Ta makten över maten! - en handbok i offentlig upphandling februari 2010 www.centerpartiet.se
2
Förord Måltider inom skola, sjukvård och äldreboende är ständigt under lupp. Både de som äter maten, de som jobbar inom de olika verksamheterna och de anhöriga ställer sig frågan: Är maten tillräckligt näringsrik? Var kommer råvarorna från och hur har maten producerats? Att intresset för mat ökar är givetvis något Centerpartiet välkomnar och något som vi bör ta fasta på för att höja människors livskvalitet och stärka Sverige som matland. Centerpartiet jobbar för att den mat som serveras inom den offentliga sektorn ska genomsyras av kvalitet och matglädje. En viktig del för att få bättre mat i skola och äldreomsorg är att kommuner och landsting (fortsättningsvis: kommun) köper in bra mat. Offentlig upphandling uppfattas av många som något tekniskt och komplicerat. Centerpartiet vill med denna handbok, riktad främst till kommun- och landstingspolitiker, visa att det inte alls måste vara så. Vi vill ge en introduktion i de regler som styr den offentliga upphandlingen och en kort inblick i vilka kvalitets- miljöoch djurskyddskrav (fortsättningsvis: krav) som går att ställa vid offentlig upphandling av mat. Därtill kommer vi att svara på några av de vanligaste frågorna som rör detta område. Handboken gör inte anspråk på att vara uttömmande i någon del. Istället fokuserar den på att utifrån allmänna regler och principer visa hur en kommun kan ställa relevanta krav vid upphandling för att uppnå målet om ökad kvalitet och matglädje. Frågor kring ramavtal, tröskelvärden m.m. berörs inte. Claes Västerteg, riksdagsledamot (C) Vice ordförande i miljö- och jordbruksutskottet Marie-Louise Wernersson (C), Kommunalråd Falkenberg 3
En guide till Centerpartiets kommunala företrädare Att människor ska kunna äta bra mat som är gjord av fina råvaror handlar inte bara om att vi ska kunna äta oss mätta. Mat är också glädje och njutning, och en viktig del av vårt kulturarv. För Centerpartiet är det viktigt att den mat som serveras till barn, äldre och sjuka inom den offentliga sektorn är nyttig och god, men också att den präglas av matglädje. Alla barn ska känna att lunchen är en tid för avkoppling och njutning. Äldre människor som äter i äldreomsorgen ska genom maten kunna uppleva dofter och minnen från sin barndom. Måltiden är så mycket mer än ett näringsintag. Kommunpolitiker har ett stort ansvar över att se till att det verkligen är så här. Bland annat genom att det finns kunnig, utbildad och engagerad personal som jobbar med maten. Men inte minst har man ett ansvar när det gäller den kommunala upphandlingen av maten. Många kommunpolitiker upplever att Lagen om offentlig upphandling, LOU, är krånglig. Detta har dessvärre lett till att alltför många folkvalda har överlåtit åt en anonym tjänstemannaorganisation att sköta inköpen, med lågt pris som enda krav. Det finns dock många exempel, inte minst på centerkommuner, som har tagit initiativ inom detta område. Bollnäs, Skara och Melleruds kommun har samtliga beslutat om policy för upphandling av mat. En policy är ett vägledande dokument som kommunens tjänstemän har att förhålla sig till. Centerpartiet tycker att det är dags för fler kommunpolitiker att ta tillbaka makten över maten! Det finns så mycket mer som kan göras inom ramen för LOU än vad som görs idag. Vi vill därför peka på några saker som centerpartister på kommunal nivå kan driva för att få bättre mat i den offentliga sektorn. Ställ krav på kvalitet och pris Många tror att offentlig upphandling bara handlar om att den som erbjuder lägst pris vinner upphandlingen. Så behöver det inte alls vara. Upphandling handlar om att sätta upp en rad krav över det som du som kommunpolitiker vill köpa. Du kan således själv styra många av de krav du vill ställa på det du ska köpa in. 4
Låt säga att du ska köpa potatis. Då kan du välja mellan om det ska vara fast eller mjölig sort, om det ska vara Bintje eller King Edward. Om den ska vara med skal, färdigskalad, eller rent av tärnad. Om du istället för potatis köper en vara som är mer sammansatt, som till exempel köttbullar kan du ställa krav på hur stor andel kött det ska vara i köttbullen, att den inte ska innehålla vissa tillsatser, som glutamat, att köttbullen ska vara fri från laktos eller gluten. Därtill kan du låta kvalitén, eller smaken vara en del av upphandlingen. Det finns exempel på kommuner som helt enkelt smakar på maten och viktar in det i underlaget. Det du inte får ställa krav på är att potatisen ska ha odlats av bonden Karlsson, eller att köttbullen ska vara tillverkad av Dafgårds. Detta strider mot den fria konkurrensen. Men krav får och ska du ställa! Närproducerad mat Många kommunpolitiker vill köpa in mer närproducerad mat till kommunen. Det finns också mycket som kommunen kan göra för att få in anbud från producenter i närområdet. Däremot kan man inte ställa upp som krav att maten ska vara just närproducerad eftersom detta strider mot LOU. Det enklaste sättet för kommunerna att öka andelen närproducerad mat är att göra upphandlingarna mindre. Du kan till exempel dela på upphandlingen mellan olika kommundelar, men också mellan olika verksamhetsområden. Du kan också dela upphandlingarna mellan olika råvarugrupper. Om du har en upphandling för bara potatis, en för bara lök, en för mejeriprodukter o.s.v. kan den lokala potatisodlaren, liksom den lokala lökodlaren vara med och lämna anbud. Ett tredje tips är att bjuda in lokala producenter för att uppmana dem att delta i upphandlingarna samt ge dem de verktyg de behöver för att kunna fylla i förfrågningsunderlaget. Genom att aktivt tillfråga lokala producenter kan kommunen också lära sig hur man ska skriva upphandlingen för att de ska ha möjlighet att lägga anbud. 5
En fjärde sak man kan göra är att låta dem som deltar i upphandlingen leverera sina varor till en central, där allt packas om för att skickas ut till de respektive verksamheterna. Det underlättar en hel del för små producenter, något som bland annat Borlänge kommun med samarbetskommunerna Gagnef, Säter och Smedjebacken upptäckte när de genomförde en sådan förändring 1. Genom att ställa kraven som kontraktsvillkor villkor som ska uppfyllas under kontraktstiden öppnar man för många företag att lämna anbud och vara med i förfarandet. Kontroll och uppföljning av hur leverantören lever upp till kraven sker då under utförande av kontraktet. Sammanfattningsvis: 1. Fundera över kommunens behov. Köp inte mat till alla verksamheten och alla delar av kommunen i samma upphandling, det uppfyller sällan kommunens behov. 2. Köp inte all mat i samma upphandling. Köp t.ex. potatis för sig och mejeriprodukter för sig om det är möjligt och det finns tillgång på marknaden. 3. Uppmana och gör det möjligt för lokala producenter att delta i upphandlingen. 4. Underlätta genom att låta producenterna leverera till ett och samma ställe, istället för till alla kommunens skolor, daghem och äldreboenden. 5. Ställ kraven som kontraktsvillkor. Detta öppnar för fler leverantörer att lämna anbud. Djurskydd Centerpartiet har stämmobeslut på att den mat som köps in till offentlig sektor ska produceras i enlighet med svensk djurskyddslagstiftning. Det är ett bra beslut som alla som köper in mat till det offentliga borde stå upp för! Centerpartiet tycker att det är viktigt att det finns en stark lagstiftning som skyddar djur och ser till att de behandlas väl. Då samhället ställer höga krav på svenska bönder att ha ett väl fungerande djurskydd anser vi också att samhället ska göra vad det kan för att leva upp till dessa krav. Eftersom LOU säger att man inte får diskriminera andra länder när man gör sin upphandling är det väldigt tveksamt om man får ställa kravet att svensk lagstiftning ska ha följts. Även 1 http://www.msr.se/documents/goda_ex/goda_ex_borlange_080603.pdf 6
krav som härrör från svensk lagstiftning är tveksamma. Konkurrensverket rekommenderar inte kommuner att göra detta. Inte heller Centerpartiet kan då gå ut och rekommendera sina kommunpolitiker att ställa sådana krav. Det finns flera exempel på regler för hur djur ska hållas som det bara är Sverige som har. Om du ställer krav inom dessa områden så kan det resultera i att svenska producenter gynnas i möjligheten att lämna anbud och utländska företag missgynnas. Vi har flera politiska intentioner som vi vill arbetar med för att få till stånd förändringar på området. Några av dessa intentioner finner du här nedan. Viktigt när man bryter ny mark avseende de krav som ställs är att utformningen av förfrågningsunderlaget är sådant att kraven inte strider mot EG-rättsliga principer. Griskött Grisköttet ska komma från en gris som inte har fått svansen kuperad, om det inte varit av strikt medicinska skäl. Grisköttet ska komma från grisar vars mödrar varit lösgående hela dräktigheten inte bara den korta tiden som EU-bestämmelsen anger. Kyckling Fågelköttet ska komma från en kyckling där besättningen är ansluten till ett särskilt fothälsoprogram som reglerar beläggningsraden. Fågelköttet ska komma från en besättning där det är max 36 kg kyckling per kvadratmeter. Nötkött Nötkött ska komma från djur som inte har gått på helspalt. Mjölk Mjölkprodukterna ska komma från kor som ska ha fått tillgång till bete sommartid. Beakta nationella variationer i beteskravet. Ägg Äggen ska komma från en höna som har varit frigående eller levt i en bur som varit inredd med sittpinne och sandbad. Äggen ska komma ifrån en höna som inte har fått näbben avklippt. 7
En introduktion till Lagen om offentlig upphandling Det här avsnittet ger en mer generell beskrivning av de principer som gäller för LOU. Grundsyftet med offentlig upphandling är att konkurrens ska ske på lika villkor, såväl nationellt som inom EU. Genom att konkurrensen fungerar får vi skattebetalare ut mesta möjliga av våra pengar, både vad gäller kvalitet och pris på det som köps in. Det är därför viktigt att det finns regler som säkerställer att anbudsgivare behandlas likvärdigt oavsett om det är en nationell eller europeisk anbudslämnare. Reglerna finns i grund och botten för att undvika vänskapskorruption och för att se till att offentliga uppköpare hjälper till att upprätthålla god konkurrens. Att så sker är av stor vikt även för Sverige som varje år exporterar livsmedel för cirka 50 miljarder kronor. Regler som styr offentlig upphandling Den 1 januari 2008 trädde nya regler för offentlig upphandling i kraft, lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transport och posttjänster (LUF). Genom dessa regleringar är de EU-direktiv som finns på upphandlingsområdet införlivade i svensk rätt. Sverige är även genom samarbetet inom världshandelsorganisationen anslutet till ett avtal, General Procurement Agreement (GPA) som de nya reglerna också tar hänsyn till. De grundläggande principerna för offentlig upphandling gäller för all upphandling av varor, tjänster och entreprenader. Dessa principer är avgörande för när och hur långtgående krav i upphandlingar kan vara. Principerna finner du i rutan på nästa sida. Lagstiftningarna i helhet finns i Svensk författningssamling, som du hittar via Riksdagens hemsida. Direktlänkar till lagar som styr offentlig upphandling hittar du här: http://www.riksdagen.se/webbnav/index.aspx?nid=3911&bet=2007:1091 http://www.riksdagen.se/webbnav/index.aspx?nid=3911&bet=2007:1099 http://www.riksdagen.se/webbnav/index.aspx?nid=3911&bet=2007:1092 8
Proportionalitetsprincipen Den upphandlande myndigheten får inte ställa mer långtgående krav än vad som är nödvändigt för den aktuella produkten. Till exempel kan inte krav ställas på en specifik miljömärkning, som KRAV eller Svenskt sigill m.m. Det beror på att det kan finnas andra produkter, med en annan märkning, som lever upp till de krav du vill ställa. Ställ alltså krav, men inte krav på särskild märkning. De krav som ställs måste ha ett naturligt samband med, och stå i rimlig proportion till, det som upphandlas. Likabehandlingsprincipen Upphandlande myndighet måste kunna säkerställa att det går att kontrollera de uppgifter anbudsgivaren lämnar. Alla leverantörer ska behandlas lika och ges lika förutsättningar att lämna anbud. Alla måste få samma information om upphandlingen och vid samma tillfälle. Ömsesidigt erkännande Upphandlande myndighet måste i utvärderingen av anbudslämnarna godta likvärdiga bevismedel utfärdade av utländska behöriga aktörer. Intyg och certifikat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter gäller också i övriga EU/EES-länder. Om en kommun bara vill köpa in ekologiska morötter måste man alltså godta alla morötter som är certifierade enligt EU:s regelverk om ekologisk produktion. Icke-diskriminering Principen om icke-diskriminering innebär att det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera leverantörer främst på grund av nationalitet. Ett sådant exempel är att man inte får ställa som krav att en vara ska vara närproducerad eftersom man då stänger ute stora delar av marknaden. Transparens (öppenhet och förutsebarhet) Principen om transparens medför främst skyldighet för den upphandlande myndigheten att ha en öppen process, där information om upphandlingen lämnas på ett sätt så att alla inblandade har tillgång till den. För att anbudsgivarna ska ges lika förutsättningar måste bland annat förfrågningsunderlaget vara tydligt och innehålla samtliga krav som ställs på den vara som ska upphandlas. 9
I 1 kap. 9 LOU anges kravet på att dessa principer följs på följande sätt: Upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. Det går således att ställa ganska långtgående krav i offentlig upphandling, så länge de hålls inom lagens ramar och de ovan berörda allmänna principerna för offentlig upphandling. Så ställer din kommun/ditt landsting krav vid upphandling av mat Kommunen köper in mat för betydande summor varje år. För centerpartistiska kommunpolitiker är det viktigt att maten som köps in är miljösmart. Maten står trots allt för en stor miljöpåverkan och därför är det viktigt att även kommunen drar sitt strå till stacken. Det allra viktigaste är förstås att minska svinnet, både i köket där maten lagas, men även när maten serverats. God mat är kanske den allra viktigaste insatsen för att minska svinnet. Bra planering och möjlighet att använda sådant som blir över är självklart också viktigt. Därutöver är det såklart viktigt att ställa krav på den mat som köps in. För att få så stora miljöeffekter som möjligt, är det viktigt att ställa väl avvägda krav. För att kunna göra det kan kommunen upprätta en bra behovs- och marknadsanalys att grunda sina krav och förfrågningsunderlag på. Underlag för en sådan analys finner du i rutan på nästa sida. Med god kännedom om vilket behov man har i de varor som ska upphandlas samt vad som finns på marknaden är det lättare att upprätta ett korrekt förfrågningsunderlag för den aktuella upphandlingen. Genom att ställa krav främst för de varor som både har en stor miljöpåverkan och upphandlas i stora volymer, och ta fram tekniska specifikationer som tar hänsyn till miljön, kan kommunen göra stor skillnad för miljön, inte minst genom att främja produktutvecklingen. 10
Behovsanalys För att få så stor positiv miljöeffekt som möjligt i sin upphandling bör en behovsanalys göras. Genom att upprätta en behovsanalys får kommunen reda på vilka varor man ska fokusera sina krav till. I analysen ställer man olika varors volym och miljöpåverkan mot varandra för att få fram vilka varor det är som belastar miljön mest det är dessa varor som man bör fokusera på vad gäller att ställa krav i upphandlingen. Figuren nedan är en hjälp i denna bedömning 2. Marknadsvolym/ miljöpåverkan 3 1 4 2 Miljöstrategisk betydelse Figuren kan tolkas på följande sätt: Om nötfärs antas utgöra ruta 1 i figuren (stor volym och stor miljöpåverkan) befinner sig salt antagligen i ruta 4 (liten volym och liten miljöpåverkan), torsk i ruta 2 (liten volym och stor miljöpåverkan) och mjölk i ruta 3 (stor volym och liten miljöpåverkan). Marknadsanalys För att göra en så bra upphandling som möjligt rent ekonomiskt, men också för att säkerställa att de varor som ska köpas in verkligen finns att få tag i är det bra att göra en marknadsanalys. Den ger en bild av vilka leverantörer och produkter som finns på marknaden och är i många fall nödvändig för att bedöma förutsättningarna att kunna köpa in lämpliga produkter mot bakgrund av den behovsanalys som genomförts. Om man av marknadsanalysen får reda på att det endast är ett fåtal leverantörer som klarar att leva upp till de krav man har kan detta kraftigt begränsa konkurrensen i upphandlingen. Ett sätt att lösa detta problem är då att ställa kravet som ett särskilt kontraktsvillkor. 2 Figuren är hämtad från Miljöstyrningsrådets hemsida (egen bearbetning). 11
Vanliga frågor och svar som rör offentlig upphandling av mat Här följer svar på några av de vanligaste frågorna som rör offentlig upphandling av mat. Går det att ställa krav på att maten ska vara närproducerad när den upphandlas? Svar: Det finns mycket som kommunen kan göra för att få in fler närproducerade varor på menyn i det offentliga köket. Ett bra sätt är att göra mindre upphandlingar, där man gör en egen upphandling för det som du vill ska vara närproducerat, till exempel potatis. Fler exempel finns i denna handbok. Däremot får du inte ställa det specifika kravet att en vara ska vara just närproducerad. Detta eftersom ett sådant krav utesluter stora delar av markanden från att kunna lämna anbud (se diskrimineringsförbud samt handelshinder inom EU). Precis som svenska företag ska kunna vara med och konkurrera på en öppen marknad för export till andra länder ska Sverige och den svenska marknaden vara öppen för utländska företag. Genom att följa råden i denna handbok kan kommunen ändå få det som eftersträvas, närproducerad mat. Se även svaret på sista frågan. Hur kan min kommun då gynna lokala, mindre företag? Svar: Genom att dela upp upphandlingen i flera mindre delar möjliggör man för fler och mindre företag att lämna anbud. Man kan fortfarande inte ställa krav på att produkten ska vara närproducerad, men genom att öppna för fler företag att lämna anbud kan det indirekt gynna även den lokala produktionen. Små företag har ofta inte de förutsättningar som krävs för att kunna lämna anbud på en större upphandlings volym och transportlogistik varför det kan vara en bra metod att dela upp upphandlingen för att öppna för mindre företag. Hur är det med att kräva att maten är ekologisk och att grisen ska ha haft samma skydd som i svensk lagstiftning. Är det möjligt? Svar: Att ställa krav på djurskydd är helt OK, liksom att ställa krav på att maten ska vara ekologisk. Det som däremot är viktigt att komma ihåg är att du inte får ställa krav på någon specifik miljömärkning, till exempel KRAV. Du får heller inte ställa krav på att det du köper ska vara svenskt. Det är därför mycket tveksamt om du får ställa krav på att maten ska vara producerad i enlighet med svensk lagstiftning. De som jobbar med LOU (Konkurrensverket och Miljöstyrningsrådet) rekommenderar inte kommuner att ställa krav på att maten ska vara producerad i enlighet med svensk lagstiftning. Den praktiska tillämpningen av lagstiftningen 12
är inte glasklar vad gäller vilka krav man kan ställa, men det är viktigt att vi tillsammans bryter ny mark för att kunna ställa rätt sorts krav och köpa rätt sorts kvalitet. Hur kan min kommun/mitt landsting då göra? Svar: Då kan din kommun utnyttja möjligheten att ställa krav i enlighet med en produktionsstandard som uppfyller de krav som du vill ska uppfyllas. Miljömärkningen kan då vara ett bevis på att detta uppfylls. Det är ju själva resultatet vi vill uppnå, inte att just en specifik lagstiftning följs eller att produkten ska vara märkt med en viss miljömärkning. Två exempel på att hantera politiska intentioner: 1) Du vill köpa kött som är producerat i enlighet med god djuromsorg. Ställ då kravet att grisen inte ska ha fått svansen kuperad. Det är bara i Sverige som det är lag på att grisen ska ha svansen kvar. Alla svenska producenter uppfyller automatiskt kravet. Den danska producent som vill vara med i upphandlingen måste leva upp till samma krav. 2) Du vill köpa kött som är producerat i enlighet med reglerna för KRAV-certifierad produktion. Ställ då krav på att grisen ska ha fått möjlighet att böka. Det är ett av de viktigaste kraven i KRAV:s certifiering för gris. Aha, nu börjar jag förstå, men det låter krångligt? Svar: Det behöver inte vara krångligt, och det är det många som kan gå i god för. Genom att läsa denna handbok får du god hjälp på vägen. Du kan kontakta någon av de kommuner som redan har lyckats ta makten över maten, varav flera är centerstyrda. Behöver ni ytterligare hjälp kan det vara en idé att kontakta Miljöstyrningsrådet, www.msr.se, och Konkurrensverket, www.kkv.se, för vägledning. Tänk också på möjligheten att ställa kraven som kontraktsvillkor. Sista frågan. Hur vet jag att de krav min kommun formulerar är bra för miljön? Svar: Bra fråga. Det är inte alltid så enkelt som man kan tro. En viktig aspekt att ta hänsyn till är den aktuella produktens livscykel, det vill säga var de stora miljöpåverkningarna ligger i varans livscykel, från utvinning av råvaror till hantering av avfall. En livscykelanalys kan skilja sig väsentligt åt mellan olika produkter. Ett klassiskt exempel är svenska tomater uppdrivna i växthus uppvärmt med fossila bränslen jämfört med frilandsodlade tomater från Spanien. Här ligger den största miljöpåverkan i sättet tomaterna är producerade, inte själva transporten. Men de finns såklart svenska växthus som drivs med biobränslen. 13
Slutord Att ställa krav vid offentlig upphandling av mat är ett sätt att öka kvaliteten inom den offentliga sektorn och stärka Sverige som matland. Det behöver varken vara tekniskt eller komplicerat. Ju mer din kommun jobbar med detta, desto enklare kommer det att bli! När din kommun eller ditt landsting beslutar er för att ta makten över maten finns det några saker som är viktiga att tänka på: Ställ krav på det som ni vill uppnå, det som är relevant för just den varan. Är det viktigt för er att grisen ska ha fått gå ute och böka är det detta som ska ställas som krav. Även om det kan vara svårt att kontrollera. Dela upp upphandlingarna! Se till att så många producenter som möjligt kan vara med och lämna anbud, då är det större chans att ni får det som ni vill ha. Var tydliga med att kvalitets- miljö- eller djurskyddskrav är viktiga parametrar i utvärderingen av lämnade anbud. Tänk också på att de krav som ställs ska vara proportionerliga, förutsägbara och ickediskriminerande. De måste även vara möjliga att jämföra, kontrollera och följa upp. Kraven ska också vara så tydligt formulerade att alla tänkbara anbudsgivare, nationella som internationella, ges samma möjlighet att svara. Lycka till! 14