Revisionsrapport KPMG Bohlins AB
Innehåll 1. Syfte och metod 1 2. Regler kring offentlig upphandling 1 2.1 Upphandlingsdirektiv och gemenskapsrättsliga principer 1 2.2 Lagen om offentlig upphandling (LOU) 2 2.3 Förändring av regelverket 4 2.4 Ramavtal 4 3. Regler och organisation i kommunen 6 3.1 Upphandlingspolicy 6 3.2 Organisationsöversyn 7 4. Analys av inköp 7 4.1 Allmänt 7 4.2 De tolv största inköpen 2006 från enskilda leverantörer 8 4.3 Otillåtna direktupphandlingar hos enskilda leverantörer 9 4.4 Köptrohetsanalys 9 5. Sammanfattande kommentarer och rekommendationer 10 5.1 Ramavtal 10 5.2 Kollektivavtal 11 5.3 Förbättringsåtgärder 12 5.3.1 Avtalsregister 12 5.3.2 Direktupphandlingar 12 5.3.3 Bättre kontering 12 5.3.4 Intern kontroll 13 5.3.5 Inköpsfunktionen 13 A Bilaga 1, Köptrohetsanalys 14 B Bilaga 2 Fördjupade analyser av köptrohet 16 B.1 Trä, färg, kemtekniska produkter (konto 4130) 16 B.2 Bygg- och anläggningsmaterial (konto 4101) 17 B.3 Byggnadsarbeten (konto 4613) 19 B.4 Hyra av bilar och andra tillbehör (Konto 6141) 19 B.5 Undervisningsmaterial (konto 6464) 20 B.6 Reparation och underhåll maskiner (konto 6601) 24 B.7 IT- och organisationskonsulter (konto 4708) 25 B.8 Böcker (konto 6431) 25
1. Syfte och metod KPMG har på uppdrag av revisorerna genomfört en granskning av kommunens upphandlingar för att bedöma ändamålsenligheten i inköpsfunktionen samt följsamheten mot lagen om offentlig upphandling (LOU) och kommunens egna riktlinjer. I arbetet med granskningen har Scillani Informations AB använts som underkonsult avseende registeranalysen. Granskningen har inletts med att ekonomiavdelningen har lämnat över ekonomisk information från ekonomisystemet i en fil. För att undersöka om inköp är gjorda antingen som avrop mot gällande ramavtal eller är grundade på enskilda upphandlingar har kommunen fått inkomma med uppgifter om de avtal som ligger till grund för inköp under 2006. Bland uppgifterna har kommunen även uppgett vilken upphandlingsform som har använts enligt termerna i LOU (förenklad upphandling etc.). Vi har inte verifierat dessa uppgifter och inte heller om avtalen har föregåtts av en upphandling enligt LOU. I analysen ingår inte de konton som vi har bedömt inte berörs av upphandlingsreglerna, dvs. inte ska upphandlas enligt LOU. Exempel på eliminerade konton är lokalhyror och interkommunala ersättningar. En registeranalys av kommunens samlade inköp under 2006 har genomförts. Resultatet har därefter presenterats för kommunen som har haft möjlighet att komplettera uppgifterna om avtal. Den avtalslista vi har fått avseende kommunledningskontoret skiljde t.ex. inte på vilka avtal som har upphandlats enligt LOU, varför vi i den första registeranalysen hanterade dessa uppgifter som köp utan avtal. Efter faktakontrollen har en ny registeranalys har genomförts. Resultatet av denna har analyserats av KPMG för att bedöma om kommunens inköp följer LOU och kommunens riktlinjer. Resultatet av analysen presenteras i föreliggande rapport. Rapporten har varit föremål för faktakontroll av kommunjuristen som har ett samordningsansvar för upphandlingsfrågorna. En intervju har även genomförts med kommunjuristen i samband med faktakontrollen. Våra kommentarer och rekommendationer återfinns i det avslutande kapitlet. 2. Regler kring offentlig upphandling 2.1 Upphandlingsdirektiv och gemenskapsrättsliga principer De EG-direktiv angående offentlig upphandling som Sverige måste följa innebär att följande grundläggande gemenskapsrättsliga principer ska följas vid all upphandling: Av principen om icke-diskriminering följer att det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera leverantörer främst på grund av nationalitet. Härav följer att den upphandlande enheten t.ex. inte får ge ett lokalt företag företräde med anledning av dess geografiska läge. Av likabehandlingsprincipen följer att alla leverantörer ska behandlas lika, d.v.s. ges lika förutsättningar. Alla måste t.ex. få samma information vid samma tillfälle. 1
Principen om transparens innebär att upphandlingsprocessen ska kännetecknas av förutsebarhet och öppenhet. För att anbudsgivarna ska ges samma förutsättningar för anbudsgivning måste förfrågningsunderlaget vara klart och tydligt och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas. Av proportionalitetsprincipen följer att kvalifikationskraven och kraven i kravspecifikationen måste ha ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som upphandlas. Principen om ömsesidigt erkännande innebär bl.a. att intyg och certifikat som utfärdats av behöriga myndigheter i något medlemsland måste godtas i de övriga medlemsländerna. 2.2 Lagen om offentlig upphandling (LOU) Lagen om offentlig upphandling (1992:1528) reglerar all offentlig upphandling vilket innebär att kommunen ska följa lagen vid i stort sett all anskaffning, köp, hyra, leasing mm. av varor och tjänster inklusive drift- och byggentreprenader. Lagen har justerats vid flera tillfällen. Den senaste förändringen gjordes den 1 juli 2002, då det blev tillåtet att hänvisa till kriterier för miljömärkning om de är vetenskapligt grundade. Leverantören fick vidare rätt till information om och möjlighet för överprövning av tilldelningsbeslut. En leverantör som anser att han lidit eller kan komma att lida skada får i en framställning till allmän förvaltningsdomstol ansöka om åtgärder som innebär att en upphandlande enhets beslut att en viss leverantör ska tilldelas upphandlingskontraktet, det s.k. tilldelningsbeslutet, rivs upp. Vid direktupphandling får en sådan ansökan inte prövas efter den tidpunkt då avtal om upphandlingen slöts. I övrigt får en ansökan om överprövning inte ske senare än tio dagar efter att man har fått tilldelningsbeslutet. Lagen skiljer på upphandlingar över respektive under de s.k. tröskelvärdena (beräknat värde av varje upphandling). För kommuner som upphandlande enheter är tröskelvärdet för varor och tjänster 200 000 euro (ca 1 845 000 kr) och för byggentreprenader 5 miljoner euro (ca 46 mkr). Upphandlingar över tröskelvärdet regleras i 2-5 kap LOU. Följande upphandlingsformer är möjliga då värdet av upphandlingen överstiger tröskelvärdena för olika områden: Öppen upphandling: Alla leverantörer får lämna anbud. Efter annonsering i EGT begär leverantören förfrågningsunderlaget och detta sänds ut efter hand som begäran kommer in. Förhandlingar med leverantörerna får inte förekomma. Selektiv upphandling: Genom annons i EGT 1 bjuds leverantörerna in för att ansöka om att få lämna anbud. Minst fem och högst 20 leverantörer ska väljas ut efter kvalificering och dessa får förfrågningsunderlaget samtidigt. Förhandlingar med leverantörerna får inte förekomma. Förhandlad upphandling: Gäller i huvudsak försörjningssektorn (vatten- energitransport- och telekommunikationsområdet). 1 Europeiska gemenskapens officiella tidning 2
Sjätte kapitlet LOU reglerar upphandlingar under tröskelvärdet. Följande upphandlingsformer är tillämpliga enligt 6 kap LOU: Förenklad upphandling: Anbud infordras genom annons i en elektronisk databas som är allmänt tillgänglig eller genom att annonsera på annat sätt som leder till effektiv konkurrens. Fram till den 30 juni 2001 kunde den upphandlande enheten utan föregående annonsering genom skrivelse till leverantörer begära in anbud. Urvalsupphandling: Annonsering ska ske i elektronisk databas. Alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud och den upphandlande enheten bjuder in vissa av de sökande till anbudsgivning. Grundläggande gemenskapsrättliga principer ska följas. Direktupphandling: Får användas om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl. Enheten ska vid behov fastställa riktlinjer för användning av direktupphandling. I den senaste utredningen om LOU som föregick nuvarande lag föreslogs att lagen skulle ändras så att det fastställdes att sju basbelopp var gränsen. I propositionen ändrades förslaget till fem basbelopp men i riksdagsbehandlingen ansågs detta vara för högt och därför ändrades inte lagtexten. Enligt nämnden för offentlig upphandlings (NOU) uppfattning bör de upphandlande enheterna själva bedöma vad som kan betecknas som lågt värde mot bakgrund av kostnaderna för upphandlingen samt upphandlingens art. NOU menade att det är självklart att kostnaderna för en mera formbunden upphandling bör stå i rimlig proportion till besparingsmöjligheterna. NOU menade vidare att ett eller ett par basbelopp kan anses som lågt värde för vissa typer av upphandlingar såsom utomordentligt standardiserade varor eller tjänster. För andra upphandlingar, t ex mer avancerade konsulttjänster kan kanske fyra basbelopp vara att anse som lågt värde med tanke på lång upparbetningstid. En generell direktupphandlingsgräns är därmed knappast att rekommendera. I lagen finns en mängd ytterligare begrepp. Nedan förklaras vissa av dessa. Dokumentation: Upphandlande enhet ska dokumentera skälen för sina beslut. Den dokumentation som bör bevaras är förfrågningsunderlag, annonsering/sändlista, anbudsansökningar, anbud, tjänsteanteckningar vid kontakter med leverantörer, utvärderingsprotokoll och protokoll vari framgår skälen för val av leverantör och motiven för förkastande av anbud. Förfrågningsunderlag: Underlag för upphandling som upphandlande enhet upprättar och som består av kravspecifikation, kommersiella villkor, administrativa bestämmelser om vad som gäller t.ex. för att lämna anbud, utvärderingskriterier samt vid öppen upphandling och förenklad upphandling kvalifikationskrav avseende leverantör. Utvärdering: Det anbud ska antas som antingen har lägst pris eller är det mest ekonomiskt fördelaktiga med hänsyn till i förfrågningsunderlaget angivna utvärderingskriterier. För att anbudsgivarna ska ges samma förutsättningar för anbudsgivning måste förfrågningsunderlaget vara klart och tydligt och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas samt hur utvärderingen ska gå till. 3
2.3 Förändring av regelverket Europaparlamentet och Rådet har den 29 januari respektive den 2 februari 2004 antagit nya upphandlingsdirektiv, som ännu inte har införlivats i svensk lagstiftning, trots att detta skulle ha skett senast den 1 februari 2006. Fram till dess att direktiven har införts i svensk lagstiftning måste de upphandlande enheterna avvakta med att tillämpa direktivens regler, vissa av reglerna anses dock ha direkt effekt. Upphandlingsutredningen lämnade sitt slutbetänkande till regeringen den 20 mars 2006. Utredningens förslag innebär i huvudsak följande: Regel införs om att upphandlande enheter bör ställa miljökrav och sociala krav vid upphandling. De frivilliga delarna i de nya upphandlingsdirektiven ska införas i svensk lag och det blir då möjligt att använda en konkurrenspräglad dialog, ett dynamiskt inköpssystem eller en elektronisk auktion. Fasta värden för direktupphandling ska införas. Inom klassiska sektorn fastställs värdet för varu- och tjänsteupphandlingar i normalfallet till 10 % av tröskelvädet 236 000 euro (ca 200 tkr) och 1 % av tröskelvärdet 5 923 000 euro för byggentreprenader. Inom försörjningssektorerna fastställs varu- och tjänsteupphandlingar i normalfallet till 10 % av tröskelvärdet 473 000 euro och 1 % av tröskelvärdet 5 923 000 euro för byggentreprenader. En skyldighet att dokumentera beslut att använda direktupphandling ska införas (med undantag för mycket låga värden). En upphandlande enhet ska inte vara skyldig att ange den relativa inbördes betydelsen hos de tilldelningskriterier som tillämpas (viktning), utan kriterierna kan istället anges i fallande prioritetsordning. 2.4 Ramavtal Ramavtal definieras i 1 kap. 5 LOU som avtal som ingås mellan en upphandlande enhet och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa samtliga villkor för avrop som görs under en viss period. Ramavtal med flera leverantörer för samma typ av varor, tjänster eller byggentreprenader benämns vanligen parallella ramavtal. Vid parallella ramavtal måste det finnas en på förhand fastställd fördelningsnyckel som visar vilken leverantör som i första hand ska tilldelas avrop. Fördelen med att vid ramavtal anta flera leverantörer är att i de fall den högst prioriterade leverantören inte kan leverera varan/tjänsten pga. exempelvis kapacitetsbrist eller jäv kan den upphandlande enheten vända sig till den som rangordnats som andrahandsleverantör utan att en ny upphandling måste ske. Nämnden för offentlig upphandling (NOU) har 1998 gjort ett uttalande 2 där de tar upp olika negativa konsekvenser av att teckna ramavtal med många leverantörer. Nackdelen med att teckna 2 NOU:s diarienummer 203/96-21. 4
ramavtal med flera leverantörer är främst att de inlämnade anbuden kan bli för höga, att avropen inte görs på det förmånligaste kontraktet och att avropshanteringen fördyras och valet av det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet försvåras. Vidare kan förfarandets överensstämmelse med EG:s upphandlingsdirektiv för den klassiska sektorn ifrågasättas. Att inte garantera några avropsvolymer och inte göra avropen förutsebara kan redan i anbudsfasen leda till avsevärda fördyringar genom att anbudsgivaren kan ha svårt att lämna seriösa och exakt beräknade anbud. Ju större osäkerhet det råder om de förväntade försäljningsvolymerna desto svårare är det för en leverantör att räkna på sitt anbud, uppskatta rätt dimensionering av sin organisation och värdera riskerna. Risken att de för upphandlingskontraktets fullföljande reserverade resurser inte kommer att utnyttjas i önskvärd omfattning kan vara väl så stor som att leverantören inte kan fullfölja leveransen kontraktsenligt. Allt detta påverkar även leverantörens möjligheter att pressa sina underleverantörers priser. När det i förfrågningsunderlaget efterfrågas mängdrabatter får det anses som särskilt angeläget att leverantören vid anbud och leverans kan göra en någorlunda säker uppskattning av den förväntade avropsvolymen. Leverantörens incitament att konkurrera med pris, kvalitet och service försvinner om han vet att de flesta som lämnat in ett anbud blir antagna. Vid sådana förhållanden finns det ingen anledning för leverantören att försöka pressa kostnader och vinstmarginaler för att kunna erbjuda det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. I leverantörens intresse ligger snarare att komma med bland de antagna leverantörerna med bibehållande av den högsta möjliga vinstmarginalen. Avrop sker, när många leverantörer har angivits, ofta från vissa av inköparen kända eller inköpsstället närbelägna leverantörer, även om någon annan leverantör kan erbjuda motsvarande kvalitet och service till lägre pris. Detta strider såväl mot målsättningen att åstadkomma besparingar hos den upphandlande enheten som mot principerna om att upphandlingen ska ske under öppna och förutsebara former och om att leverantören ska behandlas lika och rättvist. Som anförts ovan är det NOU:s uppfattning att det vid avropstillfället bör finnas en bestämd ordning mellan leverantörerna, så att de som lämnat det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet (med beaktande [av] vad som angivits om kvalitetskrav) alltid utnyttjas i första hand. Det är först när dessa högst rankade leverantörer inte kan leverera, som man bör avropa från dem som kommer längre ner på rangordningslistan. Vid krav [utan] noggrann prövning i samband med avropen kan de åsyftande administrativa besparingarna gå förlorade. Om sådan prövning inte görs kan det med rätta uppfattas som stötande att en leverantör som i förhållande till de i förfrågningsunderlaget ställda kraven och kriterierna haft ett högt anbudspris i praktiken kan få flera avrop och högre pris och göra en högre vinst än en leverantör som lämnat ett för den upphandlande enheten ekonomiskt fördelaktigaste anbud. Europaparlamentet och Rådet har den 29 januari respektive 2 februari, 2004 antagit nya upphandlingsdirektiv. I artikel 32 regleras användningen av ramavtal och NOU menar att de relativt formaliserade förfarandet för kontraktstilldelning som finns däri innebär en skärpning av rättsläget jämfört med hur ramavtal i den klassiska sektorn i dagsläget används i Sverige. Direktiven är dock ännu inte införlivade i svensk lagstiftning (se 3.3). Möjlighet finns att låta t.ex. Kommentus eller andra organisationer genomföra upphandlingar fram till avtalstecknandet som måste ske mellan den upphandlande enheten och leverantören. En 5
utredning från finansdepartementet (DS 2004:37) föreslår möjlighet att delegera rätt att fatta beslut om upphandlingskontrakt till andra upphandlande enheter. Detta innebär dock inte att Kommentus och liknande organisationer kommer att kunna teckna ramavtal för kommunens räkning då de inte är upphandlande enheter enligt LOU. 3. Regler och organisation i kommunen 3.1 Upphandlingspolicy Kommunfullmäktige antog under 2005 en upphandlingspolicy. Enligt denna ansvarar respektive nämnd för sin upphandling och därmed för att se till att kommunens gemensamma bästa beaktas vid inköp och upphandling samt att inköp planeras i god tid och i enlighet med LOU och policyn. Kommunen ska enligt policyn ha en upphandlingssamordnare som övergripande ska fungera som sammanhållande av nätverket för ansvariga för inköp/upphandling och leda kommunens upphandlingsgrupp. Enligt policyn ska upphandlingssamordnaren bl.a. stödja förvaltningarna i deras egna upphandlingar, initiera och genomföra kommungemensamma upphandlingar samt hålla avtalsförteckningen aktuell. Kommunjuristen har ett samordningsansvar för upphandlingsfrågor i nuläget. Enligt policyn ska även en upphandlingsgrupp finnas med representanter från olika verksamheter, bolag och stiftelser. Upphandlingsgruppen ska verka som ett samordnande organ för kommunens verksamhetsgrenar, initiera tecknande av avtal/ramavtal, bevaka att upphandlingar sker i enlighet med gällande lagar och upphandlingspolicyn mm. I upphandlingsgruppen ingick under 2006 representanter från de olika förvaltningarna, företrädesvis centralt placerad administrativ personal, samt ekonomichef och kommunjurist. Under 2006 har upphandlingsgruppen endast träffats under ett fåtal tillfällen. Upphandlingsfrågorna har enligt uppgift fått stå tillbaka under 2006 pga. arbete med kommunens omorganisation. Kommunen har inte heller enligt uppgift levt upp till alla delar i upphandlingspolicyn. Direktupphandling får enligt upphandlingspolicyn ske när upphandlingens värde understiger fem basbelopp eller om det finns synnerliga skäl. År 2006 var ett basbelopp 39 700 kr, vilket ger en gräns i kommunen på 198 500 kr. Direktupphandling får inte göras om det redan finns tecknade ramavtal på området eller pga. dålig inköpsplanering. Vid köp över 1000 kr (gäller ej vid avrop från befintliga avtal) ska kommunens anställda alltid lämna information till upphandlingssamordnaren om vad som har inköpts, vilka leverantörer som jämförts, pris och varför en leverantör fått anbudet. Enligt uppgift lämnas inte alltid denna information till kommunjuristen. I samband med bokslutet ska en uppföljning och utvärdering ske av upphandlingar och inköp på nämndsnivå med stöd av upphandlingsgruppen. Någon uppföljning/utvärdering har inte gjorts för 2006 pga. arbetet med omorganisationen. Policyn upplevs vidare som otydlig avseende ansvaret för uppföljning/utvärdering, dvs. om respektive nämnd ska göra sin utvärdering eller om det ska 6
göras totalt för hela kommunen. Kommunledningskontoret har följt upp sina upphandlingar och inköp för år 2005. Policyn ska revideras två år efter ikraftträdandet, vilket innebär en revidering under 2007. 3.2 Organisationsöversyn En organisationsöversyn som berör upphandling och inköp har initierats av kommunens ledningsgrupp (kommunchef, kontorschefer, ekonomichef, personalchef, kanslichef och informationschef). Enligt uppdragshandlingen är syftet dels att stödja verksamheterna vid upphandling och inköp genom att vidare utveckla och effektivisera upphandlingsgruppen, dels att skapa en ökad avtalstrohet. En projektgrupp är utsedd bestående av upphandlingssamordnare, ekonomichef, representanter för upphandlingsgruppen samt adjungerade personer från olika verksamheter/externa organisationer. Bland annat ska studiebesök genomföras i kommuner med liknande befolkningsmängd för att se hur dessa har organiserat och arbetar med upphandling och inköp. Gruppen ska även bl.a. revidera upphandlingspolicyn och riktlinjer, utarbeta rutiner för uppföljning samt utreda möjligheterna att ha någon form av avtalsdatabas. Gruppens resultat ska redovisas till kommunledningsgruppen i oktober 2007. En utbildning för alla anställda inom kommunen som har ett kontoansvar (ca 60 st) kommer att genomföras under september 2007. Utbildningen ska ta upp kommunens avtal och hur man praktiskt ska gå tillväga vid inköp utifrån upphandlingspolicyns regler. En diskussion har påbörjats inom den utsedda projektgruppen hur uppföljningen inom upphandlingsområdet kan förbättras. En mall för utvärdering ska tas fram för årsvisa uppföljningar av leverantörer, varor/tjänster samt avtalstrohet. 4. Analys av inköp 4.1 Allmänt Totalt omfattar analysen 20 931 transaktioner för 2006 efter eliminering för de konton vi har bedömt inte berörs av avtal och medföljande upphandlingsregler. Totalt uppgår dessa inköp till 41 506 582 kr. Efter samkörning med de leverantörer som har avtal uppgår köp med avtal till 30 531 688 kr och köp utan avtal till 10 975 023 kr, enligt nedanstående tabell. Totalt Inköpt 41,506,582.27 Köp med avtal 30,198,082 Köp utan avtal 11,308,629 Köp utan avtal motsvarar ca 27 % av de i analysen ingående inköpen. 7
En analys av hur inköpsbeloppen fördelar sig visar att en betydande del av verifikationerna är på 2500 kr eller mindre. Detta innebär i praktiken att det i summan för köp utan avtal, 11 308 629 kr, finns inköp som understiger gränserna för direktupphandling. Genom att analysera vad som har köpts och utesluta de inköp av varor och tjänster som sammanlagt understiger fem basbelopp blir kommunens samlade inköp där det krävs en upphandling 35 949 611 kronor. Av dessa inköp har 27 478 876 kronor upphandlats. Inköp utan upphandling har gjorts för 8 470 863 kronor, dvs. 24 procent av kommunens inköp har inte upphandlats korrekt. Ett exempel är inköpen av byggmaterial från Optimera och Lantmännen i Hyltebruk som avser samma typ av vara och där summorna tillsammans överstiger fem basbelopp. Totalt har inköp gjorts från dessa två leverantörer med 302 885 kr under 2006. Detta är således inköp som bör omfattas av ramavtal. Enligt intervjuade finns det fler inköp som borde ha upphandlats då totalsumman av varan/tjänsten från olika leverantörer överstiger direktupphandlingsgränsen. 4.2 De tolv största inköpen 2006 från enskilda leverantörer I tabell 1 visas de tolv leverantörer som kommunen har gjort störst inköp. Tio av dessa har upphandlats, medan inköpen från Attendo System AB och Joma slamsugning inte är upphandlade enligt LOU. Tabell 1 Leverantör Totalt inköpt FORTUM MARKETS AB 3 621 602 SERVERA 2 432 653 Sydkraft elnät Syd AB 2 092 105 SVERKERS EL AB 1 525 012 Joma Slamsugning 1 401 777 UNNARYDS TAXI AB 1 388 372 Attendo System AB 972 041 WSP 929 637 ARLA FOODS AB 843 491 BERENDSEN 724 033 KOMMENTUS GRUPPEN AB 698 331 LUNDBERGS TAXI AB 673 616 Summa 17 302 680 De utvalda inköpen motsvarar ca 42 % av de ingående inköpen i analysen under 2006. Inköpen från Sydkraft elnät Syd AB avser elnäten, vilka ägs av Sydkraft. Ingen annan leverantör finns och inköpen kan inte upphandlas enligt LOU. Ett vanligt avtal finns. Inköpen från Kommentus gruppen AB avser eldningsolja och är upphandlat enligt LOU. 8
4.3 Otillåtna direktupphandlingar hos enskilda leverantörer Tabell 2 visar de otillåtna direktupphandlingar (dvs. inköp över fem basbelopp) som kommunen har gjort hos enskilda leverantörer under 2006. Fyra av inköpen har gjorts av tekniska förvaltningen, medan inköpet från Attendo System AB som avser trygghetslarm har gjorts av socialförvaltningen. Inköpet från Bibliotekstjänst har skett av barn- och utbildningsförvaltningen. Tabell 2 Leverantör Otillåten direktupphandling Joma Slamsugning 1 401 777 Attendo System AB 972 041 Miljömontage i Småland AB 448 249 Bibliotekstjänst AB 333 606 CRENDO FASTIGHETSFÖRV 264 913 KEMIRA KEMI 253 680 Totalt 966 842 Kommunen hade tidigare avtal med Miljömontage i Småland AB. En ny upphandling gjordes därefter av underhålls- och driftarbeten av reningsverk men kommunen fick inte in några anbud. Enligt kommunen har man därför varit tvungna att anlita företaget trots att det inte är upphandlat enligt LOU. Crendo fastighetsförvaltning avser bemanningstjänst arbetsledare och har inte upphandlats enligt LOU. Kemira Kemi avser kemikalie till reningsverk. Under nästa avsnitt sker en analys av köptroheten i kommunen. Denna analys visar även att det sker otillåtna direktupphandlingar totalt för olika varu- och tjänsteslag (se även resonemanget under 4.1). Ytterligare ett exempel på ett inköp där totalsumman överstiger direktupphandlingsgränsen och där man inte har gjort en regelrätt upphandling är färdtjänst. Under 2006 köptes färdtjänst från olika leverantörer för totalt 1 794 342 kr. 4.4 Köptrohetsanalys Vi har gjort en analys av köptroheten avseende de varor och tjänster där kommunen köper för mer än 5 basbelopp, dvs. gränsen för när direktupphandlingar inte är tillåtna. Totalt omfattar analysen 50 varor och tjänster, men det kan dock förekomma att det görs inköp under direktupphandlingsgränsen utanför ramavtalen, vilket strider mot kommunens upphandlingspolicy. Resultatet redovisas i bilaga 1. 9
Nedan redovisas samtliga områden där köptroheten understiger 50 procent: Tabell 3 Vara eller tjänst Köptrohet i % Totalt inköp Upphandlat Ej upphandlat Kommentar Trä,färg,kem-tek. prod 0 701 098 1 424 699 671 Reklam, infoannons ej pla 0 249 368 0 249 374 Undantas fr. analys Fortbildning 1 209 533 2 280 207 265 Undantas fr. analys Bygg.-och anlägg. materia 5 787 686 42 790 744 894 Byggnadsarbeten 6 425 317 25 885 399 434 Övrigt 6 367 074 21 976 345 105 Undantas fr. analys Avgift externa kurser 9 236 509 20 259 216 253 Undantas fr. analys Hyra av bilar och andra t 14 325 080 46 266 278 830 Övriga konsulter 18 412 079 72 874 339 205 Undantas fr. analys Undervisningsmaterial 22 455 838 100 846 355 008 Rep. och underh. maskiner 25 312 373 78 199 234 179 IT och org.konsultation 25 215 964 53 965 161 997 Böcker 30 841 998 251 581 590 424 Övrigt 31 374 046 114 656 259 387 Undantas fr. analys Övr förbruk.invent. och f 39 311 479 121 127 190 350 Undantas fr. analys Licensavgifter 54 577 384 310 843 266 540 Undantas fr. analys 8 varor eller tjänster undantas från vidare analys av köptrohet då dessa oftast vid en djupare analys består av mycket differentierade varor eller tjänster ( t ex övrigt...) En fördjupad analys av köptroheten redovisas i bilaga 2. Av analyserna framgår att det sammantagna inköpet av varan och tjänsten överstiger kommunens direktupphandlingsgräns men att det sker många inköp hos olika leverantörer utan att det har föregåtts av en upphandling. 5. Sammanfattande kommentarer och rekommendationer 5.1 Ramavtal Genom granskningen kan vi konstatera att avsteg från ramavtal görs i hög omfattning i kommunen. Alla som gör inköp i ska följa ramavtalen. Detta följer dels av kommunens upphandlingspolicy och dels av allmänna avtalsrättsliga principer. Avsteg från ramavtal medför, liksom avsteg från andra avtal, teoretiskt ett skadeståndsansvar med belopp motsvarande kostnaden för aktuell vara eller tjänst. Det förekommer att ramavtalsleverantörer har börjat undersöka kommuner och landstings avtalsefterlevnad, företrädesvis genom kontroll av bokföring, och därefter framställt krav på kompensation. Rättsliga möjligheter att neka ramavtalsleverantör kompensation i fall då avsteg gjorts från ramavtal utan giltiga skäl saknas. 10
Giltiga skäl för avsteg från ramavtal föreligger i princip endast om samtliga ramavtalsleverantörer på ett produktområde förklarat sig oförmögna att leverera önskad produkt. Det är vidare vanligt att ramavtal träffas med ett flertal leverantörer och avrop ska ske enligt särskild avropsordning, i vilken leverantörerna har angetts antingen inom specificerade produktområden eller genom rangordning av leverantörerna beroende på placering i upphandlingen. Avsteg från sådan avropsordning är inte heller tillåten om inte den leverantör man har att välja i första hand har förklarat sig avstå från affären eller om det föreligger andra goda skäl, såsom samordningsvinster vid beställning av ett större antal produkter från en leverantör rankad etta på ett produktområde åtföljt av ett fåtal produkter från annat produktområde från samma leverantör trots dennes sämre ranking på produktområdet ifråga. Ramavtal ger vidare ett starkt rättsligt skydd. Kommunen eller dess verksamheter omfattas inte av några juridiska skyddsregler vid inköp, såsom konsumentköplagen, då kommunen i köprättsligt hänseende inte är att betrakta som konsument. Utan en direkt avtalsförhandling är man således utlämnad till säljarens standardvillkor, vilka sällan är gynnsamma för en köpare. Ett ramavtal reglerar samtliga villkor mellan parterna under avtalets giltighetstid, även garantibestämmelser, rätt till ny produkt vid fel, vite vid leveransförsening, skadestånd eller dylikt. Detta är också den huvudsakliga orsaken till att avrop från ramavtal i vissa situationer är dyrare än ett köp direkt i butik, då säljaren i den senare situationen inte har behövt ta hänsyn till och prissätta dessa villkor. Det finns, bortsett från det faktum att verksamheterna i kommunen är tvingade att använda gällande ramavtal, även ekonomiska incitament för användandet av ramavtal. Om något händer med varan eller tjänsten, har man som tidigare anförts i ett ramavtal klart angivet vilken rätt man har och vem som bär ansvaret. Dessa avtalsvillkor är i regel mer gynnsamma för en avropare än vad marknaden i övrigt motiverar, då avtalet har ingåtts genom en konkurrensutsatt upphandling. Vidare ger avtalstrohet bättre ramavtal över tiden. De potentiella säljarnas prissättning i en ramavtalsupphandling där köparen inte preciserar den volym man avser avropa sker vanligen genom en uppskattning av affärens värde och förväntad avtalstrohet hos respektive avropare hos köparen. Hög avtalstrohet kommer att leda till en bättre konkurrenssituation vid upphandlingen av nästa ramavtal på det aktuella produktområdet, vilket i sin tur kommer att medföra väsentligen bättre priser. Suboptimering ute i verksamheten medför långsiktiga negativa ekonomiska konsekvenser. 5.2 Kollektivavtal I kommunens upphandlingspolicy står det att det vid tjänsteupphandlingar ska finnas kollektivavtal eller motsvarande. Det kan i sammanhanget framhållas att laglighetsprövningar har skett av kommuners beslut att införa krav enligt ovan beträffande upphandlingar. I två länsrätter (Halland och Örebro) har två ärenden avgjorts där innebörden är att lagen (LOU) inte kan tolkas så att den medger ett generellt krav på kollektivavtal. Vi anser därför att policyn inte bör innehålla detta krav. 11
5.3 Förbättringsåtgärder Vi har efter genomförd granskning funnit fem förbättringsåtgärder som kommunen bör överväga. 5.3.1 Avtalsregister har en bra förteckning över ramavtal som är tecknade. Uppgifter om ramavtal finns på Intranätet: En samlad bild av vilka övriga avtal som finns inom kommunen saknas dock. Grunden för att alla ska kunna följa tecknade avtal är att de känner till dess existens. Vi rekommenderar att kommunen tar fram ett komplett datoriserat avtalsregister som fortlöpande revideras och uppdateras med nya uppgifter. Avtalsregistret bör innehålla såväl ramavtal som enskilda avtal som kontoren tecknar. Vidare bör det anges hur inköpen inom respektive ramavtalsområde ska konteras för att lättare kunna göra uppföljningar. 5.3.2 Direktupphandlingar har valt fem basbelopp som gräns för när direktupphandlingar är tillåtna. Detta är en vanlig nivå som många kommuner väljer. I utredningen om den nu gällande lagen föreslogs att lagen skulle ändras så att det fastställdes att sju basbelopp var gränsen. I propositionen ändrades förslaget till fem basbelopp men i riksdagsbehandlingen ansågs detta vara för högt och därför ändrades inte lagtexten. I upphandlingsutredningen som lämnades till regeringen i mars 2006 föreslogs fasta värden på ca 200 tkr för direktupphandling. Det finns en risk med att välja en relativt hög gräns för direktupphandlingar om inte det sker en kontinuerlig uppföljning av kommunens samlade inköp. Den upphandlande enhetens, dvs. hela kommunens, totala inköp ska ligga till grund för beräkning av tröskelvärdet. Liknande tjänster som ska upphandlas inom samma leverantörskrets ska också tas med i beräkningarna för att bedöma vilket förfarande som ska tillämpas. Även optionsklausuler på ytterligare arbetsinsatser eller förlängningsklausuler ska tas med i beräkningen. Genom att alla inköp över 1000 kr (gäller ej avrop) ska anmälas till inköpssamordnaren finns förutsättningarna för att kunna genomföra en kontinuerlig uppföljning att kommunens samlade inköp inte överstiger direktupphandlingsgränsen. Det är därför synnerligen viktigt att denna uppföljning genomförs. Kommunstyrelsen bör, som övergripande ansvarig nämnd, tillse att otillåtna direktupphandlingar inte förekommer. 5.3.3 Bättre kontering För att redovisningen ska kunna vara ett beslutsunderlag för upphandlingar måste konteringen genomföras mer noggrant och fler konton införas i kodplanen. Idag används endast fyra positioner i kontot istället för fem, vilket är vanligt i andra kommuner. Det finns också en tendens att kontot övrigt väljs flitigt istället för att det används sparsamt då inga andra alternativ finns. 12
5.3.4 Intern kontroll Det är en brist att det inte sker någon uppföljning eller kontroll av inköpsverksamheten. Det är mycket viktigt att uppföljningar regelbundet görs av köptrohet och av att inköpen inom olika områden inte överstiger direktupphandlingsgränsen såväl som tröskelvärden. Uppföljningar är också viktiga för att få fram behov av nya avtalsområden samt för att göra analyser av om befintliga ramavtal är nödvändiga att ha kvar. 5.3.5 Inköpsfunktionen har en decentraliserad inköpsorganisation. Vår granskning har visat att denna organisationsform inte är tillfylles, då inköp har genomförts ute i förvaltningarna utan att ramavtalen har utnyttjats eller att en separat upphandling har skett. Upphandlingar tenderar att bli en mer komplicerad verksamhet som kräver kontinuerlig bevakning av förändringar i rättspraxis, NOU:s yttranden mm. Det nya upphandlingsdirektivet gör t ex att avrop från ramavtal kommer att bli mer komplicerat. Risken för att lida ekonomisk skada pga felaktigt utförda upphandlingar ökar i och med att skadeståndsprocesser blir vanligare. Förvaltningshögskolan i Göteborg har gett ut en rapport 3 som behandlar hur inköpsfunktionen i en kommun ska vara organiserad för en bättre efterlevnad av LOU. Det går inte att dra några säkra slutsatser av forskningen, men författarna anser att kommuner bör välja en centraliserad inköpsfunktion för att underlätta och förbättra dess efterlevnad av LOU. Författarna påpekar också att det inte är någon garanti att en tilldelning av ytterligare resurser till en central inköpsavdelning i syfte att förbättra nämndernas upphandlingskompetens medför en reell förbättring. Det som hindrar att en decentraliserad inköpsverksamhet blir bättre är dels avsaknad av intresse för upphandlingar i nämnderna/förvaltningarna och dels att upphandlingar som är en komplicerad process genomförs sällan att de inte får möjlighet att skapa en god kompetens inom området. Helsingborg dag som ovan Susanne Wallmark Certifierad kommunal yrkesrevisor 3 Förvaltningshögskolans rapporter, rapport 56. Centralisera mera? Hur organiseras inköpsfunktionen i en kommun för en bättre efterlevnad av LOU? Av Aida Alic och Pernilla Wallen. 13
A Bilaga 1, Köptrohetsanalys Vara eller tjänst Köptrohet i % Totalt inköp Köp med avtal Köp utan avtal Mjölkprodukter 100 826 115 825 896 218 Förbandsartiklar 100 347 700 346 572 1 132 Förbrukning, el 99 6 212 163 6 165 200 46 973 VA-konsult 99 976 921 966 289 10 637 Inkontinenshjälpmedel 99 633 932 630 702 3 232 HemPC 99 627 339 618 838 8 499 Teleavgifter för direktte 99 267 320 263 543 3 749 Pappersvaror (toalettpapp 99 237 738 234 488 3 249 Elarbeten 98 1 316 284 1 292 068 24 219 Telefonavgifter för växel 97 464 756 450 054 14 694 Kött-och charkuteriproduk 96 665 163 638 702 26 468 Bageriprodukter 96 235 081 226 843 8 238 Livsmedel 93 3 801 283 3 518 538 282 759 Snöröjningsentreprenad 93 219 125 204 378 14 749 Renhållningsentreprenader 92 893 382 818 458 74 926 Eldningsolja 91 761 633 689 564 72 070 Kontorsmaterial 91 217 953 199 167 18 792 Möbler och textilier 90 463 943 419 600 44 346 Mobiltelefoner 90 425 994 382 630 43 375 Tvätt- och rengöringsmede 89 408 423 365 401 43 021 Hyra kopieringsmaskiner 85 378 594 323 262 55 327 Köp av stödvht fr övr för 83 797 798 661 749 136 062 Uppvärmning, el 81 277 221 225 331 51 891 Köp av vht fr övr företag 79 3 278 015 2 579 418 698 616 Potatis, rotfrukt, grönsa 77 731 600 561 325 170 278 Rep. och underh. bilar 77 209 205 160 481 48 723 Värme, sanitet, ventilati 75 783 686 587 402 196 284 Bensin 74 746 424 552 291 194 131 Konsulttjänster 73 445 238 324 151 121 090 Arbets- och skyddskläder 69 231 351 160 040 71 308 Läromedel 68 404 083 276 748 127 339 Kökskonsult 65 265 700 171 525 94 178 Slamentreprenad 64 335 124 213 679 121 452 Hobbymaterial, leksaker m 61 260 496 159 572 100 922 Licensavgifter 54 577 384 310 843 266 540 Övr förbruk.invent. och f 39 311 479 121 127 190 350 Övrigt 31 374 046 114 656 259 387 Böcker 30 841 998 251 581 590 424 Rep. och underh. maskiner 25 312 373 78 199 234 179 14
Vara eller tjänst Köptrohet i % Totalt inköp Köp med avtal Köp utan avtal IT och org.konsultation 25 215 964 53 965 161 997 Undervisningsmaterial 22 455 838 100 846 355 008 Övriga konsulter 18 412 079 72 874 339 205 Hyra av bilar och andra t 14 325 080 46 266 278 830 Avgift externa kurser 9 236 509 20 259 216 253 Byggnadsarbeten 6 425 317 25 885 399 434 Övrigt 6 367 074 21 976 345 105 Bygg.-och anlägg. materia 5 787 686 42 790 744 894 Fortbildning 1 209 533 2 280 207 265 Trä,färg,kem-tek. prod 0 701 098 1 424 699 671 Reklam, infoannons ej pla 0 249 368 0 249 374 15
B Bilaga 2 Fördjupade analyser av köptrohet B.1 Trä, färg, kemtekniska produkter (konto 4130) Leverantör Totalt inköpt Upphandlat Ej upphandlat KEMIRA KEMI 235 137 0 235 138 MB-SVEDA AB 169 272 0 169 271 FÄRGTEMA 85 119 0 85 119 AGA AB, AGA GAS /I 67 086 0 67 084 TORUPS BYGGSHOP 49 154 0 49 152 AHLSELL AB 19 604 0 19 605 IFAB 17 857 0 17 858 HYLTEORTENS LANTMANNA- 10 233 0 10 232 Miljömontage i Småland AB 9 697 0 9 696 OPTIMERA 9 606 0 9 605 Miljökemi Mikab och Limtek AB 9 500 0 9 500 PROCESSINGGRUPPEN I BOR 5 691 0 5 692 Hydro care 3 440 0 3 441 NYA INVENTRON AB 3 315 0 3 315 SMART AB HI-TECH CHEMIC 1 525 0 1 525 PAPPERSGRUPPEN AB 1 424 1 424 0 STI-TOOLS KVIBILLE VERKTYG HB 1 189 0 1 189 Brenntag Nordic AB 835 0 836 MP-BYGGEN 810 0 810 PETTERSSON LEIF 768 0 768 HUSBYGGNADSVAROR HBV FÖRENING 602 0 602 HENKEL-ECOLAB AB 599 0 599 A.J. PRODUKTER I HYLTEB 401 0 401 DEROME 66 0 66 HACH LANGE 57 0 57 KREDITHANTERARNA AB 14 0 14 ELEKTRO-INDUSTRI I KINN 1 0 1 LINDQVIST I HYLTEBRUK A -1 905 0-1 905 Totalt 701 098 1 424 699 671 16
B.2 Bygg- och anläggningsmaterial (konto 4101) Leverantör Totalt inköpt Upphandlat Ej upphandlat Miljömontage i Småland AB 380 556 0 380 553 AHLSELL AB 106 855 0 106 855 Scandfilter AB 46 384 0 46 385 SATRON INSTRUMENTS AB 33 397 0 33 397 VATTENTEKNIK AB 20 360 0 20 360 LÅS & BYGGTJÄNST I HYLT 15 836 0 15 836 MARTINS GRÄV 15 555 15 555 0 HYLTE RÖRBOLAG 15 435 15 433 0 HYLTEORTENS LANTMANNA- 14 379 0 14 381 OPTIMERA 13 963 0 13 965 VÄSTBO LASTBILCENTRAL A 13 569 0 13 568 AB WEJO 12 413 0 12 413 Sandahls Bolagen Åkeri AB 10 596 0 10 596 UVEDES AB 9 054 0 9 055 SLANGSPECIALISTEN AB 7 408 0 7 408 AB HYLTE RÖRBOLAG 6 433 0 6 432 GERDMANS INREDNINGAR 5 325 0 5 325 SVERKERS EL AB 5 188 5 188 0 ESKIL KRANTZ AB 4 970 0 4 969 CONTAINERPOOLEN 4 890 0 4 890 PM LUFT 4 164 0 4 164 HALMSTAD TEKNISKA KONT 3 282 0 3 282 A.J. PRODUKTER I HYLTEB 3 212 0 3 212 LBF STÄNGSEL AB 3 125 0 3 125 Processventilation AB 3 099 0 3 099 SKANDINAVISK KOMMUNALTEKNIK AB 3 044 0 3 044 NCC AB,NCC ANLÄGGNING 3 032 3 032 0 JÄRNCARL AB 2 580 0 2 580 Hylte Svets AB 2 347 0 2 346 BRÖDERNA WINTERQUIST SK 2 187 0 2 188 HIFAB HALMSTADS INDUSTR 1 619 1 619 0 Dalums Mekaniska AB 1 363 0 1 363 BRAVIDA 1 312 1 312 0 KERO PUMP 1 249 0 1 249 Zickert System AB 1 205 0 1 205 KEBO LAB AB 1 198 0 1 198 XI INSTRUMENT AB 1 148 0 1 148 AB HAGS MEKANISKA 989 0 989 HUSBYGGNADSVAROR HBV FÖRENING 926 0 926 HYLTE SÅG & MOTOR AB 679 0 679 17
Leverantör Totalt inköpt Upphandlat Ej upphandlat VA Ingenjörena AB 520 520 0 BOSTADSSTIFTELSEN HYLTE 403 0 403 TOOLS HIFAB 375 0 375 HYLTEBRUKS SKYLT AB 329 0 328 AGA AB, AGA GAS /I 287 0 287 SkrivarTeknik AB V Frölunda 265 0 265 MP-BYGGEN 223 0 223 VEINGE BETONG AB 114 0 114 UpGrade Communication AB 106 106 0 Olanders Blommor o Ting Eftr. AB 105 0 105 WAHLSTRÖMS BIL AB 85 0 85 AB SKENE JÄRN 69 0 69 KOMMUN MILJÖ ABOCO AB 54 0 54 LJUNGGRENS HANDELSTRÄDG 50 0 50 ELEKTRO-INDUSTRI I KINN 42 0 42 TORUPS BYGGSHOP 41 0 41 NYEBRO SNICKERIFABRIK A 39 0 39 HACH LANGE 34 0 34 BETONGINDUSTRI 33 0 33 SLIMA SLIPMATERIAL AB 32 0 32 UNNARYDS VÄRME & SANITE 26 25 0 Veronica 22 0 22 HALMSTAD LÅSSERVICE AB 17 0 17 TRADIMUS FINANCIAL PROCESSES 17 0 17 BILSPEDITION INRIKES AB 15 0 15 Brenntag Nordic AB 13 0 13 AB GÅRDSCISTERNER 11 0 11 PCSKOG 10 0 10 TIMBO-BRYGGAN AB 9 0 9 EXHAUSTO AB 8 0 8 UNNARYDS LANTMÄN,EK FÖR 7 0 6 SCHENKER AB 2 0 2 Totalt 787 686 42 790 744 894 18