Revisionsrapport Granskning av stora investeringsprojekt Malmö stad Rebecca Andersson Caroline Liljebjörn Kerstin Sikander Cert. kommunal revisor
Innehållsförteckning Innehållsförteckning 2 1 Sammanfattning 1 2 Inledning 2 2.1 Bakgrund 2 2.2 Revisionsfrågor 2 2.3 Metod och avgränsning 2 3 Riktlinjer och rutiner 4 3.1 Övergripande riktlinjer 4 3.2 Gatukontorets projekthandbok 4 3.3 Gatukontorets tekniska handbok 5 4 Övergripande iakttagelser 5 4.1 Gatukontorets investeringsverksamhet 5 4.1.1 Kalkyler 5 4.1.2 Tidplaner 6 4.1.3 Samordning 6 4.1.4 Utvecklingsarbete 6 4.2 Budgetering av investeringsverksamheten 7 4.2.1 Objektsgodkännande 8 4.3 Uppföljning av investeringsprojekt 8 4.3.1 Slutrapportering av projekt 9 4.4 Redovisning av projekt 9 5 Granskning av projekt 10 5.1.1 Neptunigatan, norr om västra station 10 5.1.2 Östra Morescobron 9235 13 6 Revisionell bedömning 17 Malmö stad
1 Sammanfattning Pwc har på uppdrag av revisionskontoret i Malmö stad genomfört en granskning av stora investeringsprojekt. Bakgrunden till granskningen är att Malmö stad har en investeringsvolym på mer än en miljard kronor årligen. Ofta genomförs projekten under tidspress och med flera nämnder/förvaltningar involverade i processen. För att förbättra styrningen och uppföljningen av investeringsverksamheten har kommunfullmäktige, inför 2010 beslutat om nytt regelsystem för investeringsprojekt. Syftet med granskningen är att granska om de riktlinjer och rutiner som ansvarig nämnd och kommunstyrelsen fastställt för att styra och följa upp investeringsverksamheten tillämpas och fungerar för sitt ändamål. Efter genomförd granskning ger vi våra sammanfattade slutsatser samt bedömningar enligt nedan. Vi bedömer att ansvarig nämnd aktivt arbetar med att utveckla riktlinjer och rutiner för att styra och följa upp investeringsverksamheten. Vi instämmer i förvaltningens bedömning att projektens ekonomiska resurser, tidsåtgång och kvalitetsnivå tydligare bör definieras för att effektivisera investeringsverksamheten. Vi bedömer vidare att införda riktlinjer avseende objektsgodkännande har tillämpats av tekniska nämnden under år 2012. Det visar tekniska nämndens beslut om investeringar som fattats under år 2012 samt de ekonomiska uppföljningar av godkända investeringsprojekt som kommunstyrelsen efterfrågar varje tertial. Vi bedömer vidare att befintliga riktlinjer och rutiner som ansvarig nämnd fastställt för att styra och följa upp investeringsverksamheten inte tillämpas fullt ut. Det baserar vi på att kalkylhandbok och dokumenthanteringsplan, som omnämns i gatukontorets projekthandbok, inte har tagits fram. I vår granskning har det visat sig svårt att lokalisera dokument vid byte av projektledare. Vi bedömer vidare att det finns brister i dokumentationen av investeringskalkyler. Projekthandboken föreskriver att kalkyler ska beräknas vid fem tillfällen under ett projekt och att dessa kalkyler ska sparas. Att kalkyler inte sparas anser vi försvåra uppföljning och utvärdering av projekten. Vi bedömer att befintliga riktlinjer och rutiner inte fullt ut fungerar för sitt ändamål. Det baserar vi på att riktlinjerna inte innehåller någon uppföljning eller utvärdering mot övergripande planer och program. De slutrapporter som för närvarande tas fram när ett projekt avslutas används i första hand som underlag i redovisningen. Slutrapporterna behandlas inte av ledningsgruppen eller av tekniska nämnden. Malmö stad 1 av 19
2 Inledning 2.1 Bakgrund Malmö stad har en investeringsvolym som uppgår till mer än en miljard kronor årligen. Stadsrevisionen pekar på att projekten ofta genomförs under tidspress och att flera nämnder/förvaltningar är involverade i processen. Inför år 2010 beslutade kommunfullmäktige om ett nytt regelsystem för investeringsprojekt som bland annat innebär objektsgodkännande för enskilda projekt. Syftet var att förbättra styrningen och uppföljningen av investeringsverksamheten. Planerade och beslutade investeringskalkyler överskrids ibland. Orsakerna kan exempelvis vara brister i kalkyleringen, brister i samband med upphandlingen eller bristande styrning av investeringsprojektet. 2.2 Revisionsfrågor Syftet med granskningen är att granska om de riktlinjer och rutiner som ansvarig nämnd och kommunstyrelsen fastställt för att styra och följa upp investeringsverksamheten tillämpas och fungerar för sitt ändamål. Följande revisionsfrågor är definierade för uppdraget: Har gällande riktlinjer och rutiner för investeringsverksamheten tillämpats? Vilka faktorer har bidragit till överskridande i förhållande till totalkalkyl och tidsplan i större investeringsprojekt? Hur har ansvarig nämnd respektive kommunstyrelsen underrättats om avvikelser från totalkalkyl och tidsplan? Finns brister i investeringskalkylerna? Fungerar styrningen av investeringarnas driftkonsekvenser (kapitalkostnader, driftskostnader, underhållskostnader)? Fungerar samordningen mellan dem som berörs av investeringsprojekt vilka konsekvenser får bristande samordning för totalkalkyl och tidsplan? Framgår av slutrapporter om målen för investeringsprojektet uppnåtts (till exempel kvalitetsprogram, Miljöbyggarprogram Syd etcetera)? Har väsentliga mål utelämnats i syfte att inte överskrida totalkalkylen? 2.3 Metod och avgränsning Vi har tagit del av följande dokument: Malmö stads riktlinjer för ekonomistyrning (ekonomihandboken kapitel 3), attestreglemente, tekniska nämndens delegationsordning och attestförteckning, gatukontorets verksamhetsplan och internbudget 2012 samt gatukontorets handledning för projektarbete. Följande projekt har valts ut för närmare granskning: Neptunigatan norr om västra station Malmö stad 2 av 19
Östra Morescobron För de granskade projekten har följande dokument avseende styrning och rutiner samlats in: projektsammanfattning, kalkyler, förslag till beslut, beställning av entreprenad, månadsuppföljningar samt slutrapporter. Vi har genomfört följande intervjuer: Gatuförvaltningen övergripande: Kerstin Gustafsson gatudirektör, Thomas Lundqvist administrativ chef, Jörgen Jepson ekonomichef samt Maria Ahlberg projektchef. Projekt Neptunigatan: Peter Nilsson enhetschef tillika delprojektledare, Stina Nilsson avdelningschef, Ulla Jeppsson projektkoordinator samt Helena Örnfelt avdelningscontroller. Projekt Ö Morescobron: Abbas Khayyami projektledare, Bo Andersson avdelningschef, Richard Jönsson biträdande avdelningschef samt Anders Uhlin avdelningscontroller. Tekniska nämndens presidium: Anders Rubin, Håkan Fäldt samt Karolina Skog. Granskningen avgränsas till att avse tekniska nämnden och kommunstyrelsen. Malmö stad 3 av 19
3 Riktlinjer och rutiner 3.1 Övergripande riktlinjer Av Malmö stads riktlinjer för ekonomistyrning 3 kap 5 framgår att kommunfullmäktige i årsbudgeten fastställer en investeringsram för respektive nämnd och att nämnden har rätt att inom tilldelad investeringsram fördela det tilldelade beloppet på investeringsobjekt enligt egen prioritering. Beslut om utökad investeringsram fattas av kommunfullmäktige. I september 2010 beslutade kommunfullmäktige om följande tillägg i riktlinjerna. Före påbörjande av ett investeringsobjekt ska nämnden inhämta godkännande från kommunstyrelsen om totala nettoutgiften för objektet överstiger 15 mnkr. Om totala nettoutgiften för objektet överstiger 50 mnkr ska kommunfullmäktige lämna ett godkännande. 3.2 Gatukontorets projekthandbok Gatukontorets projekthandbok implementerades år 2010. I gatukontorets projekthandbok beskrivs processen, uppdelad i idéfas, förstudiefas, genomförandefas och avslutsfas, för olika typer av projekt som till exempel byggprojekt större än 1000 tkr, mindre byggprojekt, förvaltningsövergripande projekt samt driftsprojekt. Roller och ansvar för projektorganisationen beskrivs bland annat med avseende på ekonomisk uppföljning, avvikelser och attestreglemente. Projektledaren ansvarar för projektets kalkyl och prognos. Vid förändringar av kalkylen eller projektets utformning måste berörd beslutsinstans fatta nytt beslut. Projektledaren har rätt att genomföra projektet upp till beslutad kostnad, men får inte teckna avtal längre än ett år eller attestera egna kostnader. Under avsnittet mallar och rutiner beskrivs vilka dokument som ska användas för dokumentation och beslutsunderlag. Kalkylhandboken ska följas i alla projekt. I ett byggprojekt ska följande kalkyler beräknas och sparas: 1. Idéstudiekalkyl, 2. Förstudiekalkyl, 3. Projekteringskalkyl, 4. Upphandlingskalkyl samt 5. Efterkalkyl. En projektsammanfattning ska användas som beslutsunderlag till förstudie- och genomförandebeslut samt som idéstudie. För driftsprojekt ska en projektbeskrivning finnas, som visar hur projektet ska genomföras. Förstudien ska visa vad som ska genomföras och olika alternativa lösningar. Erfarenhetsutvärdering och en ekonomisk slutrapport ska göras. Malmö stad 4 av 19
3.3 Gatukontorets tekniska handbok Tekniska handboken ska användas vid projektering och genomförande av anläggningar på allmän platsmark. Även anlitade externa konsulter som utför uppdrag åt gatukontoret ska följa handboken. Grundkravet är att all slags projektering som utförs av gatukontoret eller på uppdrag av gatukontoret ska följa planer och program framtagna inom Malmö stad samt branschgemensamma tekniska anvisningar. Vid motstridiga uppgifter mellan teknisk handbok och planer, program, policys etc. ska detta diskuteras med beställaren. 4 Övergripande iakttagelser Gatukontorets investeringsverksamhet omfattar ca 400-500 projekt som befinner sig någonstans från idéfasen till avslutsfasen. Investeringsramen som beviljats av kommunfullmäktige är 527 361 mnkr för år 2012. Tekniska nämnden har överfört ej utnyttjad investeringsram från tidigare år till år 2012 uppgående till 267 587 mnkr (TN 22B/2012). Det finns ca 150 projekt som har en totalkalkyl över 15 mnkr. 4.1 Gatukontorets investeringsverksamhet Alla investeringsprojekt för vilka medel äskas i budgeten samt övriga som tillkommer under året blir registrerade i projektadministrationssystemet. Det är projektledare eller enhetschef som initierar ansökan. Ansökan ska även innehålla drifts- och underhållskostnader för den planerade investeringen. En genomgång av tekniska nämndens protokoll för åren 2011 och 2012 visar att det finns uppgift om driftskostnader i samband med beslut om investeringar. Kommunfullmäktige har i beslutet om investeringsbudgetens ram för 2013 även vägt in de planerade investeringarnas driftskonsekvenser vid dimensionering av investeringarna. Investeringsprojekten drivs av en projektledare som rapporterar till en styrgrupp eller enhetschef, som också ansvarar för att projekthandboken följs i projektet. I intervjuerna har framkommit att det inte sker någon systematisk uppföljning att projekthandbokens rutiner efterlevs. Projekten inom CT-ÖBA (Citytunnel - Öresundsbroanslutning) har haft en separat projektorganisation. Enligt uppgift har avvikelse mot projekthandboken i större utsträckning accepterats för dessa projekt. 4.1.1 Kalkyler I intervjuerna framkommer att kalkylhandboken som omnämns i projekthandboken inte tagits fram. Projektledare förutsätts istället använda mallar i den tekniska handboken. Det pågår för närvarande ett arbete med att utveckla kalkylmetoderna. Beräkning av kreditivränta påbörjades år 2011. De kalkyler som togs fram före detta datum innehåller därmed inte kreditivränta. Kalkylerna har justerats i efterhand. Malmö stad 5 av 19
Det förekommer att inkomna anbud överskrider investeringsprojektets kalkyl. Gatukontoret försöker analysera anledningen till fördyrningar i projekten. Kostnadsökningarna kan bland annat härledas till att offertförfrågan skickats ut under perioder med stor aktivitet i byggbranschen samt till att projekten försenats så att handlingsutrymmet minskat. Förvaltningen ska i större utsträckning försöka styra under vilken period inom ett kalenderår som anbudsförfrågningar skickas ut. Tekniska nämnden har önskemål om att utveckla analyserna av projektens nyttoeffekter till exempel vad gäller samhällsekonomiska analyser och miljömässiga konsekvenser. Stadskontoret har fått i uppdrag att anställa en person med kompetens inom miljöområdet. 4.1.2 Tidplaner Förseningar i projekten anses vara accepterat i organisationen och löses genom överföring av tilldelade budgetmedel mellan åren. Förseningar beror ofta på att projekten är komplexa med många inblandade parter och externa utredningar. Tekniska nämnden underrättas normalt sett inte vid förseningar i projekten. En generell orsak till förseningar, som beskrivs i intervjuerna, är att ambitionsnivån i organisationen är högre än vad tidplaner tillåter samt att det inte är klargjort vilken kvalitetsnivå som investeringen ska uppnå. 4.1.3 Samordning Gatukontoret bedriver en rad projekt som innebär flerpartssamarbeten och delfinansieringsprojekt både internt inom kommunens förvaltningar samt mot externa samarbetsparter. Förvaltningschefen framhåller att organisationen har stor erfarenhet av att driva denna typ av projekt och att det är en aspekt av projektverksamheten som fungerar bra. Upphandlingsenheten inom gatukontoret anordnar årligen en träff med anlitade entreprenörer för att ge sin syn på hur det gångna årets projekt har genomförts. 4.1.4 Utvecklingsarbete Inom gatukontoret pågår ett utvecklingsarbete, som avser projektverksamheten. I december 2011 slutrapporterades en del av projektet G-kraft med utformandet av en projektstrategi. Strategin innehåller fyra punkter: Vara tydliga med definitioner, roller och ansvar. Prioritera genom att ställa den samlade målbildskvaliteten mot resurser och tid. Ständigt utveckla, följa upp, lära och förbättra. Utveckla projektverksamheten på initiativ från ledningen. I intervjuerna har följande punkter i utvecklingsarbetet lyfts fram: I dagsläget bedrivs verksamhet i projektform som kanske hellre bör bedrivas i linjeorganisationen. Malmö stad 6 av 19
Definiera kalkyl, tidplan och kvalitet per projekt på ett tydligt sätt. Strukturen vid uppföljning av projekt och vid arkivering av dokument behöver utvecklas och bli enhetlig. Stärka projektledarrollen. Den 1 september 2012 anställdes en projektchef, som ska leda utvecklingsarbetet. Gatukontorets ledningsgrupp har tillsatt ett projektutvecklingsråd bestående av ledningsgruppen, projektchefen och HR-chefen. 4.2 Budgetering av investeringsverksamheten Planeringen av kommande års investeringar intensifieras, ca 1 år innan det avsedda budgetåret påbörjas, med att ledningsgruppen och biträdande avdelningschefer arbetar fram en investeringsplan utifrån planerade satsningar och strategidokument. Under våren kommuniceras underlaget för investeringsplanen såväl med tekniska nämndens presidium som med budgetberedningen. Omprioriteringar förekommer och som skäl nämns exempelvis att nämnden i högre grad vill beakta olika program. Investeringsplanen ligger sedan till grund för investeringsäskandet som ingår i nämndens budgetskrivelse. Nämnden upplever att de har tillräckliga underlag för sina investeringsbeslut. I mars månad lämnar nämnden sin budgetskrivelse. Nämndens äskande ska vara en bedömning av investeringsobjektens totala nettoutgift samt budgetårets utbetalning. Detta innebär att eventuella förseningar som är kända för det innevarande året ska ingå i det nya äskandet. För investeringar som pågår under flera år ska utgifterna delas upp på de aktuella åren. I juni månad fastställer kommunfullmäktige nämndernas budget. Nämnden erhåller i samband med budgetbeslutet en total investeringsram till sin verksamhet. Investeringsobjekt över 15 mnkr specificeras. Utifrån kommunfullmäktiges beslut ska nämnden upprätta en detaljerad intern budget. I granskningen har vi noterat att nämndens internbudget för år 2011 inte presenterar någon detaljerad budget. Nämnden får, som tidigare nämnts, inte överskrida tilldelad investeringsram men har rätt att inom tilldelad investeringsram fördela det tilldelade beloppet på investeringsobjekt enligt egen prioritering. Internbudgeten ska inlämnas till stadskontoret i december månad, d v s innan budgetåret påbörjas. En ökning av nämndens investeringsram kan efter framställning erhållas under pågående budgetår. I det fall exempelvis en nämnds investeringsobjekt blivit försenade, och detta inte har kunnat beaktas i samband med investeringsäskandet för nästkommande budgetår, måste nämnden begära ökad investeringsram. En sådan begäran behandlas av kommunfullmäktige. Beviljade investeringsramar gäller bara för det enskilda året. Detta innebär att ej utnyttjad del av investeringsramen inte automatiskt överförs till nästkommande år. I samband med kommunfullmäktiges behandling av kommunens årsredovisning beslutas om eventuella överföringar av investeringsram till nästkommande år. Malmö stad 7 av 19
4.2.1 Objektsgodkännande En genomgång av protokollen för tekniska nämnden under år 2011 och 2012 visar att investeringsobjekt över 15 mnkr skickats vidare för att inhämta objektsgodkännande i kommunstyrelsen. Två objekt, med en kalkyl över 50 mnkr, har beslutats i kommunfullmäktige under den granskade perioden. I samband med delårsboksluten per april och augusti görs en sammanställning av de objektsgodkända projekten med kommentar om eventuell avvikelse gällande totalkalkyl och driftskostnad. Hittills har inte objektsgodkännande inhämtats för investeringar i allmän platsmark till följd av exploateringsprojekt, men rutinen har ändrats på grund av ändrade redovisningsprinciper för gatukostnadsersättningar. Från och med 2013 gäller att alla projekt med ett brutto över 15 mnkr ska godkännas av kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige. 4.3 Uppföljning av investeringsprojekt Uppföljning av projekt sker i samband med de ordinarie uppföljningstillfällen som bestämts av stadskontoret enligt följande: Uppföljningsrapport 1 per 2012-03-31 Delårsrapport 1 per 2012-04-30 Delårsrapport 2 per 2012-08-31 Uppföljningsrapport 2 per 2012-10-31 Årsbokslut per 2012-12-31 I samband med varje uppföljning görs en prognos för året samt totalt för projektet. I delårsrapport 2 presenteras följande tabell. Investeringstyp Projektgrupp Avv.ram Årsprognos Årsram Total avvikelse Total prognos Total ram Normala -6-104 -98-152 -629-475 Utbyggnad Stadsförnyelse 24-46 -70-273 -755-482 Infrastruktur 147-320 -467-230 -2 684-2 454 Exploatering 25-85 -111-7 -867-860 Summa 196-452 -648-511 -4 307-3 796 Kaj/bro/gata -8-56 -49 141-165 -307 Totalsumma 183-612 -750-524 -5 102-4 578 På övergripande nivå följs total ram upp mot total prognos för samtliga projekt. För enskilda projekt jämförs projektens totalbudget och prognosavvikelser mot nämndens internbudget för respektive projekt. Prognosavvikelserna ligger även till grund för likviditetsuppföljningen. Det sker i dagsläget ingen uppföljning mot kalkylen från projektets genomförandebeslut. Uppgiften har hittills inte sparats i projektadministrationssystemet. Förvaltningen arbetar med att registrera samtliga genomförandebeslut i projektadministrationssystemet. Malmö stad 8 av 19
Tekniska nämnden behandlar uppföljning av investeringsbudgeten i samband med delårsrapport 1, delårsrapport 2 samt årsbokslutet. I intervjuerna har framkommit att nytt beslut bör fattas i den instans som ursprungligen godkände investeringen om ett investeringsprojekt enligt prognos avviker med mer än 10 % jämfört med tilldelad budget. Principen används, men finns inte dokumenterad. Projektsamordningsgruppen rapporterar avvikelser i projekten. Kommunstyrelsen och kommunfullmäktige efterfrågar en rapport över avvikelser i större projekt (över 15 mnkr) i samband med rapporteringen av delårsbokslut 1 och 2. Rapporten behandlas även i tekniska nämnden. 4.3.1 Slutrapportering av projekt I samband med att investeringsprojekten avslutas tar ekonomiavdelningen fram en slutrapport av projektet för att ha ett underlag i redovisningen. Slutrapporten innehåller förutom ekonomisk information även en erfarenhetsutvärdering där projektledaren får ta ställning till ett antal påståenden om projektets genomförande. Påståendena är uppdelade i följande rubriker: allmänt, kommunikation och samordning, förstudien, upphandling, projektering, entreprenad, avslut efter slutbesiktning samt garantitid. Slutrapporterna behandlas inte i tekniska nämnden. Enskilda investeringsprojekt följs inte upp mot beslutade program. Det kan delvis bero på att programmen inte innehåller så tydliga och mätbara mål. 4.4 Redovisning av projekt Centrala frågor vid redovisning av investeringsprojekt är när en materiell anläggningstillgång ska redovisas som en tillgång i balansräkningen (aktiveras), hur anskaffningsvärdet ska fastställas, hur tillkommande utgifter ska redovisas samt hur avskrivningar ska beräknas. Riktlinjerna finns i Redovisningsrådets rekommendation 11.3. En materiell anläggningstillgång ska redovisas som tillgång i balansräkningen när det är sannolikt att de framtida ekonomiska fördelarna eller den servicepotential som har samband med innehavet kommer kommunen till del och anskaffningsvärdet för tillgången kan beräknas på ett tillförlitligt sätt (RKR 11.3). Granskningen av två enskilda projekt har visat att redovisningen av investeringen i balansräkningen sker med visst eftersläp. I projektet Neptunigatan ägde slutbesiktningen rum i februari 2011, medan tillgången redovisades i balansräkningen först i maj 2012. Ombyggnaden av Morescobron slutbesiktigades i juni 2011 och redovisades som tillgång i april 2012. I intervjuerna förklaras att tillgångar redovisas med visst eftersläp eftersom vissa leverantörer dröjer med att fakturera. Tidigare har ekonomiavdelningen inte fått information om när projekt varit färdiga att avslutas. På grund av dessa eftersläpningar har styrningen kring detta ändrats. Numera framgår projektets aktuella fas i ekonomisystemet. Informationen uppdateras i samband med uppföljningstill- Malmö stad 9 av 19
fällena. När slutbesiktning närmar sig får ekonomiavdelningen information om preliminär tidpunkt. Anskaffningsvärdet för en materiell anläggningstillgång utgörs av inköpspris och kostnader för att få tillgången på plats och i skick för att utnyttjas för sitt ändamål (RKR 11.3). De granskade projekten har redovisats i balansräkningen med det belopp som investeringsprojektet redovisades till i respektive slutrapport. Tillkommande utgifter ska läggas till anskaffningsvärdet om tillgångens prestanda och/eller servicepotential förbättras jämfört med anskaffningstillfället. Utgifter för reparation och underhåll av en tillgång som syftar till att vidmakthålla eller återställa egenskaper ska redovisas som en kostnad den period de uppkommer (RKR 11.3) Intervjuerna visar att det inte görs någon bedömning av om någon del av nedlagda utgifter i projektet avser reparation eller underhåll och därmed bör redovisas som kostnad i resultaträkningen. Anläggningstillgångar med begränsad nyttjandeperiod ska skrivas av systematiskt över denna nyttjandeperiod enligt en plan som fastställs vid anskaffningstillfället. Avskrivning ska ske från och med den tidpunkt då tillgången är färdig att tas i bruk (RKR 11.3). Granskade investeringar skrivs av på 33 år, komponentavskrivning har inte tillämpats för dessa tillgångar. Eftersom tillgångarna redovisas med visst eftersläp påbörjas avskrivning av tillgången efter färdigställandet. I Neptunigatans fall var fördröjningen ca 15 månader. 5 Granskning av projekt Följande två projekt har valts ut för att närmare granska efterlevnaden av rutiner och riktlinjer. 5.1.1 Neptunigatan, norr om västra station 5.1.1.1 Bakgrund Projektet är en del av ett större projekt inom Malmö stad, CT -ÖBA. Syftet med projektet är att få ett fungerande trafiksystem i området kring Västra Station efter att Citytunnelbygget är klart. Genom att återställa de tillfälliga omläggningar som krävdes innan Citytunnelbygget startade samt att bygga en ny sträckning norr om Västra station få en fungerande gata mellan Citadellsvägen och Malmö Central. På kvarteret Flundran uppfördes en byggnad för hovrätten som togs i bruk under hösten 2008. Detta medförde att ombyggnaden av Citadellsvägen tidigarelades i delen utanför kvarteret Flundran. Malmö stad 10 av 19
5.1.1.2 Tidplan Enligt den ursprungliga planeringen skulle projektet genomföras under 2009, men på grund av en rad orsaker försenades projektet och färdigställdes först i december 2010, precis i tid för invigningen av Citytunneln. Enligt utvärderingen försenades projektet på grund av att förutsättningarna förändrades kontinuerligt innan och under projektets gång samt på grund av att vintern 2010 var så hård att bygget stod still i 2,5 månader. Enligt projektsammanfattningen var startdatum för projektet var 2006-01-01 och slutdatum planeras till 2012-12-31. Slutbesiktningen genomfördes 2011-02-28 och garantibesiktningen planeras till 2014-02-28. 5.1.1.3 Projektplan och projektorganisation Gatukontoret arbetar med ett dokument som benämns projektsammanfattning och som är att likna vid en projektplan. Det finns en mall för hur denna sammanfattning skall se ut. I projektsammanfattningen för Neptunigatan, daterad 2012-11-23 finns uppgifter om effektmål, projektbeställare, projektledare, bakgrund, projektmål, projektdeltagare och aktuell kalkyl. Deltagarna i projektgruppen kom från trafikavdelningen, drift- och underhållsavdelningen och upphandlingsenheten inom gatukontoret samt från stadsmiljöavdelningen. Delprojektledaren, som var anställd på drift- och underhållsavdelningen, rapporterade till projektledaren som tillika var ansvarig för markarbetena till följd av Citytunneln vid Malmö Central. Projektledaren rapporterade i sin tur till projektchefen för CT-ÖBA projekten. 5.1.1.4 Samordning Utifrån projektets upplägg krävdes en förvaltningsövergripande projektgrupp vilket skapades vid projektets start. Samordningen internt inom projektgruppen fungerade bra enligt projektledaren. Flera av projektdeltagarna deltog även i närliggande projekt, vilket underlättade samordning mellan projekten. Då detta projekt var en del av CT-ÖBA-projekten krävdes ett omfattande samarbete med Banverket. Projektet krävde samordning med bl.a. hovrätten, ledningsägare, fastighetsägare, entreprenörer och Skånetrafiken. Enligt utvärdering borde samordningen med trafiksignaler och VA-ledningar varit bättre. Synpunkter som påverkade projektets genomförande kom för sent i processen. Delprojektledarens bedömning är att problemen med samordningen inte medförde någon påverkan på projektets kalkyl eller tidplan. 5.1.1.5 Kalkylering Under projektets gång uppdaterades kalkylerna 1-2 gånger per år på grund av nya förutsättningar. Kalkylerna kommunicerades med projektledaren, som återkom till delprojektledaren med besked om utökade resurser. Kalkylerna från olika stadier av projektet finns inte sparade i projektadministrationssystemet. Malmö stad 11 av 19
I slutrapporten för projektet uppgår oförutsedda kostnader (ÄTA) enligt slutrapporten till 14 %. Vid upprättandet av projektets kalkyl bedömdes det att inga driftskonsekvenser skulle uppstå då investeringarna utfördes på redan befintliga ytor. Detta innebar att ingen utökad yta skulle behöva underhållas. När projektet nästan var färdigställt inkluderades kostnader för garantiskötseln, sammanlagt 800 tkr under tre år. 5.1.1.6 Beslutsunderlag Enligt projekthandboken skall ett förstudiebeslut fattas av avdelningschefen, genomförandebeslut skall fattas enligt delegationsordning och attestreglemente. Upphandlingsbeslut skall fattas på delegation. Projektet startade 2006, det vill säga innan projekthandboken infördes år 2010. Enligt nuvarande process fattar tekniska nämnden beslut om objektet och upphandlingen fattar gatudirektören beslut om. Beslutsunderlag för Neptunigatan finns i form av ett beställningsbeslut, undertecknat av entreprenören och upphandlare (beställare) på gatukontoret. Förstudiebeslut och genomförandebeslut har inte kunnat lokaliseras. 5.1.1.7 Budgetering och uppföljning Budgeten för projektet har ändrats löpande under åren eftersom förutsättningarna har förändrats, bl.a. flyttade hovrätten in i kvarteret Flundran ett år tidigare än planerat. Detta innebar att korsningen vid hovrätten fick byggas om vid två tillfällen. En cykelbana byggdes till, vilket inte initialt var med i projektet och fick till följd att Skånetrafiken ställde krav på kommunen att ett signalsystem skulle sättas upp vid cykelövergången. Gestaltningen av torgytan framför hovrätten fick tas om eftersom arkitekter och fastighetsägare hade synpunkter. Förorenade massor i det före detta järnvägsspåret påträffades och sanerades efter utslag i miljödomstolen i Växjö. En extra cykelöverfart fick byggas till efteråt eftersom cyklisterna genade så att trafikfarliga situationer uppstod. Tidplanen för trafikomläggningen hölls och var färdig då Citytunneln invigdes 2010-12-12. För att hinna i tid avropades fler timmar av entreprenören genom tilläggsbeställning. Uppföljning av projektet har gjorts av delprojektledaren genom månatliga rapporter som lämnas till projektledaren och till avdelningscontroller för sammanställning. I rapporterna finns uppgifter om hur projektet fortlöper, utfall och prognos samt om det finns några risker som behöver belysas. Uppföljningen ligger till grund för de rapporter som sammanställs för gatukontoret och som går upp till nämnden. Malmö stad 12 av 19
Tabell: År, Utfall, Budget, Avvikelse Utfall Tkr 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Totalt Budget Avvikelse Entreprenader 2 315 8 270 17 337-516 27 406 Tjänster 230 534 741 586 39 2 130 GK resurser 31 426 676 812 511 111 2 567 Övr kostnader 3 2 62 49 116 Kreditivränta 686 248 934 Projektkostnader 31 659 3 527 9 885 18 483 320 248 33 153 33 000-153 Posten oförutsett har tagits i anspråk för projektet med totalt 4,7 mnkr (14 %). Beslutad budget har inte kunnat verifieras i sin helhet eftersom budgetbelopp tidigare inte registrerades i projektadministrationssystemet. 5.1.1.8 Slutredovisning och efterkalkylering Slutredovisning av projektet skall enligt projekthandboken genomföras av projektledaren tillsammans med berörda och slutrapport lämnas till styrgruppen/enhetschef som godkänner rapporten samt lämnas till avdelningsekonom. Projektledaren meddelar avdelningsekonomen som ansvarar för att projektet stängs. Den ekonomiska slutrapporten är underlag för att föra över tillgången till anläggningsregistret. En slutrapport av Neptunigatan har gjorts, innehållande en slutredovisning samt en erfarenhetsutvärdering. Enligt utvärderingen har projektledaren bl.a. dokumenterat följande, likt det som tidigare nämnts; Förutsättningarna ändrades in i det sista vilket bidrog till att upphandlingen av konsult till Neptunigatan inte blev optimal, det fick göras flera mindre deluppdrag som tillägg. Miljöfarliga ämnen påträffades och hanterades. Den tekniska handboken ansågs varit ett stöd vid projekteringarna. Målet för projektet var ombyggnation av gator för omläggning av trafik med anledning av Citytunneln samt den nya byggnaden i kvarteret Flundran. Några andra mål går inte att utläsa ur rapporterna. Enligt intervjuerna finns det sällan några mål inom projekten som syftar till att stödja de program och mål som finns för nämnden och Malmö stad. 5.1.2 Östra Morescobron 9235 5.1.2.1 Bakgrund Östra delen av Morescobron är en vägbro från 1931 för Torggatan över Södra Förstadskanalen. Konstruktionen är en balkrambro med ingjutna stålbalkar. Bron breddades med en ny västra del till totalt ca 24 m år 1990. Östra delen av bron (13 m) var inte armerad enligt gängse principer. Utförda inspektioner visade att konstruktionen var i sådant dåligt skick att det inte var möjligt att uppnå säker funktion genom reparationsåtgärder. Brofarbanan var inte tillräckligt armerad för trafiklast enligt gällande normer. Konstruktionen blev nerklassad till BK3 vilket är den lägsta klassen enligt trafikförordningen. Malmö stad 13 av 19
Målet med projektet var att genomföra en ny och modern konstruktion med full bärighet och säker funktion enligt den senaste bronormen med tillhörande publikationer. 5.1.2.2 Tidplan Följande milstolpar för projektet beskrivs i projektsammanfattningen: Idéstudie 2010-03-01 Förstudie 2010-03-17 2010-03-31 Genomförande 2010-03-30 Enligt slutredovisningen gavs följande information: Byggstart 2011-01-10 Slutbesiktning 2011-06-22 Kravet vid upphandlingen var att arbetet skulle genomföras på cirka 24 veckor. I det valda anbudet kunde entreprenören genomföra arbetet på 18-19 veckor vilket också gjordes. 5.1.2.3 Projektplan och projektorganisation Gatukontoret arbetar med ett dokument som de benämner projektsammanfattning och som är att likna vid en projektplan. Det finns en mall för hur denna sammanfattning skall se ut. Enligt gatukontorets projekthandbok skall en projektsammanfattning skrivas och lämnas till enhetschefen för förstudiebeslut och underskrift av avdelningschefen. Vid behov skall nämnden informeras. Efter förstudiebeslutet skall en förstudie genomföras av projektgruppen. Projektsammanfattningen för Morescobron daterad 2010-04-29, följer de anvisningar som finns i mallen i projektstyrningssystemet. I sammanfattningen finns uppgifter om bakgrund, projektmål, effektmål, milstolpar, förstudiebeslut, genomförandebeslut, styrgrupp, projektledare, projektbeställare och projektdeltagare. Kostnaderna i projektkalkylen och årsfördelningen har inte redovisats fullt ut, endast ett totalbelopp har rapporterats. Det finns en dokumenterad förstudieplan samt ett genomförandebeslut. Deltagarna i projektgruppen kom från drift- och underhållsavdelningen, stadsmiljöförvaltningen och upphandlingsenheten inom gatukontoret. Projektledaren, som är anställd på drift- och underhållsavdelningen, rapporterade till styrgruppen. Styrgruppen bestod av en person, avdelningschefen på drift-och underhållsavdelningen. Malmö stad 14 av 19
5.1.2.4 Samordning Utifrån projektets upplägg krävdes samordning inom kommunen med stadsmiljöförvaltningen, miljöförvaltningen samt representanter från gatukontoret. Samordningen inom projektet fungerade bra, enligt projektledaren. Den externa samordningen skedde med Kanaltrafiken, Skånetrafiken, Länsstyrelsen, affärsverksamheter och fastighetsägare runt området. Samordningen fungerade bra då projektledaren löpande informerade intressenter i projektet. Vid arbete i vatten, skulle det enligt förstudien, hållas samråd med Länsstyrelsen. En samrådshandling togs fram som beskriver planerade arbeten med bedömning av miljöpåverkan. Ingen försening eller förändring av tidplanen behövde göras då samordningen fungerade väl. 5.1.2.5 Kalkylering För projektet finns dokumenterad kalkyl för projektsammanfattning, förstudie och genomförandebeslut. Det finns även en efterkalkyl upprättad. I förstudien bedömdes brokonstruktionens kostnader uppgå till 13 mnkr. Omläggning av trafiksignalen, markarbete och anslutningar till gång- och cykelstråk beräknades uppgå till 0,5 mnkr och ingick inte i kalkylen om 13 mnkr. Vidare ingick inte heller omläggning av ledningar i kalkylen. Den kalkyl som låg till grund för beslut i tekniska nämnden var totalt på 12 mnkr, varav cirka 7 % reserverades för tillkommande och oförutsett. Genomsnittlig kvm kostnad för brobygge bygger på erfarenhetsbedömningar. I kalkylen finns 15 % budgeterat som oförutsett och tilläggsbeställningar. Slutrapporten visar att de oförutsedda kostnaderna hamnade på cirka 10 %. Vid upprättandet av projekteringskalkylen bedömdes det att inga driftskonsekvenser skulle uppstå då det var investeringar i redan befintliga ytor. Detta innebär att ingen utökad yta behövde underhållas. Bron skulle varken bli längre eller bredare. 5.1.2.6 Beslutsunderlag Enligt projekthandboken skall ett förstudiebeslut fattas av avdelningschefen, genomförandebeslut skall fattas enligt delegationsordning och attestreglemente. Upphandlingsbeslut skall fattas på delegation. Enligt nuvarande process fattar tekniska nämnden beslut om objektet och upphandlingen fattar gatudirektören beslut om. Genomförandebeslut togs i tekniska nämnden 2010-10-07, om att godkänna ombyggnad av Östra Morescobron till en beräknad kostnad av 12 mnkr. Vidare finns ett beställningsbeslut 2010-10-22, undertecknat av entreprenören och upphandlare (beställare) på gatukontoret. Malmö stad 15 av 19
5.1.2.7 Budgetering och uppföljning Budget för projektet var 13 mnkr enligt slutrapporten. Enligt genomförandebeslutet var budgeten på 12 mnkr och skulle finansieras ur investeringsbudgeten 2011. Inga ökade driftskostnader var med i kalkylen då projektet inte innebar att öka ytan på bron utan bygga om den. Underhållskostnaderna beräknades snarare minskar initialt då bron anses av projektledaren vara underhållsfri de närmsta åren. Uppföljning av projektet har gjorts av projektledaren som lämnat vidare till avdelningscontrollern för sammanställning. I rapporterna finns uppgifter om utfall och prognos samt budget. Uppföljningen ligger till grund för de rapporter som sammanställs för gatukontoret och som behandlas av nämnden. Tabell: År, Utfall, Budget, Avvikelse Tkr Utfall 2010 Utfall 2011 Utfall 2012 Totalt Budget Avvikelse Entreprenader 605 8 257 8 862 Tjänster 193 274 467 GK resurser 193 189 4 386 Övr kostnader 34 34 Kreditivränta 164 39 203 Projektkostnader 991 8 918 43 9 952 13 000 3 048 Posten oförutsett har tagits i anspråk för projektet med totalt 1 mnkr (10 %). Tidplanen för projektet höll och kostnaden blev lägre än budgeterad på grund av att entreprenören valde en annan grundläggningsmetod än vad som var tänkt i förstudien. Metoden innebar att det gick snabbare och blev billigare att bygga bron. Den kalkyl som låg till grund för genomförandebeslutet var 12 mnkr och uppföljningen gjordes mot 13 mnkr likt det som låg i förstudien. 5.1.2.8 Slutredovisning och efterkalkylering Slutredovisning av projektet skall enligt projekthandboken genomföras av projektledaren tillsammans med berörda och slutrapport lämnas till styrgruppen/enhetschef som godkänner rapporten samt lämnas till avdelningsekonom. Projektledaren meddelar avdelningsekonomen som ansvarar för att projektet stängs. Den ekonomiska slutrapporten är underlag för att föra över tillgången till anläggningsregistret. En slutrapport av Östra Morescobron har gjorts, innehållande en slutredovisning samt en erfarenhetsutvärdering. Då projektet löpte på enligt plan fanns inget avvikande att redovisa i slutrapporten. Målet för projektet var en ny och modern konstruktion med full bärighet och säker funktion enligt den senaste bronormen med tillhörande publikationer. Några andra mål går inte att utläsa ur rapporterna. Vid intervjuer så finns det sällan några mål inom projekten som syftar till att stödja de program och mål som finns för förvaltningen och Malmö stad. Däremot följs det upp på en övergripande nivå. Malmö stad 16 av 19
6 Revisionell bedömning Vi bedömer att ansvarig nämnd aktivt arbetar med att utveckla riktlinjer och rutiner för att styra och följa upp investeringsverksamheten. Vi instämmer i förvaltningens bedömning att projektens ekonomiska resurser, tidsåtgång och kvalitetsnivå tydligare bör definieras för att effektivisera investeringsverksamheten. Vi bedömer vidare att införda riktlinjer avseende objektsgodkännande har tillämpats av tekniska nämnden under år 2012. Det visar tekniska nämndens beslut om investeringar som fattats under år 2012 samt de ekonomiska uppföljningar av godkända investeringsprojekt som kommunstyrelsen efterfrågar varje tertial. Vi bedömer vidare att befintliga riktlinjer och rutiner som ansvarig nämnd fastställt för att styra och följa upp investeringsverksamheten inte tillämpas fullt ut. Det baserar vi på att kalkylhandbok och dokumenthanteringsplan, som omnämns i gatukontorets projekthandbok, inte har tagits fram. I vår granskning har det visat sig svårt att lokalisera dokument vid byte av projektledare. Vi bedömer vidare att det finns brister i dokumentationen av investeringskalkyler. Projekthandboken föreskriver att kalkyler ska beräknas vid fem tillfällen under ett projekt och att dessa kalkyler ska sparas. Att kalkyler inte sparas anser vi försvåra uppföljning och utvärdering av projekten. Vi bedömer att befintliga riktlinjer och rutiner inte fullt ut fungerar för sitt ändamål. Det baserar vi på att riktlinjerna inte innehåller någon uppföljning eller utvärdering mot övergripande planer och program. De slutrapporter som för närvarande tas fram när ett projekt avslutas används i första hand som underlag i redovisningen. Slutrapporterna behandlas inte av ledningsgruppen eller av tekniska nämnden. Efter genomförd granskning ger vi våra sammanfattade slutsatser samt bedömningar utifrån kontrollfrågorna enligt nedan: Har gällande riktlinjer och rutiner för investeringsverksamheten tilllämpats? Vår bedömning är att projekthandboken inte tillämpas fullt ut. I intervjuerna och i de granskade projekten har vi funnit flera exempel på avvikelser från riktlinjer och rutiner. Kalkylhandbok och dokumenthaneringsplan, som omnämns i gatukontorets projekthandbok, har inte tagits fram. Det har visat sig att det är svårt att lokalisera dokument vid byte av projektledare. Slutrapporter tas inte fram för samtliga projekt. Vilka faktorer har bidragit till överskridande i förhållande till totalkalkyl och tidsplan i större investeringsprojekt? Gatukontoret försöker allmänt analysera anledningen till fördyrningar i projekten. Kostnadsökningarna kan bland annat härledas till att offertförfrågan skickats ut under perioder med stor aktivitet i byggbranschen samt till att projekten försenats Malmö stad 17 av 19
så att handlingsutrymmet minskat. Förvaltningen ska i större utsträckning försöka styra under vilken period inom ett kalenderår som anbudsförfrågningar skickas ut. En generell orsak till förseningar, som beskrivs i intervjuerna, är att ambitionsnivån i organisationen är högre än vad tidplaner tillåter samt att det inte är klargjort vilken kvalitetsnivå som investeringen ska uppnå. Hur har ansvarig nämnd respektive kommunstyrelsen underrättats om avvikelser från totalkalkyl och tidsplan? I första hand är det tekniska nämndens delegation 1 som behandlar ärenden gällande avvikelser från totalkalkyl i projekten. Avvikelser i investeringsprojekt överstigande 15 mnkr rapporteras till nämnden och kommunstyrelsen i samband med uppföljning av investeringsbudgeten vid delårsrapport 1, delårsrapport 2 samt årsbokslutet. Tekniska nämnden underrättas normalt sett inte vid förseningar i projekten. Finns brister i investeringskalkylerna? Vi bedömer att det finns brister i dokumentationen av investeringskalkyler. Projekthandboken föreskriver att kalkyler ska beräknas vid fem tillfällen under ett projekt och att dessa kalkyler ska sparas. Se vidare avsnitt 3.2. Att kalkyler inte sparas försvårar analys och uppföljning av projekten. I det granskade projektet Morescobron valdes ett annat byggnadssätt än det som låg till grund för förstudiekalkylen. Det valda byggnadssättet innebar lägre produktionskostnad, dock uppdaterades inte investeringskalkylen i dokumentationen. Den lägre kostnaden återspeglas dock i prognosen. Beräkning av kreditivränta påbörjades 2011 och de kalkyler som togs fram före detta datum innehåller därmed inte kreditivränta. Kalkylerna har justerats i efterhand. I intervjuerna framkommer att det inte är ovanligt att inkomna anbud överskrider investeringsprojektets kalkyl. Vi ser positivt på att det för närvarande pågår ett arbete med att utveckla kalkylmetoderna. Fungerar styrningen av investeringarnas driftkonsekvenser (kapitalkostnader, driftskostnader, underhållskostnader)? Alla investeringsprojekt för vilka medel äskas i budgeten samt övriga som tillkommer under året blir registrerade i projektadministrationssystemet. Det är projektledare eller enhetschef som initierar ansökan. Ansökan ska även innehålla drifts- och underhållskostnader för den planerade investeringen. En genomgång av tekniska nämndens protokoll för åren 2011 och 2012 visar att det finns uppgift om driftskostnader i samband med beslut om investeringar. Vi bedömer att styrningen av investeringarnas driftkonsekvenser har stärkts i kommande budget. Kommunfullmäktige har i beslutet om investeringsbudgetens ram för 2013 även vägt in de planerade investeringarnas driftskonsekvenser vid dimensionering av investeringarna. Malmö stad 18 av 19
Fungerar samordningen mellan dem som berörs av investeringsprojekt vilka konsekvenser får bristande samordning för totalkalkyl och tidsplan? Gatukontoret bedriver en rad projekt som innebär flerpartssamarbeten och delfinansieringsprojekt både internt inom kommunens förvaltningar samt mot externa samarbetsparter. Förvaltningschefen framhåller att organisationen har stor erfarenhet att driva denna typ av projekt och att det är en aspekt av projektverksamheten som fungerar bra. Upphandlingsenheten inom gatukontoret anordnar årligen en träff med anlitade entreprenörer för att ge sin syn på hur det gångna årets projekt har genomförts. I de granskade projekten har, enligt intervju, samordningen mellan berörda parter fungerat. Framgår av slutrapporter om målen för investeringsprojektet uppnåtts (till exempel kvalitetsprogram, Miljöbyggarprogram Syd etcetera)? Har väsentliga mål utelämnats i syfte att inte överskrida totalkalkylen? För de granskade projekten finns projektmål och effektmål beskrivna. I slutrapporten görs en uppföljning av om målen uppnåtts. Det finns inga andra mål beskrivna och investeringsprojekten följs inte upp mot beslutade program. Det kan delvis bero på att programmen inte innehåller så tydliga och mätbara mål. Vi har i vår granskning inte kunnat se att några mål har utelämnats i syfte att inte överskrida totalkalkylen. Malmö stad 19 av 19