Kvalitetsbarometern Bistånd Brukarnas upplevelser av handläggning inom äldreomsorg och omsorg för personer med funktionsnedsättningar i Tyresö kommun Bo Engström UTREDNINGSSPECIALISTEN Januari 2014
Kvalitetsbarometern Bistånd. Brukarnas upplevelser av handläggning inom äldreomsorg och omsorg om personer med funktionsnedsättningar i Tyresö kommun. 2014 Utredningsspecialisten och Tyresö kommun FÖRFATTAREN Bo Engström TRYCKNING Copy Graf AB, Bräkne Hoby Printed in Sweden 2014 ISBN 978-91-87233-08-01 2
Förord Denna rapport utgör den slutliga dokumentationen av ett uppdrag från Socialförvaltningen i Tyresö kommun i juli 2013. Utredningskonsult Bo Engström 1 har ansvarat för arbetet och också författat denna rapport. Bo Engström är yrkesverksam inom konsultföretaget Utredningsspecialisten, med säte i Haninge Stockholm. I samma företag har statistiska underlagsbearbetningar genomförts av Olle Asplund och Jennifer Escobar har ansvarat för administrativt stöd vid undersökningens genomförande. Dataregistrering av enkätsvar har utförts av Annelie Nedermo vid Onestopoffice AB i Täby. Samarbetspartner och kontaktperson vid socialförvaltningen i Tyresö har varit utredare Ansa Haapala. 1 Bo Engström har flerårig yrkesbakgrund i kvalificerat utrednings- och FoU-arbete inom socialtjänsten, bl.a. i uppdrag som FoU-chef, projektledare/utredare vid Socialstyrelsen och egen konsultverksamhet. Han är socionom och beteendevetare. 3
Innehåll Sammanfattning 5 Bakgrund, anknytning och övergripande ambitionsnivå 7 Syfte 9 Metod 10 Centrala kvalitetsområden 10 Omfattning och räckvidd 11 Inventering och undersökningsgrupper 12 Undersökningsinstrument frågeformulär 14 Genomförande 16 Resultat 18 1. Biståndsavdelningen som helhet (samtliga grupper) 18 Svarsfrekvens och representativitet 18 Anledning till senaste kontakt 22 Brukarnas kvalitetsomdömen 2013 kvalitetsindex (KVI) och NKI 23 Öppna svar 25 2. Äldreomsorg 26 Svarsfrekvens och representativitet 26 Kvalitetsomdömen handläggarkontakter kring äldreomsorg kvalitetsindex (KVI) och NKI 28 Öppna svar 30 3. Hemtjänst för personer under 65 år 33 Svarsfrekvens och representativitet 33 Kvalitetsomdömen handläggarkontakter kring hemtjänst för personer under 65 år 33 Öppna svar 34 4. Vuxna med psykisk funktionsnedsättning (socialpsykiatrin) 35 Svarsfrekvens och representativitet 35 Kvalitetsomdömen handläggarkontakter kring socialpsykiatri kvalitetsindex (KVI) och NKI 37 Skillnader i kvalitetsindex mellan brukare och ställföreträdare? 38 Öppna svar 39 5. Vuxna med insats enligt LSS 40 Svarsfrekvens och representativitet 40 Kvalitetsomdömen handläggarkontakter kring vuxna med LSS kvalitetsindex (KVI) och NKI 42 Skillnader i kvalitetsindex mellan brukare och ställföreträdare? 43 Öppna svar 39 6. Barn och ungdom med insats enligt LSS (under 18 år) 46 Svarsfrekvens och representativitet 46 Kvalitetsomdömen handläggarkontakter kring barn och ungdom med LSS KVI och NKI 46 Öppna svar 48 Summering och avslutande reflektioner 49 Sammanvägda resultat kvalitetsindex och NKI 49 Jämfört med andra undersökningar? 51 Styrkor och svagheter? 54 Om undersökningens tekniska kvalitet 55 Referenser 57 Appendix kring underlag och redovisningsformer 58 4
Sammanfattning Socialförvaltningen i Tyresö kommun har tagit initiativ till en systematisk genomlysning av hur personer, inom äldreomsorg och omsorger för personer med funktionsnedsättningar, upplever kontakten med kommunens biståndshandläggare. Initiativet är relativt ovanligt då brukarundersökningar oftast är inriktade på själva utförandet av olika stöd och hjälpinsatser, vad som med en juridisk term brukar benämnas för verkställigheten. Inte på handläggningen och ramverket omkring insatserna. Då det är första gången som undersökningen genomförs kan den betraktas som en pilotundersökning 2. Undersökningen har genomförts under hösten 2013 med hjälp av extern konsult; Utredningsspecialisten. Datainsamlingen har skett genom postenkäter till personer inom äldreomsorgen eller omsorger om personer med funktionsnedsättningar, vilka mottagit ett beslut om bistånd utifrån socialtjänstlagen (SoL) eller lagen som stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). I det fall ställföreträdare, god man eller anhörig med fullmakt, varit mottagare av beslutet, har enkäten skickats till ställföreträdaren. Undersökningen omfattade totalt 341 personer som varit mottagare av beslut under 2013 3. Av dessa gällde besluten äldreomsorg för 204 personer (varav tre var ställföreträdare) och insatser enligt LSS för 137 personer (varav 63 var ställföreträdare). Totalt medverkade tre av fem i undersökningen, eller 60,1 % av de utvalda. Svarsfrekvenserna var något högre bland personer som varit i kontakt med handläggarna kring äldreomsorg, jämfört med de med kontakter kring LSS (särskilt psykiska funktionsnedsättningar). Bland personer med kontakter kring äldreomsorg var det också i huvudsak brukarna själva (äldre) som gav omdömen om handläggarna, medan det bland dem med kontakter kring LSS i hög grad förekom ställföreträdare och vårdnadshavare (för barn och ungdomar). Merparten av de aktuella kontakterna i undersökningen gällde kompletteringar eller förändring av redan pågående hjälp eller stöd. Det undersökningsinstrument som användes i studien tog sikte på spegla brukarnas och, i förekommande fall, ställföreträdarnas kvalitetsupplevelser, inom sex centrala målområden, nämligen: Tillgänglighet Myndighetens serviceskyldighet Allmänna krav på handläggningen/rättssäkerhet Inflytande och delaktighet Kontinuitet Helhetssyn 2 I metodavseende hämtas dock undersökningsdesignen från en utprovad modell inom den myndighetsutövande delen av individ- och familjeomsorgen (IFO), Kvalitetsbarometern IFO. Den metodmässiga samhörigheten har namngivit undersökningen till Kvalitetsbarometern Bistånd, en fjärde applikation inom Kvalitetsbarometerkonceptet från Utredningsspecialisten (utöver IFO, Äldre och LSS). 3 Inom äldreomsorgen omfattades personer som var mottagare av beslut under de tre senaste månaderna före utskicket, dvs. juli-september 2013. Inom LSS, de senaste nio månaderna före utskicket, dvs. januari till augusti 2013. 5
Av den genomförda undersökningen framkom att måluppfyllelsen generellt sett var högst bland vårdnadshavare med kontakter kring barn och ungdom med funktionsnedsättningar samt bland personer med kontakter kring äldreomsorg. Betydligt sämre var måluppfyllelsen bland personer med kontakter kring socialpsykiatri (psykiska funktionsnedsättningar) respektive hemtjänst för personer under 65 år. I rapporten görs en mer detaljerad genomgång av resultatet i mer specifika aspekter för biståndsenhetens olika målgrupper. När det gäller biståndshandläggarnas styrkor framkom att många var nöjda med handläggarnas informationsgivning och upplevde att den skriftliga informationen var lätt att förstå. I flera målgrupper var omdömena också övervägande positiva vad det gällde personkontinuiteten, handläggarnas tillgänglighet per telefon, kring att få ett besked inom rimlig tid och beträffande möjligheterna att kunna påverka valet av insats. När det gäller handläggarnas svagheter framträder särskilt handläggarnas information kring hur enskilda kan agera vid missnöje med ett beslut. Samtidigt bör noteras att många också svarat att de inte visste om de fått sådan information. I några fall nämndes även att det inte var relevant vid just den aktuella kontakten. I flera målgrupper fanns också ett missnöje kring tillgängligheten, vad det gäller att lätt få en besökstid som passade. När omdömen kring handläggningen jämförs med omdömen i verkställighetsundersökningar inom motsvarande sektorer, får handläggarkontakterna beträffande LSS något sämre omdömen. Medan handläggarkontakterna kring äldreomsorg istället får mer positiva omdömen jämfört med de som ges kring verkställigheten (själva utförandet). Om omdömen kring handläggningen jämförs med annan kommunal verksamhet utifrån ett standardiserat nöjd-kund-index (NKI), framkommer att biståndsenheten i Tyresö som helhet placerar sig i nivå med de högst rankade kommunala verksamheterna (enligt den senaste mätningen från Svenskt Kvalitetsindex). Resultatet gäller samtidigt inte för alla målgrupper inom enhetens verksamhet. Mycket höga NKI-värden får handläggningen avseende personer med äldreomsorg och barn och ungdom med funktionsnedsättningar (insatser enligt LSS). Handläggning avseende socialpsykiatri respektive hemtjänst för personer under 65 år, placerar sig istället bland de lägst rankade vid en jämförelse med andra kommunala verksamheter. 6
Bakgrund, anknytning och övergripande ambitionsnivå Under senare år har intresset ökat för att belysa hur den offentliga verksamhetens tjänster upplevs ur mottagarnas perspektiv. Med det har så kallade brukarundersökningar blivit vanligare, också inom socialtjänsten. Särskilt gäller detta inom äldreomsorgen, däremot inte i samma omfattning inom andra delar av socialtjänsten. Det ökade intresset för brukarundersökningar har samtidigt tillkommit i en tid då myndighetsutövningen skiljts från utförande och verkställighet inom flertalet förvaltningar. I de brukarundersökningar som genomförs är dock intresset i huvudsak fokuserat på hur brukarna upplever själva utförandet eller verkställigheten av insatserna. I mindre grad fokuseras upplevelserna kring biståndshandläggningen och kontakterna med de tjänstemän som beslutar om ramarna för insatserna. Om så sker är också vanligt att uppmärksamheten avgränsar sig till någon enstaka fråga om den allmänna upplevelsen av handläggarna. Också i den återkommande nationella brukarundersökningen inom äldreomsorgen saknas en fördjupad bild av brukarnas upplevelser av biståndshandläggningen. I de lokala brukarundersökningar som förekommer kring upplevelser av biståndshandläggningen varierar ambitionsnivån och hantverket i metodavseende. Gemensamt är dock att de ofta är svåra att jämföra sinsemellan och att de också saknar standardiserade parametrar för jämförelser. Tyresö kommun skiljer sig inte från andra när det gäller erfarenheter av att mer systematiskt försöka belysa brukarnas upplevelser av handläggningen. Mot bakgrund av denna kunskapsbrist har förvaltningen finansierat föreliggande pilotundersökning i samarbete med Utredningsspecialisten. Undersökningen går under benämningen Kvalitetsbarometern Bistånd eftersom den i metodval och redovisningsformer har beröringspunkter med ett tidigare utvecklat, undersökningskoncept för brukarundersökningar inom socialtjänsten, det s.k. Kvalitetsbarometerkonceptet (Engström 2009-1997) 4. I beröringspunkterna ingår även den övergripande ambitionsnivån; att tillhandahålla en översiktlig kartläggning (surveyundersökning) av kvalitetsupplevelsen inom olika verksamhetsområden och enheter. Då metodiken anknyter till nämnda koncept innebär det bl.a. att undersökningen: utgår från den nationella värdegrunden för verksamheten syftar till att ge indikationer på brukarnas kvalitetsupplevelser i avseenden (kvalitetsaspekter) som anges som centrala i nationell lagstiftning, har som ambition att vara en totalundersökning och omfatta i stort sett samtliga brukare, lägger stor vikt vid noggrann kontroll av urval och representativitet, använder enkäter som huvudsaklig datainsamlingsmetod, tillhandahåller resultatredovisning på olika verksamhetsnivåer (övergripande respektive enskilda enheter). 4 För personer inom individ- och familjeomsorgen (2009), personer med funktionsnedsättningar (2007) respektive äldreomsorg (1997). 7
ger en relativt snabb återföring av resultat. I syfte att tillhandahålla en referens för mer sektorsövergripande jämförelser ingår också att ta fram standardiserade s.k. Nöjd- Kund-Index (NKI). Vidare ingår frågorna skulle besvaras på en neutral arena, i hemmiljö (liksom i den centrala metodreferensen för undersökningen, applikationen inom den myndighetsutövande delen av individ- och familjeomsorgen). Det har också medfört att s.k. postenkäter används som datainsamlingsmetod. I uppdraget för Tyresö kommun har den senaste utformningen och erfarenheterna av applikationen på IFO-sidan tillämpats. Det innebär bl.a. bruk av enkäter som tydligare anpassats för olika målgrupper och en mer systematisk individuell uppföljning av enkätsvar. 8
Syfte Kvalitetsbarometern Bistånd syftar till att systematiskt och standardiserat tillhandahålla, indikationer på brukarkollektivets kvalitetsupplevelser inom de kvalitetsområden som anges som centrala i lagstiftning: socialtjänstlagen (SoL), lagen om stöd och service åt vissa funktionshindrade (LSS) och förvaltningslagen (FL), indikationer inom den myndighetsutövande verksamheten inom äldreomsorgen och omsorger för personer med funktionsnedsättningar, indikationer på brukarupplevd kvalitet rapporterad från en neutral arena (hemmiljö), resultatredovisning för olika målgrupper, noggrann kontroll av urval, bortfall och representativitet. 9
Metod Centrala kvalitetsområden När det gäller grundläggande målsättningar och värderingar inom socialtjänsten gäller fortfarande de allmänna principer som formulerades då nuvarande socialtjänstlagstiftning infördes i början av 1980-talet. Detta har framhållits vid omarbetningar av lagtexten, inte minst vid den mer omfattande omarbetning som gjordes i början av 2000-talet. I förarbetena skrevs bl.a. följande: Genom 1980 års socialtjänstreform lades de grundläggande målsättningarna och värderingarna som nu gäller för socialtjänsten fast. Det gäller principerna om helhetssyn, frivillighet, det förebyggande perspektivet och att den enskildes resurser skall tas tillvara. Individens delaktighet och egna ansvar ska beaktas. Socialtjänsten skall också präglas av frivillighet och självbestämmande, kontinuitet, flexibilitet, närhet och valfrihet. Det finns anledning att betona att de grundläggande värderingar som präglade 1980 års socialtjänstreform alltjämt skall gälla. Principerna ger inte bara vägledning för socialtjänstens praktiska verksamhet, utan för den människosyn som alltjämt skall prägla reformarbetet inom socialtjänsten. Det är emellertid angeläget att påpeka att begreppen måste konkretiseras och manifesteras i det dagliga arbetet, så att de inte utvecklas till tomma honnörsord utan konkret innehåll. (sid 81, Reg. proposition 2000/01:80: Ny socialtjänstlag m.m. ) Utifrån centrala begrepp och vägledande principer i socialtjänstlagstiftningen, är några av de mer centrala kvalitetsområden som bör operationaliseras i undersökningen, d.v.s. uttolkas och översättas till konkreta frågeställningar, följande: Tillgänglighet (närhet) Kontinuitet Självbestämmande och integritet Delaktighet Helhetssyn När det gäller handläggningen av ärenden är också den värdegrund och de bestämmelser som återfinns i förvaltningslagen (1986:233) centrala. I förvaltningslagen finns bland annat bestämmelser som gäller myndigheternas serviceskyldighet och krav på själva handläggningen. Det handlar om att myndigheten ska vara tillgänglig för besök och per telefon, vara hjälpsam, uttrycka sig lättbegripligt, handlägga ärenden snabbt, upplysa om möjligheten att överklaga m.m. Som ytterligare centrala kvalitetsområden, med relevans för denna undersökning, kan därför tillföras följande: Serviceskyldighet Rättssäkerhet 10
Omfattning och räckvidd Liksom i andra applikationer inom Kvalitetsbarometerkonceptet har avsikten varit att genomföra en totalundersökning. Ambitionen har alltså varit att nå fram till samtliga personer som, under en viss period, varit i kontakt med biståndshandläggarna och därtill fått beslut om någon form av bistånd/insatser. Intentionen har varit att inkludera samtliga biståndsärenden, inom äldreomsorgen och omsorger om personer med funktionsnedsättningar, som utmynnat i ett beslut under en viss given inventeringsperiod. Med anledning av den valda datainsamlingsmetoden; postenkät, kom personer med skyddad adress att exkluderas. Inte heller personer med icke-biståndsbedömda insatser, s.k. serviceinsatser i öppna former 5, omfattades. Här sker ju heller ingen formell registrering i ett socialregister 6. När det gäller undersökningspopulationen ingick som en central förutsättning att de som skulle tillfrågas skulle ha en aktuell erfarenhet av kontakt med biståndshandläggarna. Det innebar att äldre beslut skulle exkluderas. I äldreomsorgens fall innebar det beslut som daterade sig högst tre månader tillbaka räknat från tidpunkten för uttagningen till undersökningen (motsvarande juli-september 2013). På grund av den jämförelsevis mindre beslutsmängden som gällde handläggningen av ärenden för personer med funktionsnedsättningar, kom urvalsperioden att omfatta beslut som daterade sig nio månader tillbaka (januari-september). Detta för att underlaget skulle bli tillräckligt med tanke på olika undersökningsgrupper (t.ex. personer med biståndsbeslut om boende). När det gäller målgrupperna för undersökning så förekommer i varierande grad att ställföreträdare eller vårdnadshavare varit mottagare av beslutet. Det handlar dels om personer med demenssjukdom eller psykisk sjukdom med god man eller anhörig med fullmakt som mottagare. Dels om barn med funktionsnedsättningar med vårdnadshavare som mottagare. I dessa fall har undersökningen vänt sig direkt till ställföreträdaren. Samtidigt kom ett barnperspektiv att värnas för personer med funktionsnedsättningar. I det fall beslutet gällt ungdomar mellan 15-17 år kom både ungdomen 7 och vårdnadshavaren få möjlighet att lämna synpunkter. Inventering och undersökningsgrupper Genomförandet förutsatte en inventering av samtliga mottagare av biståndsbeslut med de avgränsningar som angivits ovan. Inventeringen förutsatte dock att brukarna först kategoriserades i ett antal olika undersökningsgrupper (inventeringsgrupper), preliminärt med utgångspunkt från typen av insatser och/eller den enhet/verksamhet inom förvaltningen där brukaren var aktuell. En preliminär målgruppsindelning utvecklades i dialog mellan undertecknad, ledning och medarbetare vid förvaltningen. Utifrån lokal kunskap om verksamhet och brukarkollektiv samt med hänsyn till önskemål om 5 T.ex. uppsökande verksamhet, öppen dagverksamhet el.dyl. 6 Med uppgifter om personnummer, insatser, namn, adress etc. 7 Det kan dock noteras att endast sex ungdomar omfattades av urvalet. 11
önskvärda analys- och redovisningsnivåer, resulterade dialogen i en förteckning med fem huvudgrupper och trettiotalet undergrupper. 8 Utifrån den preliminära målgruppsindelningen genomfördes en inventering, i vilken handläggarna lämnade uppgifter på särskilt framtagna inventeringsformulär. Dessa uppgifter kom sedan att sammanställas och bearbetas i ett register. Slutligen kom inventeringen, det preliminära urvalet, att omfatta 350 personer. Då det preliminära urvalet justerats för personer som inte kunde nås via en postenkät, för postreturer, minskade urvalet med nio personer till att omfatta 341 personer 9. Samtliga undersökningsgrupper i det slutliga urvalet redovisas i tabell 1. Av sammanställningen framgår att personer som mottagit beslut om äldreomsorg var tre femtedelar av undersökningspopulationen. Medan personer som fick beslut om insatser inom ramen för den s.k. socialpsykiatrin eller enligt LSS utgjorde två femtedelar, alltså en något mindre del. I den förstnämnda gruppen och även sett till undersökningen som helhet så dominerade personer som fått beslut om hemtjänst. När det gäller äldreomsorgen utgjorde personer som fått beslut om korttidsboende den andra stora kategorin. Bland personer som varit mottagare av beslut enligt LSS inklusive de som räknades till den s.k. socialpsykiatrin fanns en betydligt större spridning på olika insatser. Här kan också noteras att i ett stort antal fall, ifråga om 63 personer (46 % av samtliga med beslut enligt LSS), så var god man 10 eller vårdnadshavare aktuell som mottagare av enkäterna. 8 Det kan noteras att indelningen i olika målgrupper gjorts utifrån typen av insatser som svaranden fått beslut om. I den här undersökningen kunde samtidigt övervägas om det inte vore lämpligt att också eller alternativt koppla analysen till vilken handläggare som svaranden varit i kontakt med, eftersom det är upplevelserna av kontakten med handläggaren och inte vad beslutet handlat om (själva insatserna) som frågorna gäller. Även om det är möjligt att identifiera upplevelsen av olika kollektiv av handläggare utifrån en indelning på basis av insatser(t.ex. beträffande äldreomsorg respektive funktionshinder), kan dock inte upplevelsen av enskilda handläggare utläsas. Valet gjordes dock att avstå från denna möjlighet i pilotundersökningen 9 I ett fall uppgavs att personen var avliden. 10 I förekommande fall även anhöriga med fullmakt. 12
Tabell 1: Analysgrupper och undersökningspopulation vid biståndsenheten i Tyresö 2013(N=341). Huvudgrupp och undergrupper Antal Andel % 1. Äldreomsorg för personer över 65 år 196 57,4 Hemtjänst 145 42,5 varav via ställföreträdare; god man/anhörig 1 Särskilt boende 7 2,1 varav via ställföreträdare; god man/anhörig - Korttidsboende/växelvård 35 10,3 varav via ställföreträdare; god man/anhörig 2 Dagverksamhet 9 2,6 varav via ställföreträdare; god man/anhörig - 2. Hemtjänst för personer under 65 år 8 2,4 Hemtjänst 8 2,4 3. Vuxna med psykisk funktionsnedsättning (socialpsykiatri) 54 15,8 Boende 12 3,5 varav via ställföreträdare; god man/anhörig 5 Sysselsättning 16 4,7 varav via ställföreträdare; god man/anhörig 4 Boendestöd 20 5,8 varav via ställföreträdare; god man/anhörig 2 Kontaktperson 6 1,8 4. Vuxna med insats enligt LSS (över 18 år) 36 10,6 Boende 5 1,5 varav via ställföreträdare; god man/anhörig 1 Daglig verksamhet 11 3,2 varav via ställföreträdare; god man/anhörig 3 Kontaktperson 7 2,1 varav via ställföreträdare; god man/anhörig 2 Övriga insatser, t.ex. ledsagning. 13 3,8 varav via ställföreträdare; god man/anhörig 5 5. Barn och ungdom med insats enligt LSS (under 18 år) 47 13,7 Enkät till vårdnadshavare för personer under 15 år Korttidstillsyn/korttidsvistelse (inkl. boende 2 personer) 15 7,9 Avlösarservice 12 Enkät till ungdomar mellan 15-17 år Avlösarservice (inkl. korttidsvistelse 1 person) 6 1,8 Enkät till vårdnadshavare till ungdomar mellan 15-17 år Övriga insatser: ledsagning m.m. (inkl. korttidsvistelse 1 person) 14 4,1 59,8 % 204 st. 40,2 % 137 st. 13
Undersökningsinstrument frågeformulär Enkätformuläret konstruerades med förebild från ett tidigare utprovat formulär inom den myndighetsutövande delen av individ- och familjeomsorgen (Kvalitetsbarometern IFO). Inför utformningen av frågeformuläret (grundkonceptet) blev därför följande principer vägledande, nämligen att enkätformuläret skulle vara: 1. mycket enkelt att besvara, vilket förutsatte tydliga och enkla frågor och svarsalternativ, genomtänkt och tilltalande layout och ett begränsat antal frågor 2. anpassat för en relativt heterogen målgrupp funktionell för olika kategorier av svarande och i olika svarandesituationer 3. inriktat på att ge indikationer på grundläggande kvalitetsaspekter utifrån vad som anges i relevant lagstiftning (SoL, LSS, FL). 4. inriktat på att belysa kontakten med biståndshandläggarna samt helhetsupplevelser av handläggningen (via NKI-frågor). När det gäller själva enkätfrågorna består den största utmaningen i att översätta och konkretisera allmänna och övergripande kvalitetsmål i lagstiftningen (se centrala kvalitetsområden tidigare), till en mer vardagsnära och lättbegriplig nivå. En sådan operation kommer oundvikligt att medföra en förenkling och inskränkning i vad som kan omfattas av de mer övergripande målen. Ambitionsnivån var samtidigt att finna och utveckla frågor som kunde ge indikationer på uppfyllelsen av övergripande mål, inte mer uttömmande svar. Vid konstruktion av ett första testformulär hämtades inspiration från ovan nämnda enkätformulär, men också från mer lokala försök med enkäter till personer kring biståndshandläggning. Formulären kom därefter att få sin slutliga utformning efter att resultaten från ett antal testformulär kunnat avläsas 11. Aktuella enkätfrågor I tablå 1 redovisas de frågeformuleringar som kom att användas i undersökningen. Frågorna avgränsades i en inledande introduktionstext till att avse upplevelsen av den senaste kontakten med biståndshandläggarna. Frågebatteriet omfattade totalt 13 frågor, varav tre var de allmänt vedertagna och standardiserade frågorna för framtagande av Nöjd-Kund-Index (NKI). Fyra av frågorna hade mer direkt koppling till förvaltningslagens bestämmelser kring myndigheters serviceskyldighet och de allmänna kraven på handläggningen. Ytterligare två frågor hade anknytning till dessa bestämmelser och även socialtjänstlagen (avseende tillgänglighet). Två frågor hade mer direkt anknytning till socialtjänstlagstiftningens målformuleringar, kring kontinuitet samt inflytande och delaktighet. Avslutningsvis fanns också en öppen fråga med möjlighet för brukaren att helt fritt framföra synpunkter på kontakten med biståndshandläggarna. 11 Ett tiotal testformulär distribuerades via förvaltningen i Tyresö till presumtiva respondenter i början av september månad. I de svar som returnerades var det ingen respondent som uppgav att de tyckte frågorna var svåra att förstå, att svarsalternativen var oklara eller att de saknade någon fråga. Möjligt är också att många tyckte att det senare täcktes in genom möjligheten att lämna ett öppet svar. 14
Tablå 1: Kvalitetsområden och enkätfrågor i Kvalitetsbarometern Bistånd i Tyresö kommun. Kvalitetsområde Frågeställning TILLGÄNGLIGHET/ SERVICESKYLDIGHET TILLGÄNGLIGHET/ SERVICESKYLDIGHET ALLMÄNNA KRAV/ SERVICESKYLDIGHET ALLMÄNNA KRAV/ SERVICESKYLDIGHET 1. Tycker du att det var lätt att få kontakt med biståndshandläggaren per telefon? 2. Tycker du att det var lätt att få en besöks-/mötestid som passade? 3. Tycker du att du att biståndshandläggaren gav dig den information som du behövde? 4. Tycker du att du att det var lätt att förstå den skriftliga information som du fått från biståndshandläggaren? INFLYTANDE OCH DELAKTIGHET 5. Tycker du att du kunde påverka vilken hjälp eller vilket stöd som var möjligt att få? ALLMÄNNA KRAV/ SERVICESKYLDIGHET 6. Tycker du att biståndshandläggaren återkom med ett besked eller beslut inom rimlig tid efter kontakten? KONTINUITET 7. Upplever du att det varit för många olika handläggare inblandade i kontakten med dig? ALLMÄNNA KRAV/ RÄTTSÄKERHET HELHETSSYN (Standardiserat NKI) ÖPPEN FRÅGA/ BRUKARDEFINIERAD 8. Tycker du att du fått information om hur du ska göra om du är missnöjd med ett biståndsbeslut? 9. Hur nöjd är du med kontakten med biståndshandläggaren i sin helhet? 10. Hur väl uppfyllde kontakten med biståndshandläggaren dina förväntningar? 11. Föreställ dig en biståndshandläggare som är perfekt i alla avseenden. Hur nära eller långt ifrån en perfekt biståndshandläggare kommer den handläggare du senast var i kontakt med? 12. Har du andra synpunkter på biståndshandläggarna i kommunen, får du gärna skriva ner dem nedan (eller bifoga dem på separat papper om utrymmet inte räcker!) 15
Genomförande En översiktlig bild av genomförandet presenteras i tablå 2 på nästföljande sida. Liksom i undersökningen inom individ- och familjeomsorgen genomfördes utskicket av postenkäter i två omgångar. Erfarenheten från Kvalitetsbarometern IFO var nämligen att enkäten snabbt förlorade i aktualitet och att ytterligare utskick var nödvändiga för att uppnå en någorlunda svarsfrekvens. Utskicken av enkäterna gjordes av förvaltningen, i förvaltningens kuvert med enkäter och färdigfrankerade svarspostkuvert, med Utredningsspecialisten som biträde. Breven var adresserade till respektive brukare personligen. Svarspostkuverten var dock direkt ställda till Utredningsspecialisten. Av anvisningar i frågeformulären framgick dessutom tydligt att respondenterna var anonyma i sina svar och att svaren hanterades av extern konsult, utan kännedom om den som svarat. Det senare kan vara av stor betydelse för att erhålla uppriktiga svar i verksamheter där den svarande står i ett starkt beroendeförhållande till dem som recenseras (i detta fall den myndighetsutövande verksamheten). Ett första utskick gjordes i slutet av oktober 2013, ett andra med påminnelser i slutet av november samt ytterligare ett tredje med påminnelser i mitten av december. Det totala antalet personer som inte kunde nås via en postenkät p.g.a. oriktiga adresser, utgjorde totalt 2,6 % av det ursprungliga urvalet (eller nio personer). Som jämförelse kan nämnas att motsvarande andel brukar vara omkring fem procent inom undersökningarna på IFO-sidan. 16
Tablå 2: Schematisk översikt över genomförande av Kvalitetsbarometern Bistånd i Tyresö 2013. Förberedelsefas Kontrakt Inledande planeringsmöte Anpassning av frågeformulär Kodstruktur och målgruppsindelning Allmän intern information Inventering utifrån befintliga register samt manuella kompletteringar Överföring av uppgifter till Excel-fil Bearbetning av inventering Tryckning av enkäter Iordningställande av enkätmaterial Augusti-September V 37-V38 September Oktober V39-40 Oktober v 41-42 Datainsamlingsfas Första utskick av postenkät 25/10 Kontinuerlig uppföljning svarsfrekvens Avstämning fas 1 Andra tryckning av enkät + påminnelser Utskick av påminnelser och andra utskick av enkäter Förlängd svarsperiod Avstämning fas 2 Oktober V 43 Nov V 47 V48 - December V50 V 51 Databearbetning och analys Dataregistrering Sista svarsdag 13 december (inofficiellt 23 december) Bearbetning och analys, Rapportskrivning (fortlöpande) Dec V 51-52 Resultatredovisning Prel. rapport översänds 14/2 *) Ledningsseminarium Januari 2014 V1- Februari V6 Seminarium (Handläggare) Tryckning rapport Nämndredovisning Ev. pressmeddelande Februari V 7 V 8 V 8 V 9 Senare tidpunkt *) Drygt en månad efter sista (inofficiella) svarsdagen 17
Resultat 1. Biståndsavdelningen som helhet (samtliga grupper) Svarsfrekvens Av grundläggande betydelse för att värdera undersökningsresultatet är hur många som besvarat frågeformulären. I tabell 1 nedan redovisas svarsfrekvensen för undersökningen som helhet. Vid beräkningen har det ursprungliga urvalet justerats för personer där det varit känt att de inte fått och kunnat besvara postenkäten (postreturer). Totalt omfattade det kända bortfallet av detta slag nio personer (2,6 %) av utvalda brukare/klienter i Tyresö. Tabell 2: Svarsfrekvens totalt vid biståndsenheten i Tyresö, 2013. Urval Svarande N *) % N % Tyresö 2013 341 100 205 60,1 *) Slutligt urval justerat för kända bortfall där personerna inte fått och kunnat besvara postenkäten. Från en majoritet av de utvalda, två av fem eller 60,1 %, erhölls svar i undersökningen. Då det är första gången undersökningen genomförs, saknas underlag för en mer precis jämförelse. Om vi jämför med motsvarande undersökningar inom den myndighetsutövande delen av individ- och familjeomsorgen, återfinns svarsfrekvenser mellan 33-46 %. När det gäller den myndighetsutövande delen inom äldreomsorg och LSS-verksamheten var alltså svarsfrekvensen betydligt högre. Om vi istället jämför med Kvalitetsbarometern Äldre (postenkät, totalundersökning), i huvudsak inriktad mot äldreomsorgens verkställighet (utförarledet), brukar svarsfrekvenser kring 70-85 % uppnås, alltså en högre medverkan. Det kan spekuleras i orsakerna till de jämförelsevis lägre svarsfrekvenserna inom de myndighetsutövande delarna, möjligen kan det ha att göra med att respondenterna inte upplever sig kunna påverka dessa och därför blir mindre svarsbenägna. Representativitet Av betydelse för bedömning av underlagets kvalitet är också hur pass representativa de svarande är i förhållande till den totala mängden personer som uttagits för undersökningen. Här är det, för undersökningen som helhet endast möjligt att studera med avseende på målgruppstillhörighet. För den del av undersökningen där enkäterna inte adresserats till gode män eller vårdnadshavare, ca 80 % av adressaterna 12, är det också möjligt att studera med avseende på brukarnas ålder och kön. 12 275 av 341 adressater i urvalet. 18
Tabell 3: Målgruppstillhörighet i urval (N=341) och bland svarande differenser. Huvudgrupp URVAL SVARANDE DIFFERENS Antal Andel % Antal Andel % %-enheter 1. Äldreomsorg för personer över 65 år 196 57,4 136 66,3 +8,9 2. Hemtjänst för personer under 65 år 8 2,3 5 2,4 +0,1 3. Vuxna med psykisk funktionsnedsättning 54 15,8 20 9,8-6,0 4. Vuxna med insats enligt LSS (över 18 år) 36 10,6 22 10,7 +0,1 5. Barn och ungdom med insats enligt LSS 47 13,7 22 10,7-3,0 Totalt 341 100 205 100 När målgruppstillhörigheten jämförds mellan urval och svarande framgår tydligt att vi fått vissa förskjutningar, även om samtliga grupper blivit representerade bland de svarande. Främst gäller det att personer med äldreomsorg varit mer svarsbenägna och blivit, relativt sett, något överrepresenterade bland de svarande. Den andra mer påtagliga förskjutningen är att personer inom socialpsykiatrin varit mindre svarsbenägna och därför, relativt sett, blivit något underrepresenterade bland de svarande. Det kan också noteras att medverkan varit något lägre bland målgruppen barn och ungdomar med insats enligt LSS. När det gäller åldersfördelningen fanns uppgifter då enkäten adresserats direkt till brukaren, vilket som ovan nämnts gällde huvuddelen av urvalet (80 %). Då urvalet och de svarande jämförs i åldersavseende finns vissa förskjutningar, Främst gäller det att äldre personer varit mer benägna att medverka än yngre. Detta är samtidigt ett relativt vanligt mönster inom brukarundersökningar inom socialtjänsten (Engström 2103, 2012 m.fl.). Med reservation för detta är dock representativiteten god vad det gäller åldersfördelningen bland de svarande. Tabell 4: Åldersfördelning i urval (N=341) och bland svarande differenser. Urval Svarande Differens Åldersgrupp N % N % %-enheter 15-20 år 10 2,9 3 1,5-1,4 21-30 år 27 7,9 9 4,4-3,5 31-40 år 8 2,3 2 1,0-1,3 41-50 år 19 5,6 9 4,4 --1,2 51-60 år 13 3,8 6 2,9-0,9 61-70 år 27 7,9 22 10,7 +2,8 71-80 år 58 17 44 21,5 +4,5 81-90 år 90 26,4 58 28,3 +1,9 91 år 23 6,7 13 6,3-0,4 X (ställföreträdare) 66 19,4 39 19,0-0,4 Totalt 341 100 205 100 I urvalet var kvinnorna lite fler än männen, detta förhållande kvarstår även bland de svarande dock med en lite högre svarbenägenhet från män. Vanligt är annars att kvinnor är mer svarsbenägna inom brukarundersökningar inom socialtjänsten (Engström 2013, 2012 m.fl.). Här är dock sannolikt att en relativt stor grupp, särskilt bland de äldre, fått hjälp att svara, något som kan skapa en osäkerhetsfaktor vad det gäller representativiteten i detta avseende. Kända ställföreträdare som också varit enkätmottagare, för vilka också uppgift om kön saknas, representerade närmare en femtedel både i urval och bland svarande. 19
Tabell 4: Könsfördelning i urval (N=341) och bland svarande differenser. Urval Svarande Differens Kön N % N % %-enheter Män 120 35,1 80 39,0 +3,9 Kvinnor 155 45,5 86 42,0-3,5 X (ställföreträdare) 66 19,4 39 19,0-0,4 Totalt 341 100 205 100 Slutligen finns anledning att titta lite närmare på det reella utfallet vad gäller ställföreträdares medverkan i undersökningen. Inledningsvis ska förhållandena i hela undersökningspopulationen kommenteras. Som tidigare nämnts adresserades ca 80 % av enkäterna till brukarna själva, medan en femtedel adresserades till ställföreträdare i form av gode män, anhöriga med fullmakt eller vårdnadshavare. Av tabell 5 nedan framgår dock att utfallet blev lite annorlunda. Bara i närmare hälften av svaren hade brukarna svarat själva, till en dryg fjärdedel så behövde brukaren assistans för att besvara enkäten. Det betyder också att bland de svarande så gäller totalt omkring tre fjärdedelar brukarnas uppfattningar (73,7 %). En dryg fjärdedel gäller istället ställföreträdarnas uppfattningar, vilka alltså totalt sett blivit lite överrepresenterade bland de svarande. En närmare granskning av svarandebilden inom äldreomsorg respektive LSS och socialpsykiatri visar att det, ställt mot urvalet, främst varit inom äldreomsorgen som brukarna behövt hjälp med besvarandet. Andelen som själva kunnat svara har minskat med en tredjedel mot urvalet. Inom LSS och socialpsykiatrin har annan person hjälpt till i en tiondel av svaren. Till det tillkommer att också ställföreträdarna varit mer svarsbenägna. Sammantaget betyder det att bara en tredjedel av svaren kommer från brukarna helt själva när det gäller LSS och socialpsykiatri. Merparten speglar istället ställföreträdarnas uppfattningar, till sin huvuddel, eller utgör ett svar där också annan person medverkat vid bevarandet. Tabell 5: Svarande i undersökningen, urval mot uppgifter från svarande (N=341) differenser. Hela undersökningspopulationen respektive uppdelat på äldreomsorg och LSS/socialpsykiatri. Samtliga Urval Svarande Differens Svarande N % N % %-enheter Brukaren själv 275 80,6 98 47,8-32,8 Ställföreträdare svarat 66 19,4 54 26,3 +6,9 Närstående hjälpt till - - 53 25,9 +25,9 Totalt 341 100 205 100 Äldreomsorg *) Urval Svarande Differens Svarande N % N % %-enheter Brukaren själv 193 98,5 87 64,0-34,5 Ställföreträdare svarat 3 1,5 2 1,5 - Närstående hjälpt till - - 47 34,5 +34,5 Totalt 196 100 136 100 LSS och socialpsykiatri Urval Svarande Differens Svarande N % N % %-enheter Brukaren själv 74 54,0 21 32,8-21,2 Ställföreträdare svarat 63 46,0 37 57,8 +11,8 Närstående hjälpt till - - 6 9,4 +9,4 Totalt 137 100 64 100 *) Hemtjänst för personer under 65 år exkluderat från sammanställningen. 20