Rapport från Hyreskommittén i Stockholm

Rapport från Hyreskommittén i Stockholm 2003-09-08

INNEHÅLLSFÖRTECKNING Rapport från Hyreskommittén... 3 Bakgrund... 5 Den första trepartsöverenskommelsen... 5 Bostadsbeståndet i Stockholms Stad 1970-2002, antal och andelar... 5 Hyressättningen är en central fråga... 5 Lokala hyreskommittéer för bruksvärdeshyror... 5 Hyreskommitté i Stockholms stad... 5 Ledamöter... 5 Något om bruksvärdesregeln...6 1968 års lag... 6 1974 års lag... 6 1984 års lag... 6 2.2 Bruksvärdessystemets grunder... 6 De allmännyttiga företagens roll... 8 Grundprinciper för ett objektivt bruksvärde... 9 Hyreskommitténs arbete... 9 Utredningarna om hyresgästers värderingar... 10 Hushållens värdering av egenskaper i bostäder och bostadsområden (Institutet för bostads- och urbanforskning)... 10 Boendets värden och boendes värderingar (Göteborgs Universitet och Hyresgästföreningen)... 10 MKB-modellen... 11 Hyresstatistiken... 11 Medelnormhyror i Stockholm 2002, kr/kvm... 11 Hur ser det ut i dag? Vilka är problemen?... 13 Allmänt... 13 Nyproduktionshyrorna... 14 Ombyggnadshyrorna... 14 Läget... 14 Hyressättningen inom enskilda hus... 14 Varför blev det så här?... 15 Hyreskommitténs tolkning/slutsats... 15 Objektivt bruksvärde... 16 Lite bredare streck... 16 Matris om hustyp och läge... 17 Läget... 18 Hyresfördelningen inom husen... 18 Vad händer efter de bredare strecken?... 18 Hur förändringar kan genomföras på ett acceptabelt sätt... 18 Hyreskommitténs förslag... 19 Vilka blir konsekvenserna?... 19 2

Svenska Bostäder Familjebostäder Stockholmshem Fastighetsägarna, Stockholm Hyresgästföreningen, Region Stockholm Rapport från Hyreskommittén Våren 2001 bildades en hyreskommitté för Stockholms stad vars uppgift var att komma fram till hur hyresgästerna värderar lägenheters olika egenskaper, d.v.s. att bestämma objektiva bruksvärden i enlighet med de principer om bruksvärdet som kom till uttryck i propositionen 1968:91. Kommittén skulle också redovisa behovet av förändringar av de hyror som avviker från hyresgästernas allmänna värderingar. I denna rapport redovisas ett första resultat av arbetet. Dokumentet är utformat så att det skall kunna bidra till att underlätta förhandlingarna mellan Hyresgästföreningen och de olika hyresvärdarna i Stockholms stad. Däremot har Hyreskommitténs uppgift inte varit att bestämma hur hyrorna skall förändras. Rapporten skall förhoppningsvis också bidra till att öka kännedomen om förhandlingssystemet och bruksvärdesregeln. Kommittén föreslår att hyressättningsarbetet genom vad som kallas lite bredare streck kan utgå från att värdera dels olika bebyggelsetyper dels olika bostadsområdens läge. I en matris redovisas hur stora skillnader som kan vara lämpliga mellan olika bostadsområden. Stort utrymme lämnas åt de förhandlande parterna att avgöra om dessa värden är tillämpliga. Kommittén har inte lämnat några förslag beträffande hyror i de senast byggda årgångarna eller i ombyggda hus. Det är angeläget att hyreskommitténs arbete fortsätter även efter denna rapport. Det nu påbörjade arbetet behöver kompletteras på några punkter. Det gäller t.ex. hyror i kommande ombyggnadsobjekt liksom nyproduktionshyror där några förslag inte presenteras i denna 3

rapport. Det är också viktigt att hyreskommittén får möjlighet att följa upp hur förslagen i rapporten implementeras i hyressättningen. Stockholm 2003-09-08 Hyreskommittén i Stockholm 1 Charlotte Axelsson Britt von Schéele Bengt Fogelström Claes Linder Hans Pettersson Lena Larsson Daag Tore Ljungkvist Alrik Hafström Henrik Tufvesson Erik Lundberg Sune Dahlqvist Georgios Tsiroyannis 1 Rapporten är kommitténs egen och har inte behandlats av huvudmännen 4

Bakgrund Den första trepartsöverenskommelsen I januari 2001 träffades en överenskommelse mellan Sveriges Fastighetsägare (nu Fastighetsägarna Sverige), SABO och Hyresgästernas Riksförbund (nu Hyresgästföreningen Riksförbundet) där organisationerna var överens om att diskutera hur hyresrätten kan utvecklas för att få en väl fungerande hyresmarknad med hyresbostäder som hyresgäster efterfrågar. Man var överens om att fortsättningsvis föra gemensamma diskussioner om olika frågor. I Stockholm minskar hyresrätten kraftigt - inte för att efterfrågan saknas utan för att dagens tillämpning av bruksvärdessystemet bidrar till en snabb omvandling av hyresrätter till bostadsrätter. Omvandlingen är ingen ny företeelse i Stockholm. Men takten har ökat under senare år, främst under åren 2000-2002 då även ca 10.000 av de kommunägda hyresrätterna ombildades. I det privata beståndet har det under de senaste åren ombildats ca 5 000 hyresrätter per år i Stockholms Stad. Sedan 1970 har 40 procent av de privata hyresrätterna i Stockholm omvandlats till bostadsrätter. En majoritet av dessa finns i Stockholms innerstad. Bostadsbeståndet i Stockholms Stad 1970-2002, antal och andelar 400 000 350 000 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 0 Privat hyresrätt Allmännyttan Bostadsrätt Småhus 100% 80% 60% 40% 20% 0% 37% 30% 45% 58% 26% 31% 27% 20% 33% 12% 17% 21% 10% 11% 11% 11% 1970 1980 1990 2002 1970 1980 1990 2002 Källa: USK Hyressättningen är en central fråga En central fråga för hyresrättens framtid och en direkt förutsättning för att var och en av de ovannämnda områdena skall kunna utvecklas är ett väl fungerande hyressättningssystem. Beträffande den frågan uttalades bl.a. följande: Lokala hyreskommittéer för bruksvärdeshyror Organisationerna är också överens om att de privata fastighetsföretagen och deras organisation skall betraktas som en reell och fullvärdig hyresförhandlingspart i det kollektiva förhandlingssystemet. Organisationerna är överens om att initiera lokala hyreskommittéer, med företrädare från både hyresgästföreningen, fastighetsägareföreningen och kommunala bostadsföretag. Kommittéernas uppgift skall vara att komma fram till hur hyresgästerna värderar lägenheters olika egenskaper, d.v.s. att bestämma objektiva bruksvärden i enlighet med de principer om bruksvärdet som kom till uttryck i propositionen 1968:91. Kommittéerna skall också redovisa behovet av förändringar av de hyror som avviker från hyresgästernas allmänna värderingar. Hyreskommitté i Stockholms stad Ledamöter Våren 2001 bildades en hyreskommitté för Stockholm stad. I denna har ingått Charlotte Axelsson och Britt von Schéele, Svenska Bostäder Bengt Fogelström och Claes Linder, Stockholmshem Hans Pettersson och Lena Larsson Daag, Familjebostäder 5

Tore Ljungkvist, Alrik Hafström och Henrik Tufvesson, Fastighetsägarna Stockholm Erik Lundberg, Sune Dahlqvist och Georgios Tsiroyannis Hyresgästföreningen. Något om bruksvärdesregeln Bruksvärdesregeln infördes i hyreslagen 1968. Den har därefter reviderats vid några tillfällen. Lagtexten har förändrats enligt följande: 1968 års lag Vid förlängning av hyresavtal är hyresgästen skyldig att godtaga den hyra som hyresvärden fordrar. Om hans krav är oskäligt, skall dock hyran utgå med skäligt belopp. Fordrad hyra är att anse som oskälig, om den väsentligt överstiger hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. 1974 års lag Vid förlängning av hyresavtal utgår hyran med skäligt belopp. Den hyra som hyresvärden fordrar skall godtagas om den ej är oskälig. Fordrad hyra är att anse som oskälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Härvid skall bortses från lägenhet vars hyra icke är rimlig med hänsyn till det allmänna hyresläget i orten för närmast jämförliga lägenheter i nybyggda bostadshus. Vid prövning enligt första stycket skall främst beaktas hyran för lägenheter i hus som äges och förvaltas av allmännyttigt bostadsföretag. 1984 års lag Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, skall hyran fastställas till skäligt belopp. Hyran är härvid inte att anses som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Vid prövning enligt första stycket skall främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av allmännyttiga bostadsföretag. Om en jämförelse inte kan ske med lägenheter på orten, får i stället beaktas hyran för lägenheter på en annan ort med jämförbart hyresläge och i övrigt likartade förhållanden på hyresmarknaden. Från och med 1974 har alltså de allmännyttiga företagens hyror fått större betydelse genom att dessa skall vara utgångspunkt för bruksvärderingen. Bruksvärdesregeln har utvärderats vid flera tillfällen. Senast har detta skett i den s.k. ALLBOkommittén, SOU 2000:33. I kommitténs betänkande har gjorts en bra beskrivning av bruksvärdesregelns grunder som delvis återges här. 2.2 Bruksvärdessystemets grunder 2.2.1 Besittningsskydd Med besittningsskydd för hyresgäst avses ett skydd för hyresgästens intresse av att behålla den hyrda lägenheten. Det direkta besittningsskyddet ger hyresgästen rätt till förlängning av hyresförhållandet (optionsrätt), så att han eller hon kan bo kvar. Det indirekta besittningsskyddet ger inte hyresgästen någon rätt att bo kvar i lägenheten. Däremot har hyresgästen rätt till skadestånd om det vid en rättslig prövning visar sig att uppsägningen är ogrundad. I regeringens proposition om bruksvärdessystemet framhöll departementschefen att en påtaglig åsiktsförskjutning i besittningsskyddsfrågan ägt rum under de senaste åren. 6

Hyresregleringslagens bestämmelser om besittningsskydd och framväxten av allmännyttiga bostadsföretag utan enskilt vinstintresse ansågs ha bidragit till att kvarboenderätt för hyresgäster framstod som självklart i det allmänna rättsmedvetandet. Regeringens ambition var att samma grundregler skall gälla för hela landet, men att kompletteringar kunde behövas på marknader med lägenhetsbrist. Departementschefen motiverade det generella besittningsskyddet på följande sätt: Det har gjorts gällande att det direkta besittningsskyddet inte har någon större betydelse på en balanserad bostadsmarknad där jämvikt råder mellan tillgång och efterfrågan på bostäder. Det skall heller inte bestridas att i ett sådant marknadsläge hyresgästen i alla normala fall kommer att kunna få hyresavtalet förlängt utan rättsligt skydd. På en bostadsmarknad som präglas av påtaglig bostadsbrist blir emellertid situationen en annan. Det är f.ö. knappast någon som ifrågasatt behovet av ett starkt direkt besittningsskydd i detta fall. Vill man att samma besittningsskyddsregler skall kunna tillämpas i olika marknadslägen, och mycket starka skäl talar enligt min mening för en sådan lösning särskilt med hänsyn till att man härigenom kan uppnå en smidig övergång från det ena marknadsläget till det andra är man alltså hänvisad till att välja det direkta besitt-ningsskyddet. Enligt min mening och i denna har jag blivit styrkt genom remissutfallet har emellertid det direkta besittningsskyddet en uppgift av stor social betydelse att fylla även på en balanserad bostadsmarknad. Ett sådant skydd skapar, som hyreslagskommittén framhållit, ökat oberoende och förhöjd trivsel för hyresgästen och tillförsäkrar honom också ökad handlingsfrihet. Endast det direkta besittningsskyddet är ägnat att skapa trygghet i besittningen av hemmet. Införandet av ett permanent besittningsskydd för hyresgäster innebar en inskränkning i äganderätten och därmed ett avsteg från principerna i 1907 års nyttjanderättslag. Besittningsskyddets stora sociala betydelse och förändringarna i det allmänna rättsmedvetandet gjorde reformen möjlig. Men regeringen eftersträvade en balans mellan besittningsskyddet och äganderätten. Departementschefen framhöll därför att besittningsskyddet skulle grundas på en avvägning mellan hyresgästens och fastighetsägarens intressen. Hyresvärdens handlingsfrihet skulle inte bli alltför kringskuren. När det gällde hyresnivån fram-höll departementschefen följande: Det är i sammanhanget viktigt att understryka att besittningsskyddet för bostadshyresgäst inte får utvecklas till ett skydd mot i och för sig motiverade hyreshöjningar. Lagens regler om bestämmande av hyresvillkoren vid förlängning av hyresförhållande bör vara så avpassade att uppkomsten av en till marknadsförhållandena anpassad hyresbildning inte försvåras. 2.2.2 Hyresspärr Hyresgästens rätt till förlängning av ett hyresavtal förutsätter att det finns ett tak för hur hög hyran kan bli. Utan ett sådant tak skulle besittningsskyddet sakna reell substans. Regeringen föreslog att besittningsskyddet skulle tryggas genom en hyresspärr och motiverade detta på följande sätt: Mellan besittningsskyddet och hyran råder det viktiga sambandet att besittningsskyddet aldrig kan bli fullgott utan regler som hindrar att det sätts ur spel genom hyreskrav. Om besittningsskyddet, såsom de sakkunniga föreslår, skall förenas med en i princip fri pris-bildning på hyresmarknaden blir det nödvändigt vid varje form av besittningsskydd att dra en övre gräns för hyresvärdens vederlagsanspråk mot hyresgäst, vars avflyttning inte kan påfordras på sakliga grunder. En sådan hyresspärr syftar inte endast till att förhindra att en hyresgäst utan grundad anledning drivs från sin lägenhet med hjälp av oskäligt hyreskrav utan även att motverka att en hyresvärd begagnar sig av hyresgästens naturliga obenägenhet att ta på sig kostnader och andra olägenheter i syfte att bereda sig förmåner som inte skulle ha stått honom till buds vid avtal med en nytillträdande hyresgäst. Detta uttalande innehåller flera viktiga punkter. Prisbildningen förutsattes vara i princip fri. Hyresspärren som skulle gälla för sittande hyresgäster hade två syften. Det första syftet var att förhindra oskäliga hyreskrav. Det andra syftet var att förhindra hyresvärden från att dra nytta av en sittande hyresgästs särskilda transaktionskostnader. En flyttning innebär inte bara praktiskt arbete och direkta kost- 7

nader utan även sociala kostnader som byte av t.ex. miljö, skola, daghem och att lämna trygghet och nätverk. En hyresgäst kan på grund av dessa transaktionskostnader vara beredd att betala mer i hyra för att bo kvar än vad en ny hyresgäst är beredd att betala för att flytta in. Att utnyttja detta förhållande brukar uttryckas som att ockra på hyresgästens reservationspris. Hyresspärren skulle förhindra att hyresvärden drar nytta av denna extra betalningsvilja. Hur skulle då denna hyresspärr utformas? Departementschefen angav följande grundläggande principer: Fastighetsägaren bör i ett marknadsläge när full balans råder mellan tillgång och efterfrågan på lägenheter vara berättigad att ta ut den hyra som han skulle kunna uppnå vid fri uthyrning till vem som helst. Saken kan också uttryckas så att hyresvärden bör få utnyttja lägenheternas fulla marknadsvärde. I lägen då påtaglig brist på lägenheter råder bör däremot, som jag senare återkommer till, i viss utsträckning andra principer gälla för hyressättningen. Den praktiska tillämpningen av dessa principer skulle ske genom en jämförelseprövning, med följande motivering: På en hyresmarknad där i stort sett balans råder mellan tillgång och efterfrågan på lägenheter ger otvivelaktigt en jämförelse med hyresnivån för likvärdiga lägenheter en tillfredsställande utgångspunkt för bedömningen av en aktuell lägenhets marknadsvärde. Vid denna jämförelseprövning måste det också, enligt departementschefen, finnas utrymme för ett spann mellan hyran i prövningslägenheten och hyrorna i jämförelselägenheterna: Vid den jämförelseprövning som skall ske i det enskilda fallet måste förskjutningar i hyresnivån få slå igenom vid hyressättningen för att den önskvärda balansen på marknaden skall kunna behållas. Jag instämmer i Hyreslagskommitténs uttalande, att den övre gränsen för hyresvärdens vederlagsanspråk måste ligga så mycket över hyresnivån för jämförliga lägenheter att den inte hindrar de ekonomiska faktorerna att förskjuta hyresnivån uppåt. Det bör i detta sammanhang noteras att när det gäller hyresnivån som sådan skulle bruksvärdesreglerna inte ha någon betydelse. Departementschefen anförde: Däremot ger bruksvärdesregeln inte någon anvisning om på vilken absolut nivå hyrorna kommer att ligga. Denna nivå kommer att bestämmas av marknadsläget, dvs. förhållandet mellan tillgång och efterfrågan. Hyresspärren syftade således endast till att trygga den sittande hyresgästens besittningsrätt. Det fanns inget syfte att på en marknad i balans påverka den allmänna hyresnivån (genomsnittshyran) eller att påverka hyresstrukturen, dvs. skillnader i hyra mellan lägenheter med olika bruksvärde. Tvärtom betonades vikten av en marknadsmässig prissättning. Hur denna skulle utformas ansåg lagstiftaren vara en fråga för marknadens aktörer. Däremot gjordes bedömningen att bruksvärdessystemet på sikt skulle bidra till att likvärdiga lägenheter får samma hyra. Mellan lägenheter med olika bruksvärde antogs hyresnivån komma att variera i förhållande till just bruksvärdet. Departementschefen anförde att bruksvärdesreglerna innebär inte bara att jämförliga lägenheter får lika höga hyror utan även åtminstone på längre sikt, att hyrorna i hela lägenhetsbeståndet anpassas till varandra efter lägenheternas varierande bruksvärden. De allmännyttiga företagens roll Som framgår av den nuvarande lagtexten ska hyrorna i det privata beståndet bestämmas med utgångspunk från en jämförelse med hyrorna för till bruksvärdet likvärdiga lägenheter hos i första hand de allmännyttiga företagen. De hyror som de allmännyttiga företagen sätter har därigenom betydelse för hyresnivån på hela den övriga hyresmarknaden. Hyrorna för de allmännyttiga företagen utgår från företagens totala självkostnader och fördelas mellan olika områden, fastigheter och lägenheter. Hyrorna bestäms vid förhandlingar mellan respektive företag och Hyresgästföreningen (det kan också finnas andra föreningar för de boende som har förhandlingsrätt). Därför har de allmännyttiga företagen och hyresgästföreningen ett speciellt ansvar för hyressättningen. 8

Grundprinciper för ett objektivt bruksvärde Hyrorna ska alltså, enligt gällande lagstiftning, spegla bostadskonsumenternas allmänna värderingar utan avseende på den enskilda hyresgästens värderingar och behov. Det betyder inte att ett sådant system kan svara mot alla enskilda hyresgästers värderingar och preferenser vid varje tidpunkt och inte kan ifrågasättas av varje enskild aktör. En viktig fråga att besvara är huruvida det existerar sådana allmänna, enhetliga och entydiga värderingar som kan användas som grund i ett sammanhållet hyressättningssystem. Vilka och vems värderingar ska ligga till grund för ett hyressättningssystem och hur ska dessa prissättas? Dessa frågor har utretts under många år av varandra oberoende forskare och statliga utredningar. (Se senare om rapporterna från Turner och Lindh.) Resultaten visar att det existerar gemensamma värderingar bland alla bostadskonsumenter och att grundfunktioner och baskvaliteter sätts i förgrunden i bedömningen som omfattar såväl standarden i bostaden som fastigheten, närmiljön och läget i övrigt. Trots det oändliga antal kombinationer av standardfaktorer som kan efterfrågas beroende på ålder, familjestruktur, socioekonomiska och andra relevanta faktorer har denna forskning visat att det finns ett antal standardfaktorer som väl fångar upp de boendes grundläggande värderingar. Individuella avvikelser kan antingen fångas upp som komplement i ett system som huvudsakligen bygger på gemensamma värderingar eller bortses från därför att de uttrycker en efterfrågan och en betalningsvilja på marginalen. Däremot finns inga enkla svar på vilken tyngd dessa värderingar skall få i en hyressättning. Ett viktigt konstaterande görs i Turners utredning: En hyressättning baserad på hushållens allmänna värderingar leder emellertid till en hyressättning som i regel klart avviker från den hyressättning som hypotetiskt skulle råda på en oreglerad marknad. Orsaken är att hyressättningen på en oreglerad marknad bestäms på marginalen: utbudets storlek på olika delmarknader, i kombination med den högsta betalningsviljan på marginalen för dessa bostäder, bestämmer den faktiska hyresstrukturen. Hyreskommitténs arbete Kommitténs arbete inriktades först på inventeringar av hur hyresfördelningen nu ser ut samt information om de utredningar som har gjorts om hyresgästernas preferenser om hyressättning. Kommittén har tagit fram hyresstatistik för att visa dagens hyresstrukturer. Med denna som grund har diskuterats vilka brister som finns i dagen struktur. Utöver detta har kommittén informerat sig om de utredningar som gjorts om tillämpning av bruksvärdesregeln och utredningar om hyresgästers värderingar. Kommittén har arbetat med presentationer av följande Hushållens värdering av egenskaper i bostäder och bostadsområden (Institutet för bostads- och urbanforskning - finansierad av Sveriges Fastighetsägare) presenterades av Bengt Turner MKB-modellen presenterades av representanter från MKB och Hyresgästföreningen i Malmö Boendets värden och boendes värderingar (Göteborgs Universitet och Hyresgästföreningen, finansierad av Formas, Hyresgästföreningen och en del berörda kommuner) presenterades av Jan-Erik Lindh Hyreskommittén har inte haft till uppgift att förhandla om hyror. Förhandlingar sker inom ramen för förhandlingsordningarna och med stöd av gällande rutiner. 9

Kommittén fattade hösten 2001 ett beslut inför förhandlingarna om 2002 års hyror med följande formulering: Det är inte möjligt att till höstens förhandlingsomgång få fram slutliga principer för hyressättningen. Det material som hittills är känt och de uppfattningar som finns hos parterna torde dock vara tillräckligt för att börja ta steg i den riktning som erfordras. I den mån bostadsföretagen presenterar trovärdiga argument och förslag till förändringar bör därför Hyresgästföreningen konstruktivt pröva dessa redan i höstens förhandlingar. En förutsättning för att uppgörelser med denna inriktning skall kunna träffas är att förslagen är väl underbyggda så att de går att förklara för berörda hyresgäster. Utredningarna om hyresgästers värderingar Hushållens värdering av egenskaper i bostäder och bostadsområden (Institutet för bostads- och urbanforskning) I utredningen Hushållens värdering av egenskaper i bostäder och bostadsområden mäts hyresgästernas betalningsvilja för ett antal bostadsområden i Stockholm. De valda områdena är fem i Stockholms stad (Kungsholmen, Gärdet, Södra Station, Farsta Centrum och Skarpnäcks Gård) och fyra i de södra kranskommunerna (Fittja, Handen, Haninge och Nynäshamn). Betalningsviljan bedömdes genom att de boende i en enkät ombads att ta ställning till hur mycket mer eller mindre de var villiga att betala för en bostad motsvarande den de har idag, men belägen i de övriga bostadsområdena på den egna lokala bostadsmarknaden. Individernas vilja att betala mer för sin bostad i ett visst område visar på att det området betraktas som mer attraktivt än det egna området, och tvärtom för de områden som individen är beredd att betala mindre för. Utredningen konstaterar att betalningsviljan hos hyresgästerna varierar stort mellan olika bostadsområden i Stockholm. En sak som också återspeglas i utredningen är att begreppet läge inte bara grundar sig på avståndet till stadens centrum utan är en hel uppsättning av lägesfaktorer såsom fastighetens läge i förhållande till kulturutbud, större köpcentra, kommunikationer, natur, närservice och offentlig service. Det framkommer att betalningsviljan i Stockholm styrs av faktorer som goda kommunikationer, kommersiell service i området samt rykte. Den slutsats som författarna till Turners utredning drar är att ett centralt läge sannolikt är viktigt, men att andra kvaliteter i bostadsområdet och i stadsdelen inte skall negligeras. Boendets värden och boendes värderingar (Göteborgs Universitet och Hyresgästföreningen) Jan-Erik Lind vid Göteborgs universitet och Sven Bergenstråhle har på uppdrag av Hyresgästföreningen undersökt boendes värderingar i sju olika kommuner, bland annat Stockholms stad. I denna utredning fokuseras på värden och värderingar. Utredningen bekräftar vilka faktorer som upplevs som viktiga i boendet. Man har däremot inte på samma sätt som i Turners utredning satt mätbara värden på skillnaderna mellan olika områden. Utredningen bekräftar att det existerar gemensamma värderingsmönster bland de boende som helhet. När det gäller olika egenskapers betydelse konstaterar utredningen att de boende rankar bostaden/lägenheten klart högre än övriga enheter d v s stadsdelen/orten, bostadsområdet och huset. 10

MKB-modellen Den s.k. MKB-modellen är uppkallad efter de förändringar som skett på hyresmarknaden i Malmö. Där sker förändringen i två etapper. Etapp ett bestod i att MKB och Hyresgästföreningen under den senaste tioårsperioden fördelat den förhandlade hyreshöjningen olika i olika lägen (A, B och C-läge). I etapp två vill MKB nu starta differentieringen av hyrorna inom områdena efter fastigheternas och lägenheternas olika attraktivitetsfaktorer. En ny överenskommelse mellan Hyresgästföreningen och MKB har träffats om hur nya bruksvärden ska sättas och hur sittande hyresgästers hyror ska förändras Hyresstatistiken I Stockholm finns idag ca 220 000 hyreslägenheter. Hyreskommittén har tagit fram ett omfattande statistikmaterial med hyror för ca 160 000 lägenheter, vilket motsvarar över 70 procent av samtliga lägenheter i staden. I materialet ingår samtliga ca 100 000 hyreslägenheter i det allmännyttiga beståndet och ca 60 000 hyreslägenheter i det privata. Bearbetningen av detta material ger en bra översikt över hyresstrukturen i Stockholm men utgår ifrån en del, av kommittén sanktionerade, generaliseringar. Beståndet är dels grupperat utifrån sitt byggnadsoch ombyggnadsår dels utifrån sin belägenhet i - innerstaden (församlingarna inom malmarna samt Essinge), - innerytterstaden (församlingarna Hägersten, Bromma, Västerled, Enskede) och - ytterytterstaden. Källmaterialet har vissa brister. Exempelvis framgår inte alltid fastigheternas ombyggnadsår. Detta beror bl.a. på att många fastigheter är upprustade så att de inte kvalificerat till att åsättas nytt värdeår. För att sammanställningen ska ge en mer rättvis bild har dessa fastigheter, utifrån hyresnivå, ändå redovisats som ombyggda. Om materialet fördelas i olika åldersgrupper (byggår) och utifrån belägenhet ges följande bild, och ett antal generella slutsatser kan göras. Medelnorm 2 hyror i Stockholm 2002, kr/kvm 1 600 1 400 1 200 1 000 800 600 Innerstad Inre ytterstad Yttre ytterstad 400 200 0-1929 1930-1946 1947-1964 1965-1979 1980-1989 1990-1995 1996-2002 Källa: Hyreskommittén i Stockholm 2 Normhyra används för att kunna jämföra hyror i olika områden. Normhyran gäller en trerumslägenhet på 77 kvm. 11

1. Det bör direkt påpekas att det finns betydande spridning av hyrorna kring ett medelvärde i samtliga segment. Denna spridning svarar med största sannolikhet inte mot skillnader i fastigheternas bruksvärde oavsett hur denna definieras. 2. Av bilden framgår tydligt att byggåret, eller den så kallade åldersfaktorn, har en avgörande betydelse för hyresstrukturen och kan självständigt förklara stora hyresskillnader för fastigheter som i grova drag kan anses som jämförbara. 3. Vidare framgår att det finns en differentiering av hyrorna mellan innerstaden och ytterstaden, men denna tar olika uttryck i fastigheter byggda under olika perioder. Från ingen eller ringa differentiering i det ej ombyggda beståndet fram till 1960-talet, till tydligare differentieringar i 1990- och 2000-talens nyproduktion. Lägesfaktorns betydelse avtar eller i en del fall byter förtecken om man betraktar hyresstrukturen, även utan hänsyn till åldersfaktorn. Exempelvis kan fastigheter i innerstaden, byggda på 1960- och 1970-talet, ha lägre hyror än fastigheter i ytterstaden byggda eller ombyggda på 1980-talet eller senare. Inte heller här kan skillnader i hyran anses svara mot skillnader i fastigheternas bruksvärde. Procentuell fördelning av lägenheter i olika hyresnivåer i inner-, innerytter-, och ytterytterstaden 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Innerstad Inreytter YtterYtter Innerstad Inreytter YtterYtter Innerstad Inreytter YtterYtter Innerstad Inreytter YtterYtter Innerstad Inreytter YtterYtter Innerstad Inreytter YtterYtter Innerstad Inreytter YtterYtter Innerstad Inreytter YtterYtter 1200 och högre 1100-1200 1000-1100 900-1000 800-900 700-800 600-700 500-600 4. Privat SB SH FB Bortser man helt och hållet från beståndets indelning i åldersgrupper kan vi konstatera att det finns en differentierad profil av hyresstrukturen med hänsyn till läget. Cirka 42 procent av beståndet i innerstaden i 2002 års hyresnivå, har medelnormhyror som är högre än 900 kr/kvm och år. I innerytterstaden och ytterytterstaden är det enbart 17 respektive 9 procent med motsvarande hyresnivåer se diagram. Se i övrigt statistikbilaga 12

Hur ser det ut i dag? Vilka är problemen? Allmänt Hyrorna i Stockholm är satta under olika ekonomiska och normativa förutsättningar över tiden. Det har t.ex. inneburit att det har blivit dyrare att bo i ny- och ombyggda fastigheter utan att standarden har förändrats i motsvarande grad. Trots olika försök att korrigera hyrorna, i samband med hyresförhandlingarna eller vid ny hyressättning i samband med ombyggnader, kan man inte påstå att hyresstrukturen präglas av konsekvens eller att den svarar mot hyresgästernas värderingar och preferenser. Frågan om varför man betalar en högre eller lägre hyra i förhållande till andra bostäder med liknande standard är inte alltid lätt om ens möjlig att förklara. Nedan redovisas några exempel på hyresskillnader som inte motsvaras av skillnad i bruksvärdet och på områden med samma hyra men med olika bruksvärde. Södra-stationsområdet byggdes ut under åren 1987 1992. De olika etapperna hyressattes olika och har nu hyror, som varierar mellan 960 kr/kvm och 1154 kr/kvm, utan några direkta skillnader i läge eller standard. En fastighet i Vällingby C, som är byggd under samma period har en hyra på 1036 kr/kvm. Där har den stora skillnaden i läge inte alls fått något avtryck i hyressättningen. Ett annat exempel, där läget inte alls avspeglas i hyressättningen är två områden byggda i samtidigt i slutet av 70- början på 80-talet - Enskededalen och innerstadskvarteret Riddarsporren vid gamla Hamburgerbryggeriet. Förortsområdet Enskededalen har en hyresnivå som är 5:-/kvm högre än Riddarsporren. Ett par områden med likvärdigt läge men byggda vid olika perioder är några fastigheter på Skinnarviksbergen på Söder och S:t Eriksområdet på Kungsholmen. Här skiljer 30 år i byggnadsår och 35% eller 425:-/kvm i hyra. Där kan man ifrågasätta om skillnaden i byggnadsår och standard motiverar så stor hyresskillnad. Kv. Brinckan, Södermalm Kv. Arkivbläcket, Vällingby Byggt 1991 Byggt 1991 Normhyra 1040 kr/kvm Normhyra 1036 kr/kvm 13

Nyproduktionshyrorna Hyrorna i de senaste årens bestånd står inte i paritet med eventuella skillnader av bruksvärdet i förhållande till äldre bostäder. Ombyggnadshyrorna Hyresgäster i ombyggda hus upplever inte alltid att hyresförändringarna i samband med ombyggnad motsvaras av en lika stor skillnad höjning av bruksvärdet. Det kan diskuteras om det är den nya hyran som är för hög eller om den gamla var för låg eller om det är en kombination av båda dessa faktorer. Dagens tillämpning leder ibland främst hos privata hyresvärdar - till att man gör en del ingrepp i lägenheter/fastigheter just för att få ett förändrat underlag för hyressättningen. Undersökningar från Boverket visar att ombyggnader som varit berättigade till räntebidrag ofta varit mindre omfattande i bostadsrättsföreningar än i hyresfastigheter. Ett annat problem är att definiera skillnad mellan ombyggnad och regelrätt underhåll. Detta blir ett tydligare problem när ombyggnad sker i fastigheter som redan är moderna. Läget. Frågan om lägets inverkan på hyran har under de senaste åren allt oftare tagits upp såväl i den allmänna debatten som i olika utredningar kring boendes värderingar. Dagens tillämpning av bruksvärdessystemet innebär att lägesfaktorn inte fått något systematiskt, större genomslag i hyressättningen. Detta trots att det finns skillnad i attraktivitet mellan olika områden och hur boende värdesätter olika lägen. I flera utredningar har man arbetat med att identifiera vad som i lägeshänseende skapar en högre attraktivitet, ett högre värde. Man har konstaterat att bostadsmarknaden i Stockholm värdesätter läget i förhållande till stadens centrum, där i princip malmarna och därefter närförorterna värderas högst, med en fallande skala ut mot de yttre förorterna. Hur ett område värdesätts handlar dock om fler egenskaper än närhet till centrum. I flera undersökningar av boendes värderingar konstateras upplevelsen av trygghet och säkerhet i boendet vara en faktor som tillmäts stor betydelse. Vidare värderas ett områdes rykte och sociala status högt, liksom närheten till viss grundservice och att det har goda kommunikationer. En slutsats i Turners utredning är att ett centralt läge sannolikt är viktigt, men att andra kvaliteter i bostadsområdet och i stadsdelen inte skall negligeras. AB Familjebostäder har studerat kötiden för bolagets samtliga förmedlade bostadslägenheter under perioden 2000 2002 och i bifogade diagram (se statistikbilaga) ställt kötid för område i relation till idag utgående normhyra för området. I kartläggningen ingår såväl lägenheter förmedlade av Bostad Stockholm som förmedlade till bolagets befintliga hyresgäster via den interna kön, totalt 2 590 lägenheter. Den genomsnittliga kötiden varierar mellan drygt 20 år för en hyreslägenhet i innerstaden och sju till tio år i den yttre ytterstan. Bostadssökandenas efterfrågan återspeglas inte av motsvarande skillnader i hyresnivå. Hyressättningen inom enskilda hus SABO och Hyresgästernas Riksförbund har sedan 1968 utarbetat en gemensam rekommendation om fördelning av hyror på lägenheter av olika storlek. Den som tillämpas i Stockholm bygger på en rekommendation från 1980 och utgår från 3 rok på 77 kvm som normlägenhet. Modellen innebär att en lägenhetspoäng anger lägenhetens relativa boendevärde. Detta beror 14

på antal rum, kökstyp och lägenhetsyta. Sedan finns det också korrigeringspoäng för avvikelser i standard, läge i huset m.m. En mindre lägenhet kostar mer räknat i kronor per kvm att bygga och underhålla än en större lägenhet. Det beror på att det som är dyrast att bygga och underhålla i en lägenhet är kök, badrum och toalett. Detta har också beaktats om hyressättningen skett enligt SABO-modellen. Mindre lägenheter har en högre hyra per kvm och år än de större. I bostadsområden som inte är hyressatta enligt SABO-modellen är ofta hyran per kvm och år ganska lika eller endast med mindre avvikelser mellan små och stora lägenheter. Det finns exempel inom hela beståndet på att hyressättningen inte beaktar dessa skillnader. Varför blev det så här? Inledningsvis redovisas de lagliga grunderna för hyressättningen i det allmännyttiga bolagets självkostnader, bruksvärdet och allmännyttans hyresledande roll. Denna lagstiftning ger i sig inkonsekvenser i hyressättningen, om man ser det ur aspekten hyresgästens värderingar. Ett bolag som haft mycket liten ny- eller ombyggnadsproduktion under lång tid har låga självkostnader och därmed lågt bruksvärde. Förhållandet illustreras av att Stockholmsbolagen med gamla bostadsbestånd har förhållandevis låga genomsnittshyror jämfört med många länskommuner. Ett annat skäl att det har blivit som det har blivit är att staten givit bostadsproduktion och upprustning olika mycket stöd i olika tider. Tidvis har fastigheter kunnat rustas med statligt stöd och små hyreshöjningar. I andra tider har upprustningarna måst finansieras av dem som bor i berört hus eller i berört bolag. Hyressättningen har också präglats av varje tids samhällsvärderingar som också omfattats av de förhandlande parterna. Som exempel kan nämnas att nyproduktionens ökade kostnader tidvis har fördelats solidariskt bland befintliga hyresgäster medan i andra tider parterna varit överens om att bruksvärdet tålt att nyproduktionshyrorna betalar (större delen av) sina kostnader. Detta har lett till hack i hyressättningen. Även synen på läget och områdenas attraktivitet har varierat över tiden. Genomgående för hela hyresförhandlingsperioden sedan regelverket tillkom har dock varit att stora höjningar/sänkningar som förändrar styrkeförhållande mellan tärande och närande fastigheter eller lägenheter på bostadsmarknaden varit svåra för parterna att ta. Därför finns fortfarande äldre hus där hyrorna inom husen inte är satta efter SABO-modellen. Därför har också parterna tidvis försökt skapa modeller så att viss hyreshöjning t.ex. vid ombyggnad villkoras av ny köksutrustning m.m. Hyreskommitténs tolkning/slutsats Kommitténs uppgift har varit att komma fram till hur hyresgästerna värderar lägenheters olika egenskaper, d.v.s. att bestämma objektiva bruksvärden i enlighet med de principer om bruksvärdet som kom till uttryck i propositionen 1968:91. Kommittén skall också redovisa behovet av förändringar av de hyror som avviker från hyresgästernas allmänna värderingar. Kommittén har utifrån befintliga utredningar, hyresstatistik, efterfrågestatistik och kommitténs allmänna kännedom funnit att det är angeläget att hyressättningen förbättras. 15

Objektivt bruksvärde Med hänsyn till de allmännyttiga företagens roll i lagen blir förfarandet följande: När den totala hyresintäkten är fastställd i ett allmännyttigt bostadsföretag ska hyran fördelas mellan de olika lägenheterna genom systematisk värdering av ett antal väsentliga standardfaktorer som svarar mot hyresgästernas gemensamma grundläggande värderingar. Utöver det övergripande värdet av en bostad som kan mätas i form av yta, antal rum ska följande faktorer beaktas. Lägenheten. T.ex. Möblerbarhet tillgänglighet, bra kök med bra utrustning, god ljudisolering, takhöjd, charm i form av värdefulla inredningsdetaljer, ljusförhållanden, utsikt, läge i fastigheten, el-standard, internet, extra toalett, balkong, uteplats, våtrumsstandard. Fastigheten: T.ex. Hög/låghus, loftgångshus, gårds/gatuhus, radhus, hiss, entréer och trapphus, tvättstuga, förrådsstandard, tillgång till biutrymmen, gårds- och lekmiljön, förvaltningsstandard, servicekvalitet. Närmiljön. T.ex. Fastighetens förhållande till omgivande park, sjö och strövområden samt när-, kommunal och kommersiell service, stadsmässighet. Allmänna läget i kommunen: T.ex. Kommunikationer, trygghet, rykte. Att beakta alla faktorer enligt ovan kräver ett omfattande arbete. Det finns utarbetade metoder för ett sådant arbete vilket bl.a. Turner påpekat. Systematiserad hyressättning har också genomförts i ett antal företag i landet och regionen som Nyköping, Gävle, Linköping, Nynäshamn, Södertälje, Huddinge m.fl. Eftersom företagen i Stockholm är så stora kan man i ett första steg behöva välja en enklare - och därmed inte heller så exakt metod. Den bör syfta till att avhjälpa sådana brister som kommittén har bedömt som störst eller i vart fall som vissa upplever som störst. Dessa har angetts ovan. Lite bredare streck Hyreskommittén har därför valt att försöka göra en annan gruppering av hustyper. Grupperingen redovisas i särskild bilaga. Med hustyp kan menas att man grupperar hus efter bebyggelseutformning mm. Det kan innebära grupperingar som omfattar hus från ett tidsintervall. Hyresskillnaderna mellan dessa tidsintervall behöver inte vara linjära utan kan till och med vara omvända ibland. Självklart finns det en rad avvikelser från vad som är normalt i dessa hustyper. Tillvägagångssättet får därför ses som ett sätt att påbörja en process. Däremot kan den naturligtvis inte användas för att slutligt ta ställning till en perfekt hyressättning. Tanken är alltså att man dels gör denna gruppering i hustyper dels grupperar områden i förhållande till sitt läge i staden. Även när det gäller läget finns en rad avvikelser som kan behöva beaktas. Sammantaget innebär detta att den matris som kommittén redovisar inte slaviskt kan användas vid förhandlingarna i de olika företagen. Matrisen kan användas som en vägledning men behovet av avvikelser måste prövas i de enskilda förhandlingarna. Som framgår senare blir 16

dessutom de årliga förändringarna förhållandevis begränsade varför man kommer att ha tid att finslipa instrumentet. Kommittén har inte några förslag beträffande bruksvärdet för de bostäder som byggts under 2000-talet eller för de som kommer att byggas eller byggas om. För tillkommande nyproduktion finns dessutom ett förslag i den andra trepartsöverenskommelsen som syftar till att underlätta sådan produktion. Denna frågeställning är föremål för särskild utredning av staten. Kommittén kommer att återkomma till dessa frågor senare. Matris om hustyp och läge Läge Innerstad Inre Ytterstad Yttre Ytterstad Områdes/hustyp 100% -10% - 20-25% Sekelskiftet före 1920 110 110 99 83 88 Klassicismen 1920-talet 110 110 99 83 -.88 Funktionalismen 30-talet till mitten av 40-talet 100 100 90 75 80 Folkhemmet slutet av 40-talet till mitten av 50-talet 100 100 90 75 80 Grannskapet mitten av 50-talet till mitten av 60-talet 95 95 85 71 76 Storskalighet mitten av 60-talet till slutet av 70-talet 90 90 81 68 72 Kvartersstaden slutet av 70-talet till början av 90-talet 105 105 95 79 84 Nymodernismen mitten av 90-talet till millenieskiftet 110 110 99 83-88 I matrisen ovan beskrivs hyreskommitténs förslag till relationer mellan olika områdes/hustyper samt hur läget bör påverka hyrorna. När det gäller områdeshustyper har värdet 100 % satts på Funktionalismen och Folkhemmet. När det gäller läget har Innerstad satts till 100% med - 10% i Inre Ytterstaden och - 20 25% i Yttre Ytterstaden. Inom varje områdes/hustyp och läge bör man tillåta variationer på +- 10% för att fånga upp generella skillnader i fastigheternas och lägenheternas standard och kvalitet inom resp områdes/hustyp, eventuella stambyten samt övriga bruksvärdespåverkande faktorer som t ex närmiljön, kommersiell och kommunal service och tillgång till kommunikationer. De inbördes relationerna bygger på att fastigheterna är normalt underhållna med god standard. Redan ombyggda fastigheter ingår normalt i matrisen Det är angeläget att framhålla att matrisen inte säger något om vilka hyror som är rätt nu eller bör utgå inom respektive hus/områdestyp eller läge. Hyror ska fastställas i förhandlingar mellan parterna. Matrisen visar hur kommittén mot bakgrund av det material man tagit del av och egen kunskap om hyresgästernas värderingar och preferenser ser på relationerna mellan olika hus/områdestyper och lägen. Matrisen kan tjäna som underlag och stöd vid kommande förhandlingar mellan Hyresgästföreningen och i första steget respektive allmännyttigt bostadsföretag. 17

Läget Läget handlar om mer än närhet till centrum. Läget uttryckt som närhet till centrum är dock också en faktor som bör beaktas. Det finns indikationer i olika mätningar i vart fall på en kurva som indikerar skillnader. Svårigheten är att kvantifiera hur stora skillnader det skall vara. Hyreskommittén föreslår en geografisk indelning i zoner vilket i grova drag innebär fallande attraktivitet från Stockholms centrala delar och utåt. Även inom dessa zoner föreligger naturligtvis olika lägen med hänsyn till ett delområdes attraktivitet, kommunikationer, närhet till den lokala boendemarknadens centrum o.s.v. Matrisen ger utrymme för sådana avvikelser från normalvärdena. Sådana får hanteras i de fortlöpande hyresförhandlingarna. Hyresfördelningen inom husen Som beskrivits ovan är en del av det äldre bostadsbeståndet inte hyressatt enligt SABOmodellen. Vid en konsekvent genomförd översyn och förändring av hyresstrukturen enligt SABO-modellen innebär detta i sig hyresändringar. Grovt uttryckt innebär det att små lägenheter får en höjd hyra och större sänkt. Det är de förhandlande parterna som har att avgöra i vilken takt sådana förändringar skall genomföras. Vad händer efter de bredare strecken? Beslut om hyresfördelning fattas vid förhandlingar mellan de allmännyttiga bostadsföretagen och Hyresgästföreningen. Det är angeläget att hyressättningsarbetet fortsätter mellan parterna. Detta kan t.ex. ske genom en noggrannare tillämpning av SABO-modeller eller på annat sätt. Parterna bör också diskutera hur hyresgästernas uppfattningar fortlöpande skall inhämtas t.ex. genom enkäter. Dagens hyressättning innehåller brister. En förändrad hyresstruktur med lite bredare streck kan naturligtvis också komma att innehålla brister. Därför kan det komma att behöva göras korrigeringar fortlöpande för att åstadkomma en systematisk hyressättning. Denna rapport behandlar alltså inte de svåra frågorna om hyror i kommande ny- eller ombyggnadsproduktion trots att de är nära förknippade med den allmänna hyresstrukturen i Stockholm. Hyreskommittén har för avsikt att fördjupa sig även i dessa frågor men har av tidsbrist varit tvungen att lämna dem utanför rapporten. Hyreskommitténs arbete måste alltså fortsätta. Det är också värt att understyrka att det aldrig kommer att finnas en färdig hyresstruktur. Bostäder och bostadsområden kommer att förändras liksom hyresgästers värderingar av olika värden i boendet. Därför måste hyressättningsfrågan bli en ständig fråga att diskutera i samband med förhandlingarna i övrigt. Hur förändringar kan genomföras på ett acceptabelt sätt En mer systematisk hyressättning leder till förändringar i hyresstrukturen. En del lägenheter bör därför relativt sett få högre hyra än i dag medan andra bör ha lägre. Om det ibland är motiverat med större förändringar är det mycket viktigt att hantera sådana varsamt. Detta är särskilt viktigt för de sittande hyresgästerna. Grundmotivet för bruksvärdesregeln är just att säkra besittningsskyddet! Förändringarna bör därför ske inom ramen för de normala höjningarna. Det kan innebära att en del områden inte får någon höjning alls eller betydligt mindre höjning än andra områden under viss tid medan omvänt en del får kraftigare höjningar än genomsnittet. 18

Förändringar av hyrorna genomförs därför samtidigt för alla hyresgäster i en fastighet inom ramen för reguljära förhandlingar. I reala termer blir det alltså både sänkningar och höjningar men nominellt kommer sänkningarna inte att synas annat än i undantagsfall. Hyreskommitténs förslag Hyreskommittén föreslår att parterna vid höstens hyresförhandlingar mer systematiskt genomför förändringar av hyresstrukturen med denna rapport som vägledning. Med hänsyn till bruksvärdesregelns utformning är det vid förhandlingarna om de allmännyttiga företagens hyror arbetet måste börja. Vilka blir konsekvenserna? De konkreta konsekvenserna bestäms vid förhandlingar mellan hyresgästföreningen och respektive allmännyttigt bostadsföretag. Det går inte att utläsa vilka enskilda hyror som kommer att sänkas eller höjas eftersom kommittén inte värderat vilka av dagens hyror som är rätt. Rapporten kan bidra till underlätta höstens förhandlingar Det blir på sikt mer rättvisa hyror. Byggåret får mindre betydelse vid hyressättningen. Läget kommer att beaktas vid hyressättningen men innebär inte alltid förändringar av de nuvarande hyrorna. En del områden får något högre och andra något lägre eller till och med inga - hyreshöjningar de kommande åren. Förändringar av hyror sker långsamt och över ett antal år. Förändringar av hyrorna sker samtidigt för alla hyresgäster (som ingår i förhandlingssystemet) i ett hus Det blir lättare att förklara skillnader i hyror mellan olika lägenheter och bostadsområden Bilagor: Karta Indelning av bostadsbeståndet i tidsperioder, där respektive period har bebyggelse som till sin stil, karaktär och standard är likartad. Statistik 19