker in många olika frågor. Det är inte rimligt att de ska ha kunskap om de konsekvenser investerings- och affärsbeslut i kommunala bolag får på angränsande marknader. Sådant underlag bör presenteras för dem. Inom avfallsområdet är detta särskilt viktigt eftersom det inom kommunerna och de kommunala bolagen fattas en lång rad av beslut som påverkar den konkurrensutsatta avfallsmarknaden, sannolikt utan att politikerna har kunskap om att de orsakar snedvriden konkurrens på marknaden för verksamhetsavfall, som är de privata företagens kärnverksamhet. Motivet till förslaget är den ökade konkurrens som de privata företagen möter på marknaden från kommunala bolag som har direkttilldelade monopoltjänster och samtidigt bedriver affärsverksamhet på den konkurrensutsatta marknaden utan att uppfylla Teckalkriterierna och utan att tillämpa strikt särredovisning och transparens. Inte minst är en konkurrensneutral hantering av alla aktörer viktig när nya marknader och affärsmöjligheter växer fram. Kommunala bolag får inte ges andra förutsättningar än de privata att göra investeringar och utveckla tjänster genom att åtnjuta konkurrensfördelar med stöd från kommunen. ÅI föreslår att Konkurrensverket får i uppdrag att ta fram en vägledning för en sådan konkurrenskonsekvensbedömning. Styrning och uppföljning av verksamhet i egen regi (5 kap 2 ) ÅI välkomnar att kommunerna ska sätta upp mål och riktlinjer även för verksamheten som bedrivs i egen regi. Vi vill särskilt understryka att detta även ska omfatta avfallshanteringen och inte bara tillämpas på vård och omsorgstjänster, samt att framtagningen av programmet inte får delegeras till det kommunala bolaget. Positivt är att detta program ska antas av fullmäktige. Beställar-utförarorganisation (6 kap 1 4 p) ÅI anser att uppdelningen i en beställar- och utförarorganisation är ett viktigt steg som också kan leda till att upphandlingsfunktionen får en mer strategisk roll inom kommunen. Man minskar också sammanblandningen av rollerna. I kombination med att tydligare strategiska mål och riktlinjer sätts upp av fullmäktige så kan det också leda till att kommunernas upphandlingar utvecklas och att samarbetet med de branscher som kan bidra till att utveckla kommunens verksamhet får en möjlighet att presentera sina förslag. För att kommunerna ska få ut största möjliga nytta av medborgarnas skatter och avgifter så kan den beställande funktionen även undersöka alternativa lösningar än den kommunala, dvs. om konkurrensutsättning bör övervägas. 3
Medlemskap i kommunen (8 kap 1, 8 kap 3, 8 kap 7 ) ÅI är positiv till förslaget att företag som bedriver näringsverksamhet från ett fast driftställe i kommunen blir medlem. Det skapar bättre förutsättningar för att kommunerna behandlar alla aktörer på marknaden lika samtidigt samt att det finns möjlighet att överklaga kommunala beslut. Styrelseledamöter i kommunala aktiebolag (10 kap 6 ) ÅI ser en risk med att externa styrelseledamöter i kommunala bolag med direkttilldelade avfallstjänster kan uppfatta att deras roll är att bidra till att bolaget ska växa på den konkurrensutsatta verksamhetsavfallsmarknaden, speciellt om de inte har kunskap om det regelverk som gäller för kommunal verksamhet och ändamålet med bolagets verksamhet. ÅI föreslår därför att externa styrelseledamöter ska få erforderlig utbildning och information om ändamålet med det kommunala bolaget samt kunskap om de regelverk som gäller för kommunal verksamhet. I vissa fall har kommuner etablerat flera kommunala bolag inom avfallsområdet, ett för den konkurrensutsatta marknaden och ett för tjänster till ägarkommunerna. Dessa har idag samma styrelsesammansättning och sammanträden vid samma tidpunkter. ÅI föreslår att ordförande och styrelseledamöter inte får var desamma i dessa bolag. Det är en viktig åtgärd för att skilja rollerna och att säkra att medborgarnas avfallsavgifter inte används för expansion på den konkurrensutsatta marknaden. Verksamheten i ett bolag som arbetar direkt mot ägarkommunerna respektive på den konkurrensutsatta marknaden skiljer sig avsevärt. Revision (12 kap) Det är positivt att utredningen föreslår en förstärkt kommunal revision. Vi bedömer dock att förslaget inte är tillräckligt för att komma tillrätta med de konkurrensneutralitetsproblem som finns på återvinningsmarknaden. ÅI föreslår därför att revisionen stärks med en revision av tredje part i de kommuner som bedriver affärsverksamhet på den konkurrensutsatta marknaden. Revisionen bör bl a omfatta hur kommunen lever upp till kravet på konkurrensneutralitet, uppfyller Teckalkriterierna samt särredovisar affärsverksamhet och monopoltjänster på ett transparent sätt. Laglighetsprövning (13 kap 1 ) Många viktiga beslut fattas idag i de kommunala bolagen, där insynen är begränsad. Det finns exempel på kommunala angelägenheter som har delegerats till kommunala bolag och inte går att överklaga. 4
Detta är en mycket olycklig utveckling. Genom att dels tydliggöra kommunernas olika roller, som vi föreslagit inledningsvis, dels införa laglighetsprövning för kommunala bolag så får vi ett tydligare regelverk för kommunernas agerande. ÅI föreslår att laglighetsprövning införs även för kommunala bolag. Avslutningsvis vill ÅI lyfta frågan om vem som utövar tillsyn över kommunens verksamhet, speciellt när den bedriver verksamhet på den konkurrensutsatta marknaden. ÅI anser att tillsynen enligt miljöbalken över kommunala verksamheter som verkar på en konkurrensutsatt marknad skall skötas av länsstyrelsen. Stockholm den 30 oktober 2015 Britt Sahleström Vd, Återvinningsindustrierna 5