Fakulteten för Ekonomi, kommunikation och IT Nils-Olov Andersson & Roy Nygren Internhyror i Säffle kommun Examensarbete, C-uppsats, 15 poäng Företagsekonomi Datum/Termin: 2008-06-04 Handledare: Bengt Bengtsson Examinator: Ev. löpnummer: Karlstads universitet 651 88 Karlstad Tfn 054-700 10 00 Fax 054-700 14 60 Information@kau.se www.kau.se
Innehållsförteckning 1. Problemanalys... 5 1.1 Problembakgrund... 5 1.2 Problemformulering... 6 1.3 Syfte... 6 1.4 Avgränsning... 6 2. Metod... 7 2.1 Undersökningsprocessen... 7 2.1.1 Fas 1: Utveckling av en problemställning... 7 2.1.2 Fas 2: Val av undersökningsuppläggning... 7 2.1.3 Fas 3: Val av metodansats Kvalitativ eller kvantitativ... 7 2.1.4 Fas 4: Hur ska vi samla in information... 8 2.1.5 Fas 5: Urval av enheter... 8 2.1.6 Fas 6: Hur ska vi analysera de data vi får in?... 9 2.1.7 Fas 7: Vilken kvalitet håller resultaten och slutsatserna?... 9 2.1.8 Fas 8: Tolkning oav resultat...10 3. Referensram...11 3.1 Internhyror i kommunal verksamhet...11 3.2 Risker med internhyror...15 3.3 Intern kritik mot internhyror i Säffle kommun...16 3.3.1 Socialnämnden:...17 3.3.2 Barn och utbildningsnämnden:...17 3.3.3 Teknik och fritidsnämnden, (fastighetsförvaltning):...17 3.4 Internhyressystemet enligt offentliga protokoll, tjänsteskrivelser etc....17 3.5 Anläggningsregister och historiskt anskaffningsvärde...18 4. Empiri...19 4.1 Intervjuperson A...19 4.2 Intervjuperson B...20 4.3 Intervjuperson C...20 4.4 Intervjuperson D...21 4.5 Intervjuperson E...23 5. Analys och resultat...24 5.1 Vad är syftet med internhyressystemet?...24 5.2 Använder man det system som det beslutats om, samt på det avsedda sättet?...24 5.3 Finns det någon logik i internhyresprissättningen?...24 5.4 Vad grundas missnöjet rörande internhyressystemet på?...25 5.5 Uppnås syftet med internhyressystemet?...25 5.6 Övriga slutsatser...25 6. Slutsats och reflektioner...26 2
7. Referenslista...29 7.1 Litteratur...29 7.2 Handlingar Säffle kommun...30 3
Sammanfattning Efter kontakt med bland annat vice ordförande i kommunstyrelsen i Säffle kommun gavs oss möjligheten att undersöka kommunens internhyressystem. Även tillförordnad ekonomichef välkomnade idén då kritik framförts både inofficiellt och i det offentliga rummet. Det har också visat sig finnas en allmän uppfattning både i politiska nämnder och ute i verksamheterna att internhyressystemet är oklart och något som mycket få riktigt kan vare sig förklara eller förstå fullt ut. Barn och utbildningsförvaltningen är tillsammans med Socialförvaltningen de största internkunderna och kritik har framkommit både muntligt och i offentliga protokoll om de brister de upplever finns, bland annat den tillsynes orimliga hyresskillnaden som råder mellan olika lokaler inom samma verksamhetsområde. Syftet var att undersöka hur internhyressättningen ser ut i Säffle kommun och att med materialets hjälp söka stöd för om kritiken är befogad eller om den beror på okunskap eller bristande information. Representanter i berörda nämnder och förvaltningar intervjuas för att skapa en bild av den kritik som mestadels varit muntlig och inte förd till protokoll. Genom att undersöka systemets konstruktion och genom att jämföra med den teoribildning som finns inom internhyresområdet, söker vi hitta något som bekräftar den kritik som framförts. Andra aspekter måste också beaktas då det visar sig att hyresvärd/hyresgästförhållandet mellan olika enheter i en kommun inte kan beskrivas som svart eller vitt. I en liten kommun med få invånare har i realiteten hyresgästen inte något alternativ till att hyra lokaler av kommunen. Hyresvärden har inte heller han någon realistiskt alternativkund utanför till exempel skolverksamheten utan att genomföra omfattande ombyggnationer. De interna styreffekterna, incitamenten att bedriva ett effektivt lokalutnyttjande är ändå ett mål i sig oavsett om det går att göra en marknadsmässig jämförelse eller inte men det förutsätter att lokalernas prislappar är korrekta sinsemellan. Lokalkostnaderna inom en verksamhet, till exempel grundskola, fastställs i individuella hyresavtal för varje fastighetsobjekt. Till skillnad från den ursprungliga utformningen av internhyressystemet från 1997 som fördelade fastighetskostnaden mer schablonmässigt skapar nuvarande system stora hyresskillnader mellan äldre och nyare lokaler. Drifts och underhållskostnader är däremot högre i äldre lokaler. Variationen i internhyra per kvadratmeter mellan olika fastighetsobjekt uppfattas av verksamheterna som märklig och den tycks inte leda till en fördelning av lokalkostnader som är rimlig eller rättvis. Internhyran räknas årligen upp med konsumentprisindex. Enligt fastighetsförvaltningen täcker inte internhyran den allmänna prisökningstakten på bland annat energi och uppvärmning i de löpande hyresavtalen. Detta har i sin tur lett till att internhyran blivit högre för vissa lokaler då det eftersatta underhållet lett till nyinvestering och därmed ett högre bokfört värde. 4
1. Problemanalys 1.1 Problembakgrund Grönköpings veckoblad gjorde i en artikel träffande ironi över fenomenet internhyressättning inom kommunal förvaltning då man fann att internhyran för Grönköpings kommunhus, som man i och för sig betalade till sig själv, det vill säga till huvudmannen, kommunen, via det kommunala fastighetsbolaget, hade blivit så hög att den nu hotade kommunens ekonomi. För att slippa höja kommunalskatten, som dessutom inte lät sig göras på grund av skattestopp, föreslogs att man istället skulle hyra lokaler i grannkommunen Hjo. Detta skulle vara ett lyckat exempel på så kallad outsourcing. Vidare handlade det om viktig prioritering då man minsann inte kunde utsätta skolbarnen för en flytt till Hjo då kostnaden för skoltransporten skulle kosta kommunen pengar. Inte heller kunde man flytta idrottshallen. Det skulle leda till att hemmamatcherna i fortsättningen skulle spelas på bortaplan. Dessutom visade sig lokalerna i grannkommunen vara mindre så att en viss nedskärning av personalstyrkan skulle bli nödvändig. (fritt ur Grönköpings veckoblad) Verklighetens internhyror får förhoppningsvis inte lika absurda konsekvenser som exemplet ovan men lite hos en var finns farhågor om att internhyror är lite hokuspokus som kommunadministrationen trollar fram ur sin hatt och inte speglar verkliga lokalkostnader. Dessa upplevs inte helt begripliga utan blir en schablonmässig debitering som istället riskerar att skapa förtret och missnöje ute bland verksamheterna som upplever sin kärnverksamhet hotad. En av oss är sedan tidigare intresserad av kommunal verksamhet och aktiv på fritidsbasis inom Säffle kommun. Genom kontakter i Säffles kommunledning framkom att det diskuterats en hel del i korridorerna genom åren angående internhyresssystemet och bristen på förståelse för denna ute i verksamheterna, framförallt från de två största internkunderna, Barn och utbildningsförvaltningen och Socialförvaltningen. Vi fick klartecken och välkomnande från både representanter från kommunstyrelse samt kommunledningskontor att skriva om och beskriva åtminstone hur internhyressystemet ser ut och eventuellt förändrats sedan introduktionen 1997, samt försöka kartlägga kritiken och vad den i sak består av. Problemet kan därmed i grunden sägas vara en förhoppning hos kommunens högsta ledning att på sikt skapa förtroende för internhyressystemet ute i verksamheterna och att internhyrornas uppbyggnad därför måste konkretiseras för alla inblandade och får en långsiktig status som rättvis och lättbegriplig samtidigt som kommunnyttan är det övergripande huvudsyftet. Fastigheter och lokaler står för en stor del av en kommuns både kostnader och tillgångar och ett effektivt lokalutnyttjande är utan tvivel nödvändigt för en sund ekonomisk hushållning. 5
Det viktigaste ur problemhänseende får nog sägas vara att hitta signaler på om det är internhyrssystemets brister som leder till kritik eller rent av oönskade ekonomiska effekter eller om det är bristande information och kunskap om hur internhyran egentligen fungerar som ligger bakom. Situationen är också speciell på det sätt att hyresgästerna i praktiken inte har något reellt alternativ till att t.ex. hyra gymnasieanläggning av kommunen. Förhandlingsläget är ur affärsmässig synvinkel lite märklig då det på många sätt handlar om ett monopol. Säffle kommun har genomgått upprepade omorganisationer på senare år och dessa tenderar att fortsätta. Kommunägda fastigheter förvaltas från 1 februari, 2008 av Säfflebostäder AB som är ett helägt kommunföretag. Ansvaret för fastigheterna låg tidigare hos speciell fastighetsenhet på teknik och fritidsförvaltningen. Någon form av översyn kommer att genomföras av internhyressättningen i samband med övergången under 2008 och vår empiri får väl sägas ligga i tiden med denna även om de inte har något med varandra att göra. Intressant är ändå gränsgången mellan marknadsorienterat som ändå ett kommunalt bostadsaktiebolag får sägas vara och den komplexitet som råder när det gäller prissättning av allmännyttiga lokaler som till exempel grundskolor och gymnasium. 1.2 Problemformulering Vad grundas missnöjet rörande internhyressystemet på? Beror det på okunskap hos hyresgästen? Eller på en orättvis kostnadsfördelning? Finns det någon logik i internhyresprissättningen? Använder man det system som det beslutats om, samt på det avsedda sättet? Vad är syftet med internhyressystemet? Uppnås syftet med internhyressystemet? 1.3 Syfte Syftet med denna uppsats är att kartlägga uppfattningen om internhyressystemet i Säffle kommun. Vidare kommer vi att titta på om den kritik som framförts mot systemet bygger på en snedfördelning av kostnaderna eller om det beror på bristande förståelse för systemet hos brukarna. 1.4 Avgränsning Avgränsningen är i detta fall de berörda enheterna inom Säffles kommun. Vi har valt att bara arbeta med Säffle kommun på grund av personliga kontakter samt bra insyn. Avgränsningen har också gjorts vid de enheter som berörs mest av internhyresprissättningen, dvs. Barn och utbildningsnämnden, Socialnämnden samt Teknik och fritidsnämnden. 6
2. Metod 2.1 Undersökningsprocessen I undersökningsprocessen går det enligt Jacobsen (2002) att urskilja åtta stycken faser, faserna berör utvecklingen från den ursprungliga frågeställningen till tolkningen av resultatet. 2.1.1 Fas 1: Utveckling av en problemställning Jacobsen hävdar här att undersökningar grovt kan delas in i två typer. Den första typen är en beskrivande undersökning där man söker förståelse. Den andra typen är mer inriktad på effekter och verkningar av en åtgärd. Dessa två typer kan sedan även vara explorativa eller testande. Vår problemställning inriktar sig mer på beskrivning och förståelse, även om vi har valt att även ta upp verkningarna. Undersökningen har ett explorativt syfte eftersom vi kommer att försöka att förklara de fenomen och de frågeställningar vi tagit fram. 2.1.2 Fas 2: Val av undersökningsuppläggning När vi har utarbetat problemställningen bör vi välja den uppläggning av undersökningen som passar bäst till problemställningen (Jacobsen 2002). Här menar Jacobsen också att valet av upplägg skall vara grundat i vad vi har för avsikt att beskriva, en situation eller en orsak/verkan. Eftersom vår frågeställning inriktar sig på både orsak och verkan, och hur dessa påverkar varandra, har vi valt en undersökningsmetod som kan ses som en aningen modifierad hermeneutisk cirkel. Det hermeneutiska synsättet innebär att vi tar fram en hypotes som vi sedan prövar mot källmaterialet, i detta fall protokoll och intervjumaterial. Denna stämmer inte helt perfekt överens med verkligheten och vi ändrar då vår hypotes. Detta pågår tills vi hittar en hypotes som belyser problemet på rätt sätt. Förändringarna i hypoteserna bygger sedan på en ökad förståelse av källmaterialet. 2.1.3 Fas 3: Val av metodansats Kvalitativ eller kvantitativ Jacobsen menar här att för explorativa problemställningar måste vi välja en metod som får fram många nyanser, något som man vanligen kräver att man koncentrerar sig på ett fåtal enheter. Undersökningen av Säffle kommun kommer att koncentreras kring två stora enheter, för att visa på skillnader och likheter. Vi kommer att rikta oss till personer som har omnämnts/yttrat sig i offentliga protokoll. Den kritik som kan lämnas mot detta är att det blir svårt att generalisera eftersom vi bara undersöker en del av enheterna. Dessa 7
enheter representerar dock en mycket stor del av de berörda enheterna. Med ett mindre urval så blir det större fokus på eventuella skillnader mellan avdelningarnas svar. Jacobsen kallar denna undersökningsform för intensiv uppläggning. 2.1.4 Fas 4: Hur ska vi samla in information I denna fas finns det enligt Jacobsen fyra olika former av datainsamling av primärdata: * Observation * Öppna individuella intervjuer * Gruppintervju Den fjärde formen är insamling av sekundärdata som innefattar: * Källgranskning Vi har här valt en kombination av sekundärdata och primärdata, där vi kommer att undersöka protokoll och andra dokument för att få en överblick över problemet. Vi kommer också att använda oss av öppna individuella intervjuer för att få svar på de specifika frågor vi har. Kritik som kan riktas mot dessa intervjuer är att de är svåra att få helt objektiva även om de är anonyma. Under intervjuerna använde vi oss av en diktafon för att inte riskera något eventuellt informationsbortfall. Detta leder även till att data som vi vid intervjutillfället ansåg sakna relevans, kan tas fram vid ett senare tillfälle. 2.1.5 Fas 5: Urval av enheter Eftersom det rör sig om en kvalitativ metod, menar Jacobsen att man kan inte undersöka särskilt många personer och menar på att man inte borde ha mer än tjugo objekt. Han menar också på att det på grund av det förhållandevis lilla antalet enheter blir mycket svårt att få ett representativt urval. Jacobsen delar här in urvalet av enheter i tre steg. * Steg 1: Skaffa överblick av alla som du skulle vilja undersöka om du hade obegränsat med tid, pengar och analysmöjligheter. Vilket i vårat fall innebär alla som påverkas av internhyresprissättningen. * Steg 2: Dela in populationen i undergrupper Detta har i vårt fall inneburit att vi försökt med hjälp av vår uppdragsgivare att hitta lämpliga intervjuobjekt inom berörda delar av förvaltningarna samt försökt att dela upp dem i två olika perspektiv, det första ur hyresvärdens/fastighetsförvaltarens och det andra ur de interna hyresgästernas synvinkel. 8
Steg 3: Välj kriterier för urval av personer Här var målet att få prata med den person som hade den direkta kontakten med internhyran på sin respektive avdelning, och som därför borde vara kunnigast, alternativt ha mest åsikter om densamma. 2.1.6 Fas 6: Hur ska vi analysera de data vi får in? Eftersom våra intervjuer finns inspelade på band då vi använt diktafon, har vi haft möjlighet att analysera respektive intervjuobjekts svar samt jämföra dessa med varandra. Vi har dessutom valt att presentera den data vi har fått in, uppställt med varje intervju för sig, detta för att det ska ge ett bättre flyt samt att vi har haft mycket fria intervjuer där respondenten själv vävt in frågor i varandra. Eftersom vi även använt oss till viss del av sekundärdata som underlag, från främst kommunala protokoll, när vi har ställt specifika frågor till intervjuobjekten, har vi hänvisat till dessa i samband med frågeställningen. 2.1.7 Fas 7: Vilken kvalitet håller resultaten och slutsatserna? I undersökningen är det viktigt att vi minimerar och identifierar eventuella problem som uppkommer. Här menar Jacobsen att man ska försöka att förhålla sig kritiskt till kvaliteten på de data vi samlat in. Dessa problem delas sedan upp i intern och extern giltighet. Den interna giltigheten rör just resultatets riktighet. Jacobsen menar här att det finns två sätt att tillämpa för att validera sina slutsatser och resultat. Det första är att kontrollera sin undersökning och sina slutsatser mot andra liknande undersökningar. Vilket i vårt fall blir svårt eftersom undersökningen riktar sig mot en speciell enhet. Detta gör att vi inte kan söka validering genom att jämföra tidigare undersökningar inom samma område. Det andra sättet är att själva kritiskt granska sina resultat. Övriga frågor som vi måste ställa oss är huruvida vi funnit de rätta källorna för just vår undersökning. Vi har valt att använda oss av intervjuer med personer som torde vara de i organisationen som har mest information om ämnet. Det skall dock även poängteras att vi har sökt ytterligare ett intervjuobjekt, men denna person har inte varit tillgänglig. Dock så behandlar även övriga intervjuobjekt det område, kring vilket den bortfallna intervjun var tänkt att röra. Vidare måste vi granska våra uppgiftslämnares villighet att bistå med korrekt information. För att öka andelen korrekta uppgifter från våra uppgiftslämnare har vi erbjudit dem att vara anonyma, något som samtliga menade på att det egentligen inte var nödvändigt. 9
Den andra delen rör den externa giltigheten, som Jacobsen beskriver som i vilken grad som rönen från en undersökning kan generaliseras. Eftersom avsikten med vår undersökning är av det kvalitativa slaget, har vi ingen direkt avsikt att generalisera utifrån resultatet av undersökningen. Nästa fråga som skall ställas är om resultaten är tillförlitliga, Jacobsen räknar här upp flera exempel på olika effekter som kan tänkas påverka tillförlitligheten. Som tidigare nämnt har vi använt diktafon för att slippa informationsbortfall, samt att hålla öppna intervjuer runt några få centrala frågor för att undvika att vi påverkar respondenten. Viss validering kan ges genom att ekonomiansvarig inom kommunen anser att siffermaterialet är relevant, samt att det kan bidra till en ökad förståelse i verksamheten. 2.1.8 Fas 8: Tolkning av resultat Enligt Jacobsen finns det tre element i undersökningens totala giltighet, tillförlitlighet, intern giltighet, samt extern giltighet. - Tillförlitlighet, berör främst hur objektiva vi varit i vår undersökning, vilket vi anser att vi varit. Detta berör även ledande frågor, något som vi försökt undvika genom att låta intervjuobjektet tala fritt om ämnet. Ytterligare ett argument till vår objektivitet, är att vi valde ett ämne utan förförståelse (Thurén 2007) - Intern giltighet, berör huruvida vi utfört undersökningen på ett för ändamålet korrekt sätt, samt om slutsatserna rört vår frågeställning. Vi anser att vi undersökt det avsedda området samt att vi har fått fram slutsatser som grundar sig i materialet vi erhållit genom våra frågeställningar. Detta eftersom vi funnit svar på samtliga frågeställningar. - Extern giltighet, rör främst generalisering utifrån de resultat vi fått fram, vilket vi i denna undersökning inte eftersöker och därmed inte lagt någon vikt vid. 10
3. Referensram Sveriges kommuner och landsting, tidigare Kommunförbundet, får sägas vara normbildare när det gäller utformningen av kommunala internhyror. Uppsatsens referensram hämtas till övervägande del i publikationer riktade till beslutsfattare och tjänstemän inom kommunal förvaltning. Sveriges kommuner har egen lagstiftning inom redovisning och årsredovisning som på vissa punkter avviker från traditionell redovisning i de privata företagen. Bland annat riktlinjer från rådet för kommunal redovisning som utformar rekommendationer speciellt där kommunal redovisning skiljer sig från internationell redovisningsstandard. En skillnad som påverkar uppsatsens diskussion om bokförda värden på fastigheter och avskrivning är att lagstiftningen inte ger utrymme för marknadsvärdering, så kallat verkligt värde på kommunala fastigheter. (Brorström et al. 2005) 3.1 Internhyror i kommunal verksamhet Internhyror introducerades i Sveriges kommuner i början av 1990-talet. Ett skäl var den dåliga ekonomin hos många kommuner som ansågs behöva ett övergripande styrsystem för att öka kostnadsmedveten ute i nämnder och förvaltningar. Lokalkostnader är den näst största kostnaden i svenska kommuner efter personalkostnader och genom att sätta en intern prislapp på vad fastigheterna egentligen kostar kommunen i form av kapitalkostnad, drift och underhållskostnader skapas incitament ute i verksamheterna att försöka optimera lokalanvändningen och därmed bidra till att hushålla med kommunens resurser. (Kommunförbundet 1997). Som styrsystem för denna hushållning använder kommunerna ofta någon form av rambudget som bygger på principen om så kallad resursorienterad budgetering. Det betyder att kommunens skatteintäkter och andra medel som fördelas till verksamheterna i budgetprocessen är i stora drag förutbestämd till storlek med utgångspunkt i kommunkassan vid en given skattesats eller finansiell ställning i övrigt. Nämnderna måste helt enkelt anpassa sina behov efter tilldelade resurser. Den motsatta varianten bygger på att verksamheterna i stället presenterar och argumenterar för sina behov och att anslagen bestäms därefter. (Brorström et al. 2005) Enligt Säffle kommun är definitionen för internhyra följande; Internhyran är en ekonomisk ersättning för internt levererade fastighetstjänster mellan ekonomiska självständiga enheter, (Kommunstyrelsen, 2001-05-11, Diarienummer: Ks 01/116). En grundläggande inställning till internhyrans fördelar är att förtydliga för dem som kallas brukarna, eller personal ute i verksamheterna, att lokaler inte är att betrakta som en fri nyttighet utan en resurs som alla andra. 11
Systemet får däremot inte leda till motsatt effekt nämligen att debiterande förvaltning bortser från koncerntänkandet och belastar verksamheterna med för höga kostnader för att generera vad som framstår som en affärsmässig hyressättning. Kommunens mål är i första hand att tillhandahålla ändamålsenliga tjänster till skattebetalarna, skola, äldreboenden, socialtjänst etcetera. En viktig aspekt på internhyressystemet är att verksamheterna ska få större frihet att själva förfoga över anslagna medel. Budgetramen för enskilda enheter ska då även täcka lokalkostnader vare sig de hyrs internt eller på den privata marknaden. Hans Lind och Jonas Tingvall, KTH, har publicerat en rapport för kommunförbundets räkning, Internpris i praktiken(kommunförbundet 2002) som gentemot beslutsfattare definierar internhyressättningens två huvudsyften. Den första handlar om information. Verksamheterna och beslutsfattare ska känna till vad använda lokaler kostar kommunen. Man ska även få en tydlig bild av hur stor lokalkostnaden är i förhållande till verksamhetens övriga kostnader. Det andra syftet är att förmå verksamheterna att självmant hushålla med lokalresurser genom att ett vidlyftigt lokalutnyttjande tar resurser från kärnverksamhetens budgetram. Verksamheterna är tvungna att noggrant överväga krav på nyinvesteringar då dessa senare kommer att belasta den egna budgetramen. Detta förväntas leda till ett mera decentraliserat prioriteringsarbete mellan å ena sidan den operativa verksamheten, till exempel grundskola av god kvalitet och lokalutnyttjande. Då lokalbehovet på grund av avfolkning eller demografisk förändring minskar ska outnyttjade lokaler sägas upp eller avyttras. I avsnittet om den interna kritik som framkommit om internhyror belyses den speciella problematik som kan uppstå vid minskade lokalbehov. En förutsättning för att en kommun som en helhet gör en besparing är att lokalerna har en alternativ användning eller att de kan hyras ut på den privata marknaden. Lokaler har dessutom ofta ett begränsat användningsområde och detta kan leda till dyrbara ombyggnationer för att ställa om fastigheten för till exempel privata hyresgäster. Kommunernas utformning av anslag leder ibland till att enheten som gjort en besparing på sikt inte får behålla de medel som frigjorts vid exempelvis en uppsagd lokal. Därmed riskeras att det incitamentet internhyrssystenet är tänkt att skapa delvis går förlorat. Kommunernas internhyressystem varierar från kommun till kommun beroende på hur kommunledningen definierat dess huvudsyfte. Här kan möjligen en del av variationen bero på den politiska majoritetens politiska färg. Denna uppsats avstår att gå in på ideologiska motiv eller subjektiv tolkning av varför man valt den ena eller andra metoden. Klart är i alla fall att det vid tiden för internhyressättningens tillkomst fanns demokratisk grund för att förbättra kontrollen och därmed resursutnyttjandet i Sveriges kommuner. 12
I Säffle kommun gjordes försök att införa internhyror i mitten på nittiotalet. Som bakgrund och ett försök att utröna det ursprungliga motivet från kommunledningen finns bland annat ett internt PM från 1994 av dåvarande kommundirektören till förvaltningschefer i Säffle kommun. Av detta dokument framgår att syftet med internhyror var att lokalkostnaden skulle belasta verksamheterna som ett styrmedel att minimera lokalbehoven. Däremot poängterades att syftet inte var att ge fastighetsförvaltningen snyggare resultat på verksamheternas bekostnad. Vidare framgår att internhyrorna föreslogs beräknas med utgångspunkt i faktiska kostnader tidigare år uppräknade med konsumentprisindex, KPI. Fastighetskontoret föreslogs få i uppgift att utforma ett generellt dokument med gränsdragning mellan nyttjaren och hyresvärdens åtaganden och ansvarsfördelning, vad som ingår i hyran etcetera. Ett tydligt mål var att lyfta ut och renodla till exempel kostnaden för städning och att serviceåtaganden utöver den renodlade fastighetsförvaltningen skulle tydligt specificeras i avtalen. Något resonemang om marknadsorienterad prissättning förelåg enligt vår uppfattning inte utan huvudsyftet var kostnadsmedvetenhet och effektivt resursutnyttjande i nämnder och förvaltningar. Internhyressätning antogs formellt av kommunfullmäktige från och med 1997 och var inledningsvis schablonmässigt fördelad per uthyrd kvadratmeter oberoende av lokalens ålder eller standard. I princip betydde detta att en nybyggd eller modern skola med centralt läge hade samma hyra per kvadratmeter som en med betydligt lägre standard eller elevantal på landsbygden. En nyinvestering på en skola påverkade uppräkningen av faktiska kostnader för hela fastighetsbeståndet inom skolans område oavsett om en enskild skola fick nytta av densamma. Denna variant av internhyressättning påminner teoretiskt om den modell av kostnadsbaserad hyressättning som Kommunförbundet (2007)kallar kategorihyror. Samtliga kostnader fördelas här inom en viss typ av verksamhet, till exempel grundskola. Kapitalkostnaden för fastigheter ingående i beståndet fördelas då lika mellan brukarna oberoende av fastighetens bokförda värde eller standard. Då även kostnader för underhåll och energi fördelas lika per kvadratmeter hyrd yta inom en kategori, försvinner till viss del motivationen till kostnadseffektivisering inom den enskilda verksamheten. Däremot kan metoden upplevas mindre orättvis då tidpunkten för lokalens uppförande och därmed dess kapitalkostnad får mindre betydelse för hyresgästen. Stora skillnader i fastigheters standard och ålder har visat sig problematiskt ur jämförbarhetssynpunkt och för tillfället används i Säffle kommun en modell där fastigheterna värderas var för sig på så kallad objektsnivå.(person C) Denna utformning ligger mera i linje med ett modernare synsätt att med kommunal målstyrning som grund decentralisera förslag och önskemål om nyinvesteringar till fristående resultatenheter, till exempel gymnasieskolan i en avgränsad del av kommunen. Nyinvesteringen i en enskild skola kommer då att belasta brukaren i det interna hyresavtalet och inte fördelas solidariskt inom hela skolförvaltningen. 13
Det här leder i sin tur till speciella problem gällande rätten till uppsägning av lokaler då skolan måste spara pengar. Då verksamhetens huvudsyfte är utbildning av god kvalitet och att därmed värna anställningar och kompetens kan det vara lockande att flytta till ur resultatenhetens synpunkt billigare lokaler, trots att man själv bidragit till fördyringen. Ofta är därför hyresavtalen ganska strängt formulerade ur hyresgästens synpunkt med exempelvis minst treåriga avtal som förlängs automatiskt ett år i taget om inte de sägs upp minst sex månader innan avtalet löper ut. Kommunledningens mål med internhyressystemets kan variera mellan i huvudsak tre olika huvudsyften: 1) Att enbart förtydliga kostnader förknippade med fastigheter och att fördela dessa mellan verksamheter och förvaltningar. 2) Internhyrorna skapar interna styreffekter. Syftet är däremot inte att skapa konkurrensneutralitet med den privata fastighetsmarknaden. 3) Ett medvetet val att konkurrensutsätta lokalanvändningen och därmed stimulera användandet av privata alternativ. Målet är att skapa konkurrensneutralitet. Två huvudsakliga varianter på hyressättningsprinciper förekommer inom kommunal fastighetsförvaltning. Kostnadsbaserad prissättning; Kapitalkostnad, drifts och underhållskostnader ligger till grund för internhyran, det vill säga ersättning för faktiska kostnader där dessa går att fastställa samt bokförda avskrivningar förknippade med fastigheten. Marknadsorienterad prissättning; Denna beräknas som kommunens alternativkostnad för fastighetens uthyrning på privata marknaden. Denna minskas med eventuella kostnader för ombyggnationer som krävs för att möjliggöra försäljning eller uthyrning.(kommunförbundet 2002) Inom privata företag är internprissättning vanlig och kapitalkostnaden kan beräknas på framförallt två sätt, real eller nominell beräkning. En förutsättning för att kapitalkostnaden ska bli rättvisande är att samma metod används konsekvent. Kapitalkostnaden kan beräknas som den årliga avskrivningen på fastighetens historiska anskaffningsvärde samt nominell räntekostnad på det oavskrivna restvärdet. Härmed skapas kompensation för att avskrivningen inte tar hänsyn till att fastigheten är dyrare att återuppföra i dagens penningvärde, det så kallade återanskaffningsvärdet är högre idag än när byggnaden uppfördes. Med den andra metoden görs årlig avskrivning i stället på beräknat återanskaffningsvärde och i stället används realräntan som räntekostnad. Det föreligger risk att kapitalkostnaden överskattas då man felaktigt belastar återanskaffningsvärde med nominell ränta.(bergstrand 2003) 14