Barn och äldreomsorg i Sverige

Barn och äldreomsorg i Sverige Peter Antman Detta är en internetversion av boken Barn och äldreomsorg i Tyskland och Sverige: Sverigedelen, Välfärdsprojektet Kunskap/Fakta nr 5 (Socialdepartementet, 1996). Peter Antman äger upphovsrätten till denna text, om inget annat specifikt anges. Den får därför inte spridas vidare i något kommersiellt eller icke-kommersiellt sammanhang utan mitt samtycke. Däremot går det bra att läsa den här, eller att ladda hem den för privat bruk. Det går självklart bra att göra länkar till dessa html-versionen, men sidorna får inte läggas upp för allmän access på någon annan server.

Innehåll 1 INLEDNING 5 2 ÄLDREOMSORGEN I SVERIGE 9 2.1 Ålderdom - en fråga om försörjning, bostad och omsorg........... 9 2.2 Äldreomsorgens förhistoria.......................... 9 2.2.1 Äldreomsorgens tidiga historia.................... 9 2.2.2 Gammal på 1800-talet........................ 12 2.2.3 Hur löser vi fattigdomen? - det tidiga 1900-talets problem..... 15 2.2.4 Äldreomsorg i mellankrigstid.................... 19 2.3 Äldreomsorgen och välfärdsstaten...................... 21 2.3.1 En pension att leva på och fina bostäder att bo kvar i........ 23 2.3.2 Ålderdomshemmen - från fattigvård till offentlig omsorg...... 24 2.3.3 Hemvård i stället för vårdhem.................... 25 2.3.4 1960-tal - utökade ambitioner.................... 31 2.3.5 Den moderna äldreomsorgen.................... 33 2.4 Välfärdsstaten och de gamla - äldreomsorgen i dag............. 38 2.4.1 Hemtjänst............................... 39 2.4.2 Särskilda boendeformer....................... 40 2.4.3 Sjukvård............................... 40 2.4.4 Färdtjänst............................... 41 2.4.5 Äldrevårdens och -omsorgens totala omfattning........... 41 2.4.6 Nya driftsformer........................... 42 2.4.7 Frivilligorganisationernas insatser.................. 43 2.4.8 Hjälp av anhöriga........................... 44 2.5 De äldres välfärd............................... 45 2.5.1 Ekonomi............................... 46 2.5.2 Bostäder............................... 47 2.5.3 Familjesituation............................ 48 2.5.4 Hälsa och hjälpbehov......................... 49 2.6 Är den offentliga äldreomsorgen uppskattad?................ 50 3 BARNOMSORGEN I SVERIGE 53 3.1 Barndom - vilka behov?............................ 53 3.2 Barnomsorgens historia............................ 54 3.2.1 Rudimentära barnomsorgsformer.................. 56 3.2.2 Barnen i fokus............................ 58 3.2.3 Barnomsorgen och välfärdspolitiken................. 60 3.2.4 Daghemmen i centrum........................ 66 3.2.5 Barnomsorgens konsolidering.................... 67 3.3 Den offentliga barnomsorgen......................... 69 3

3.3.1 Barnomsorgens kostnader...................... 70 3.3.2 Den offentliga barnomsorgen 1994.................. 71 3.3.3 Skolbarnomsorgen 1994....................... 72 3.3.4 Var är barnen på dagarna - familjen, välgörenheten, den offentliga sektorn och marknaden........................ 73 3.3.5 Vilka barn går på dagis?....................... 76 3.4 Hur uppskattad är barnomsorgen?...................... 81 4 KVINNORNA OCH OMSORGEN OM BARN OCH GAMLA 83 4.1 Inledning................................... 83 4.2 Kvinnoarbete i omsorgen........................... 84 4.2.1 Äldreomsorgen............................ 84 4.2.2 Barnomsorgen............................ 85 4.3 Kvinnors arbete tack vare omsorgen..................... 86 4.4 Jämställdhet i den stora världen........................ 89 4.5 Familj i förändring.............................. 90 4.6 Avslutning................................... 92 5 TABELLBILAGA 95 6 LITTERATUR 99

Kapitel 1 INLEDNING Frågan vem som ska ta hand om barnen och vem som ska hjälpa de äldre när de inte längre klarar sig helt på egen hand är utan tvivel evig. Visserligen har svaret med bedövande entonighet varit att det ska kvinnorna göra - inom hemmets väggar. Men bara för att svaret nästan jämnt blivit ett och det samma blir inte själva frågan mindre brännande. Kan omsorgen skötas på något annat sätt? 1994 fick över hälften av barnen i åldrarna 0 till 6 år en väsentlig del av sin omsorg utanför hemmets väggar i Sverige. 54 procent hade detta år plats i offentligt finansierad och till största delen även offentligt producerad barnomsorg. Samma år fick nästan var femte pensionär (över 65 år) någon form av offentligt organiserad omsorg. Genom vårt sätt att organisera delar av omsorgen om barn och äldre har vi således givit ett något annat svar än det vanliga på den inledande frågan. Omsorg kan också ges i formella organisationer utanför hemmet. Men också här inställer sig några frågor. Hur ska dessa formella organisationer se ut? Vem ska ha ansvar för dem? Till vilka ska de rikta sig? Inte heller dessa är några nya problem. Sedan lång tid tillbaka har samhället tvingats ta ställning till hur det ska lösa omsorgen för äldre utan ekonomiska resurser och anhöriga eller barn utan föräldrar eller vars mamma och pappa är för fattiga för att kunna ta hand om de egna barnen. Ibland har lösningen varit olika former av omsorg utanför hemmet. Även bemedlade familjer och äldre har av olika skäl haft behov av att lösa olika former av omsorg utanför hemmets ramar. Även ur det perspektivet är vår nuvarande lösning tämligen unik, både historiskt och jämfört med andra länder. För det första vänder sig den formellt organiserade omsorgen till alla behövande. Den är inte avsedd för vissa marginella grupper som inte kan lösa sina omsorgsbehov på andra sätt. För det andra omfattar den, vilket följer på det första, väldigt många. Den är stor. För det tredje är huvuddelen av den formellt organiserade barn- och äldreomsorgen inte bara styrd och finansierad av vår politiska demokrati, själva produktionen utförs också i offentlig regi. Den köps och säljs inte på en marknad. Ges inte som nådegåva av olika frivilligorganisationer. Produceras inte, mer än i liten utsträckning, av varken vinstdrivna bolag eller ideella organisationer. Varför har vi gjort på detta sätt? Vad har det betytt för omsorgen om barnen, de äldre och inte minst - för kvinnorna? Jag ska försöka ge några svar på dessa frågor. Ett bra sätt att förstå det är, menar jag, att historiskt skildra den offentliga barnoch äldreomsorgens framväxt i Sverige. Hur har den faktiska organiseringen av barnoch äldreomsorgen sett ut? Vilka är motiven bakom de reformer som gjorde barn- och äldreomsorg till en integrerad del av välfärdsstaten? Vilka problem var det man ställdes inför, vilka lösningar var möjliga? Åtminstone under 1900-talet har man, öppet eller dolt, tagit ställning till huruvida omsorgen bör utföras i familjen, köpas på en marknad, finansieras av det offentliga men utföras av någon annan eller rentav produceras av det offentliga 5

själv. På så sätt kan vi få en förståelse för varför vi har en omfattande offentlig barn- och äldreomsorg i Sverige. Vi kan också, vilket jag överlåter åt läsaren, försöka värdera om motiven fortfarande har bärkraft. Ett sätt att bedöma huruvida omsorgen både lever upp till de offentliga mål och motiv som finns angivana och de krav man kan ställa på omsorgen som användare är att helt enkelt se hur den är organiserad just nu, vilka den når, hur mycket den kostar och inte minst om den är uppskattad eller ej. Också det försöker vi oss på här. Omsorgen berör inte enbart dem den direkt riktar sig till - det vill säga barnen och de äldre - utan i mycket hög grad kvinnorna. Hur har kvinnornas livssituation påverkats av att omsorgen om barn och äldre inte längre enbart är en sysselsättning för kvinnor i det egna hemmet eller i föräldrarnas hem? Boken avslutas med en diskussion av hur man kan besvara denna fråga. Den historiska skildringen av barn- och äldreomsorgen utförs i två separata avsnitt. Mest av praktiska skäl för att inte läsaren ska behöva villa bort sig, men också för att kunna lyfta fram de unika särdragen. Samtidigt är det utan tvekan så att ungefär samma frågeställningar gjort sig gällande inom såväl barn- som äldreomsorgen. Också de bredare underliggande samhälleliga förutsättningarna går igen. Några av dessa är viktiga som bakgrund till den övriga skildringen. Därför att de kan förklara varför just de offentliga lösningarna faktiskt inte framstod som särskilt problematiska. 1. Kyrkan har sedan Gustav Vasas reduktion varit underordnad kronans ekonomiska, politiska och sociala ambitioner. Fram till 1800-talets begynnelse hade man visserligen det huvudsakliga ansvaret för fattigvården, men genom 1847 års lag fråntogs man detta. Någon mer utbredd alternativ omsorg och vård har kyrkan inte byggt upp. Därvidlag torde även bristen på rivaliserande trossamfund och etniska grupper ha bidragit genom att behovet av alternativa livsformslösningar i det lokala samhället inte framstod som viktiga för att bevara den egna identiteten. 2. Svensk föreningsliv, både den tidiga välgörenheten, filantropin och de stora folkrörelserna, har i huvudsak fungerat som mobiliserare av intresse kring olika i den offentliga sfären frånvarande frågor. Mobiliseringen har primärt riktats mot att frågorna ska få sin legitima plats i den nationella politiken. Det har man gjort genom att verka som förebilder, genom påverkan och ibland genom att komplettera den offentligt förda politiken. 1 3. Sverige har en lång tradition av samspel mellan staten och ett lokalt rudimentärt självstyre, där staten reglerade och bönderna löste omsorgens och försörjningens svårigheter, både privat och offentligt, i huvudsak genom så kallade naturalösningar. 4. Industrialiseringen kom sent till Sverige, men gick sedan väldigt fort. När arbetarklassen började växa i styrka var Sverige fortfarande i huvudsak ett agrart präglat land. Övergången från ett bondesamhälle till ett industrisamhälle kom därmed att ske utan att någon större borgar- eller medelklass hann växa fram. 2 Deras privata och penningekonomiska lösningar på försörjning och omvårdnad hade därmed inget större omfång efter sekelskiftet. De var, med andra ord, inga dominerande exempel. 5. Sverige har haft en exempellöst stark arbetarrörelse, där den fackliga och politiska grenen samarbetat intensiv. Allt sedan socialdemokratin på 1920-talet började intressera sig för socialpolitik har man varit den dominerande samhällskraften när det gäller att formulera 1 Qvarsell (1993), 223, 236; se även Micheletti (1994) som gentemot sin egen tes om statlig kolonialisering av det civila samhället i sin historiska genomgång mycket tydligt visar detta drag från folkrörelsernas sida. 2 Se fra Therborn (1989).

hur välfärdspolitiken bör gestaltas. 3 3 Här är litteraturen extensiv. För ett modernt arbete se Svensson (1994).

Kapitel 2 ÄLDREOMSORGEN I SVERIGE 2.1 Ålderdom - en fråga om försörjning, bostad och omsorg Man kan säga att åldrandet i grova drag för med sig tre generella problem som måste lösas: 1. Med stigande ålder avtar så småningom arbetsförmågan. Ålderdom för med sig att man måste ha sin försörjning löst på något annat sätt än genom eget arbete. 2. Med minskad försörjning uppstår frågan hur man ska lösa sitt boende. 3. Med stigande ålder minskar inte bara arbetsförmågan utan också möjligheten att ta hand om sig själv. Många äldre får så småningom ett behov av omsorg för att klara sitt dagliga liv. Hur har vi i Sverige löst dessa problem? Hur har äldreomsorgen organiserats genom den svenska historien? Frågan är faktiskt relevant. För genom att följa den historiska utvecklingen av äldreomsorgen kan vi lättare förstå den nuvarande svenska äldreomsorgens karaktär. 2.2 Äldreomsorgens förhistoria Äldreomsorgens historia kan mycket generellt sägas fortlöpa enligt två mönster. Det ena är en fortgående differentiering mellan försörjning, boende och omsorg. Från att de äldres problem ordnas genom vad som skulle kuna kallas en paketlösning utkristaliseras olika hjälpformer som riktar sig enbart mot en specifik sida av de äldres problem. Det andra mönstret handlar om vem i samhället som ska ha det primära ansvaret för de äldres livssituation. Staten har förvisso allt sedan 1300-talet genom lagstiftning försökt reglera vem som ska ansvara för de äldre. Ett genomgående kännetecken är emellertid att staten ofta försökt delegera bort ansvaret till någon annan - familjen, kyrkan, landstinget, kommunen. Hur har dessa mönster sett ut över tid? 2.2.1 Äldreomsorgens tidiga historia Någon gång under 1300-talet kan man tala om att de första rudimenten till en svensk äldrepolitik börjat utkristalliseras. Från landets världsliga ledning utgick påbud om att 9

ålderdomens problem skulle lösas privat, av släkt och familj. För dem som inte hade jordegendomar eller i övrigt föll utanför de privata lösningarna hade också embryon till en åldringsvård utanför familjen lagts: öppen fattig/åldringsomsorg i socknen genom fattigtiondet och institutionaliserad åldringsvård på hospitalen, dit de vanföra, smittosamt sjuka och tokiga kunde skickas. Det gemensamma kännetecknet är att någon åtskillnad mellan försörjning, boende, och omsorg/vård inte görs. I det tidiga medeltida Sverige - 1100-1300-talet - var bönderna nästan alltid ägare av sina gårdar, även om de snarare betraktades som förvaltare av släktens intressen än som jordägare. I de flesta tidiga landskapslagar reglerades på olika sätt hur övergången av egendomen skulle gå till och hur åldriga bönder skulle få den vård och försörjning som de behövde. När bonden blev gammal och ville dra sig undan anmälde han det till tinget. De barn och släktingar som kunde göra anspråk på gården fick sedan i tur och ordning och i proportion till arvet ta hand om de gamla. De roterade med andra ord. Arvet fick släkten inte ut förrän de gamla dött. Några krav på att barnen eller övrig släkt måste ta hand om de gamla för att få ut arvet fanns dock inte i landskapslagarna (med tre undantag), även om det är troligt att man i stor utsträckning gjorde det ändå. Om fränderna vägrade vårda de äldre kunde någon annan ta över ansvaret mot en årlig ersättning som drogs av från dödsboet innan det gick i arv. Först i de nationella landslagarna i mitten av 1300-talet stadgas att familjen och släkten måste försörja sina anförvanter. Vi hade således från nationens ledning fått ett påbud att vård av de äldre inte skulle belasta samhället; det var familjens ansvar. 1 Egentligen var, kan man säga, omsorgen om de äldre kopplad till hur överföringen av egendomarna skulle gå till. Familjen var primär omsorgs- och försörjningsenhet därför att egendomen skulle övertas av släkt och barn. Bland bönderna utvecklas från 1400-talet och framåt metoderna att trygga sin ålderdom. I stället för att rotera mellan olika släktingar börjar fler att överlämna gården till en arvinge redan under sin egen livstid mot att de äldre garanteras försörjning och bostad på egendomen - det så kallade undantaget. Under 1600-talet blir det allt vanligare att övertagandet regleras i ett kontrakt - så att de äldre garanterat skall få sin utkomst även om osämja skulle uppstå med de som tagit över gården, oftast den äldste sonen. I 1734 års lag regleras för första gången undantaget juridiskt. Genom undantaget kunde föräldrarna dra sig undan många år innan deras arbetsförmåga avtagit. De kunde leva på undantag i gott och väl 15 till 25 år. Vi kan säga att de äldre genom sina egendomar kunde köpa sig en tryggad ålderdom. Mot slutet av 1800-talet och i början av 1900-talet klingar undantagen ut i Sverige. I stället sålde föräldrarna gården och betalade sedan sitt uppehälle med förräntningen på kapitalet. 2 Vi kan således säga att de äldre bemedlades sätt att lösa sin ålderdom utvecklats från privata paketlösningar i natura till mer penningbaserade privata lösningar i första hand inriktade på att få försörjningen tillfredsställd. Också i andra mer marginella grupper förekom olika sorters lösningar som i första hand inriktade sig på försörjning av de äldre. Vid Roslagsbruken fick arbetarna pension och kunde behålla sina bostäder när de blev för gamla för att arbeta. Vid andra bruk och fabriker förekom olika sorters lösningar, som att behålla hus och en liten jordlott. 3 Även den sakta framväxande medelklassen sökte olika penningbaserade lösningar på ålderdomens problem. Efter mönster från det medeltida skråväsendet byggde man upp olika kassor dit man under sin yrkesaktiva ålder betalade in en avgift. Även så kallade änke- och gubb- 1 Gaunt (1983), 138ff; Odén (1983c), 198. 2 Gaunt (1983). 3 Odén (1983a), 72.

hus byggdes där man mot en avgift kunde finna en fristad. 4 Kanske allra tidigast och mest utvecklat var försörjning av statens personal, vilket tidigt tog formen av ett renodlat pensionssystem. Redan på 1600-talet fanns en kassa för gamla och uttjänta krigsmän; och i slutet av 1600-talet stadgades att civila tjänstemän skulle behålla sin lön även om de var ur stånd att arbeta. 5 Men vem sörjde för de fattiga, till vilka äldre egendomslösa måste räknas? Hur det gick till under medeltiden vet vi mycket lite om. I den landsomfattande lagen saknades kyrkobalk och eftersom de fattiga var den katolska kyrkans ansvarsområde saknades också de fattiga i lagen. De fattiga var med andra ord utlämnade till de regionala landskapslagarna, kyrkan och sedvänjan. De var inget sekulärt bekymmer för kronan. Uppsala landskapslag stadgade exempelvis att fattiga och vanföra skulle vandra runt mellan bönder och byar för sin försörjning 6 och i de flesta landskapslagarna hade genom kyrkans påtryckning införts att en del av sädestiondet skulle tillfalla de fattiga. Denna del kunde antingen behållas av bönderna själva som kompensation för åtaganden eller tillfalla de av kyrkan inrättade vårdinrättningarna. 7 Först under 1500-talets reformation tycks detta bli en nationell angelägenhet. Genom Gustav Vasas reduktion av kyrkans egendomar kom det formella ansvaret för fattigvården i stort - det vill säga hospitalen och fattigvården i övrigt - att överföras från kyrkan till staten. Staten var dock inte sen att delegera i väg det praktiska ansvaret. I 1571 års kyrkoordning regleras sålunda i vilken utsträckning och på vilket sätt hospital och sjukstugor skall anordnas i Sverige. Själva administrationen av hospitalen kom kyrkan dock att behålla. I kyrkoordningen riktas också en uppmaning till socknen - det vill säga bykyrkans gemenskap - att inrätta fattigstugor för de nödlidande i befolkningen. Men några administrativa eller ekonomiska medel fanns knappast som kunde se till att fattigstugorna byggdes ut. I stället kvarstod den sekelgamla klientblandningen av smittsamma sjuka, dårar, socialt utstötta och ekonomiskt utblottade vid hospitalen. 8 I drottning Kristinas fattigvårdslag 1642 skiljs slutligen fattigvården formellt från hospitalen. Även om den tänkta uppdelningen inte är helt glasklar torde följande tolkning kunna göras: äldre som över huvud inte kan reda sig själva skall till hospitalet, medan däremot äldre fattiga som kan klara sitt dagliga liv skall beredas plats i fattigstugor, där de i övrigt får klara sig själva. 1686 konsolideras socknens ansvar för fattigvården i kyrkolagen, där de uppmanas att bygga fattigstugor och 1763 ålades socknen att sörja för sina utblottade. 9 Därmed var den obligatoriska kommunala fattigvården genomförd. 10 I 1763 års lag sorteras de äldre ut enligt strängare kriterier. Även af ålderdoms skröplighet skall nu tillföras fattighusen medan hospitalen förebehålls dårar samt människor med smittsamma eller obotliga sjukdomar. 11 I akt och mening kan man säga att de fattiga äldre skulle få någonstans att bo samt bidrag till sin överlevnad. Någon omsorg var det inte fråga om. Någon rätt till fattigvård handlade det inte heller om. 4 Odén (1983a), 72; Qvarsell (1993), 219f. 5 Odén (1983a), 74f. 6 Odén (1983c), 199. 7 Gustafsson (1987), 68ff. 8 Odén (1983c), 200; Gustafsson (1987), 96-102. 9 Odén (1983c), 200, Gustafsson (1987), 179. 10 Citerat ur Gustafsson (1987), 179. 11 Gustafsson (1987), 180.

2.2.2 Gammal på 1800-talet De egendomslösas livssituation reglerades främst genom olika tjänstehjonsstadgor. Dessa var förvisso i första hand skapade för att reglera husbondens tillgång till billig arbetskraft samt hans skydd mot tjänarnas eventuella ovilja att arbeta. Men genom legostadgarna ålades husbonden också att ta hand om sina hjon. Socknens fattigvård spelade däremot sannolikt en kvantitativt sett förhållandevis undanskymd roll. Här hamnade de som så att säga ramlade igenom de övriga näten. 12 Mot slutet av 1700-talet börjar allt fler ramla igenom därför att den egendomslösa befolkningen blir större och större. Det är en komplicerad och utdragen process, men i sina huvuddrag innebar den att allt större grupper av landsbygdsbefolkningen proletariserades. Det växer fram en rörlig arbetskraftsreserv av statare, daglönare och tjänstefolk som faller utanför det patriarkala husbondeväldet. Dessa kom sedan att utgöra den första rekryteringsbasen i den gryende industrikapitalismen under 1800-talet. Det utmärkande för lönearbetaren är att han inte har något eget kapital och att han enbart säljer sin arbetskraft under en specificerad tid. Övrig tid måste han reda sig själv. Men med stora familjer att försörja och dålig lön fanns knappast några möjligheter att själv sörja för sin ålderdom genom sparande under de yrkesaktiva åren; det samma gällde för övrigt om man blev sjuk, skadad i arbetet eller helt enkelt inte kunde finna något arbete. Här ser vi således konturerna av det som kom att kallas arbetarefrågan. I den samtida debatten menade överheten att den ökade sociala skiktningen berodde på lättja och lösaktigt leverne. Men oberoende av vilka orsakerna var skulle utvecklingen komma att skaka samhället. Inte minst fattigvårdens organisation. 13 Hela grunden för samhällets fattigvård hotade att bryta samman om allt för många kom att stå utanför husbondeväldets räckvidd. 14 Med 1847 års fattigvårdslag skedde en organisatorisk sekularisering av fattigvården. För första gången blir det en utpräglad skyldighet för socknen att bedriva fattigvård. I lagen stadgades att fattigvård skulle vara en obligatorisk uppgift för sockennämnden eller annan nämnd. 15 Socknarna fick genom lagen inte bara ansvar i barmhärtighetens namn, utan en direkt försörjningsplikt mot de fattiga, ett juridiskt åliggande. 16 1847 års fattigvårdslag var på flera sätt en modern lag; den var inspirerad av liberala och humanistiska idéer, men bör också betraktas mot bakgrund av att den tidigare lagstiftningen motverkade arbetskraftens rörlighet och därmed kunde misstänkas bidra till mångas försörjningssvårigheter. Inte minst infördes möjligheten att överklaga sockennämndens beslut hos länsförvaltningen. Något direkt praktiskt eller finansiellt ansvar för fattigvården ville dock staten inte ha. I en riksdagsskrivelse från denna tid står det att läsa: därest staten själf omhändertoge fattigvården, skulle missbruk vid fattigvården anlitande bli en oundviklig följd och fattigvårdskostnaden oerhört stegras. 17 Denna misstänksamhet mot fattigklientelet, samt den ökade fattigdomen genom missväxt under en följd av år under 1860-talet ledde till att lagen efter hand blev restriktivare. I 1871 års lag - vilken kom att gälla i 47 år - snävades rätten till fattigvård starkt in. Möjligheten att överklaga togs bort och den grupp för vilken kommunens fattigvård var obligatorisk inskränktes till vansinniga och minderåriga barn. 18 Samtidigt inskärptes ånyo försörjningsplikten inom familjen. Vuxna var inte bara tvungna att sörja för sina barn. 12 Gustafsson (1987), 280ff. 13 Gustafsson (1994), 276ff. 14 Gustafsson (1987), 283. 15 Gustafsson (1987), 206f. 16 Odén (1983c), 200. 17 Gustafsson (1987), 286. 18 Holgersson (1988), 90.

Föräldrar hade också försörjningsansvar för sina vuxna barn och barnen för sina föräldrar. Om någon behövde fattighjälp kunde kommunen kräva tillbaka betalning av ovan specificerade anhöriga. Försörjningen av de gamla ålåg ånyo principiellt familjen. De äldre som inte var vansinniga, men likväl skröpliga, fattiga och utan släkt som kunde hjälpa fick således lita till kommunens barmhärtighet. 1871 års fattigvårdsförordning innebar en försvagning av samhällets kollektiva ansvar för de fattiga. 19 Vi kan säga att utvecklingen här står och väger några decennier. Hur skulle egentligen ansvarsfördelningen se ut mellan stat, kommun, familjen och den enskilde individen? Fanns det rentav andra institutionen som kunde bära ansvar för människors livssituation - föreningar eller näringslivet? Det fanns, vilket redan torde ha framgått, två huvudsakliga traditioner att luta sig emot: privata och offentliga lösningar. Dessa kan i sin tur grovt delas upp i naturalösningar och penninglösningar. Tabell 2.1 Natura och penninglösningar Privat Offentligt Natura UndantagetFilantropin FattigvårdHospitalet Penning Företags eller föreningars pensionskassor Pensioner till statligt anställda Om vi betraktar decennierna runt 1870-talet från ett statligt perspektiv kan man säga att tyngdpunkten försköts mot privata lösningar inom penningekonomins ram. Givetvis kvarstod en mängd blandformer. Men huvudinriktningen i 1871 års fattigvårdsförordning var ett ökat krav på att individen själv på olika sätt skulle lösa sina försörjningsproblem; vare det genom egendom, sparande, medlemskap i någon kassa eller familjen. Dessutom florerade under 1800-talet diverse frivilliga organisationer som genom välgörenhet både bidrog med kontanta medel och olika former av naturatjänster (i första hand gällde detta dock mödrar och barn). Samtidigt byggde staten ut sitt eget pensionssystem till att omfatta allt fler av statens anställda. På kommunal nivå gällde i första hand det vi här kallar naturalösningar. Att söka fattigvård innebar i princip att man gav upp sin kropp och sin autonomi till kommunen. Alla eventuella egendomar berövades och det var fritt fram för kommunen att utnyttja ens arbetskraft. Antingen ställde socknen/kommunen en liten fattigstuga till de nödlidandes förfogande där både socknen och enskilda i samhället kunde bidra till fattighjonens överlevnad genom naturabidrag; eller så kunde man ta ut skatten i natura genom att de fattiga fick rotera mellan socknens gårdar i proportion till deras skattekraft. Men under 1800-talet utvecklades också en rudimentär form av penningbaserad fattigvård. De fattiga kunde auktioneras bort till den som krävde minst ersättning från kommunen för att ta över ansvaret; alltså en sorts tidig entreprenadverksamhet. Men också olika arbetsgivare kunde ta över kommunens ansvar och därmed minska sin skatt. Kommunens naturabidrag omvandlades således till penningekonomi genom skatteavdrag. Också de fattiga kunde i ökad utsträckning få ett penningbidrag från kommunen; det gick främst till äldre människor för att möjliggöra kvarboende i den egna bostaden. 20 Det torde inte råda någon tvekan om att äldrepolitikens räckvidd - om vi med politik också inbegriper frånvaro av ingripanden samt medveten inskränkning av räckvidden - var djupt bristfällig under 1800-talet. Både med hänseende till dess faktiska utbyggnad och förhållandet mellan politikens inriktning och den reella samhällsutvecklingen. Kommunerna började visserligen bygga fler fattigstugor efter 1847 års lag. Men de var knappast några trevliga inrättningar. 19 Odén (1983b), 127. 20 Olsson (1983), 94. Se äv. Bergman (1993), 6f; Qvarsell (1993), 222ff; Odén (1983c), 200; Odén (1993), 53.

De var ofta mycket små, och bestod vanligen av ett eller ett par rum, där ett tiotal gamlingar av båda könen bodde tillsammans. Möblemanget kunde utgöras av väggfasta sovbänkar. En stor öppen spis fungerade som ljus- och värmekälla. I en del fall rörde det sig om hus av större format, och då kallades det fattighus. Såväl fattigstugorna som fattighusen var mer att betrakta som en form av kollektivt boende för gamla och orkeslösa än som egentliga vårdinrättningar 21 Under 1860-talet introducerades också en intressant innovation i de så kallade fattiggårdarna. Dessa var stora anläggningar med föreståndare och kollektiv mathållning. Det var knappast heller några trevligare inrättningar, strikt ordning gällde och de gamla hade arbetsplikt då meningen var att gårdarna i praktiken skulle vara självförsörjande. Men det var samtidigt meningen att de gamla skulle få någon form av vård och omsorg. 22 Ännu vid sekelskiftet saknade dock 421 av landets 2 600 kommuner varje form av fattig- och åldringsvård. Två av tre socknar hade blott fattighus och en av sex hade de mer utvecklade fattiggårdarna. 23 Det är svårt att tro att någon större behovstäckning rådde, även om vi inte vet särskilt mycket därom. Att däremot frågan om de äldres försörjning och omvårdnad blev ett allt mer akut problem kan vi vara tämligen säkra på. Mellan 1850 och 1900 ökade antalet över 65 år med 156 procent medan befolkningen i sin helhet bara blev 48 procent fler. De äldres andel av den totala befolkningen steg därmed från 5,8 till 8,4 procent. Det är med nutida ögon inte en särskilt stor andel äldre. Men ur dåtidens ögon var det en exempellös ökning, som troligtvis aldrig tidigare ägt rum i svensk historia. De riktigt gamla, människor i behov både av försörjning och omvårdnad, blev samtidigt över 200 procent fler. 24 De alternativa försörjningssystemen, som ju lagstiftningen från 1871 pekade ut som den huvudsakliga lösningen, gick samtidigt på tvärs mot samhällsutvecklingen. De traditionella lösningarna med jordbruksegendom och familjens stöd undergrävdes av jordbruksbefolkningen växande armod och ökade rörlighet, inte minst mot slutet av 1800-talet då jordbrukets andel av den verksamma befolkningen började minska samtidigt som urbaniseringen tog fart. Allt färre hade någon egendom att falla tillbaka på, allt fler familjer var splittrade och levde långt ifrån varandra - kanske till och med på andra sidan Atlanten. Samtidigt var de penningekonomiska lösningarna alldeles för o- eller underutvecklade för att kunna ge något verkligt stöd. Burgna kunde alltid leva på sitt kapital och anställa piga för omsorgen. Men för den egendomslösa jordbruksbefolkningen och den växande löntagarklassen fanns inte sådana möjligheter. Visserligen inrättade fabriker och arbetareföreningar olika pensions- och sjukförsäkringskassor. De präglades dock av konstanta ekonomiska problem, låga ersättningar och omfattade enbart en liten grupp av befolkningen. 25 Det låg också i sakens natur. En arbetstagare säljer sin arbetskraft och får betalt för den prestation han utför. Arbetsgivaren har därutöver inga skyldigheter. På arbetsmarknaden betalar man inte för icke utfört arbete. En del av lönen kan förvisso sättas undan för sjukdom och pension - men det är antingen en fråga för den enskilde individen eller en förhandlingsfråga mellan arbetstagare och arbetsgivare. Något särskilt stark förhandlingsposition hade arbetaren inte på denna tid, även om fackföreningsrörelsen hade börjat utvecklas. Dess främsta intresse låg dock, av förklarliga skäl, i att förbättra förhållandena för dem som hade arbete. Den första lagstiftning som berörde arbetarefrågan 21 Bergman (1993), 7. 22 Bergman (1993), 7f. 23 Odén (1983c) 201. 24 Brommé & Jonsson (1994), 26. Till riktigt gamla hör äldre över 80 år. 25 Se Lindqvist (1990) för en beskrivning av sjukkassornas problem.

handlade mycket riktigt om situationen på arbetet; såsom yrkesfarelagen 1889, 1891 års sjukkasselag och lag om ersättning till följd av olycksfall i arbetet 1901. 26 Vid 1900-talets början var Sverige således mitt uppe i en åldringsexplosion, en explosion som varken de statliga regleringarna, kommunerna eller marknaden hade några bra lösningar på. När åldringsfrågan väl uppmärksammas i rikspolitiken i början av 1900-talet så är det fattigdomen hos de äldre som kommer att stå i centrum för intresset. 2.2.3 Hur löser vi fattigdomen? - det tidiga 1900-talets problem De första socialpolitiska initiativen i Sverige kommer inte från arbetarrörelsen. Inte förrän i mitten av 1920-talet skulle socialpolitiken komma i det socialdemokratiska partiets fokus. 27 I stället brukar den liberale riksdagsmannen Adolf Hedin kallas den förste svenska socialpolitikern. I en motion 1884 argumenterade han för en helhetslösning på arbetarefrågan genom ett offentligt socialförsäkringssystem. Inspirationen kom från det Bismarckska programmet för arbetareförsäkringar, vars udd var riktat mot den revolutionära arbetarrörelsen. Hedin avvisade dock det bismarckska förslagets auktoritära och socialpacifistiska drag. I själva verket kom socialförsäkringstanken i Sverige från början att utsträckas till fler än arbetarna. Inte minst genom att motionen måste förankras hos riksdagens talrika bondeförsamling, som kunde se en fördel i att byta ut den kommunala fattigvårdens kostnader mot statligt finansierade bidrag till alla arbetare. 28 Hedins motion och de kommande utredningarna är intressanta för vårt perspektiv, för i Hedins motion ingick tanken på en ålderdomsförsäkring. Det skulle visserligen dröja länge innan denna tanke realiserades. Men den är principiellt viktig ur två perspektiv. För det första skulle en försäkring innebära en uppspaltning av ålderdomens problem, där själva försörjningen skiljs från omvårdnaden. Dess utformning är också viktig. Ty ju fler den omfattar, desto färre behöver få sin försörjning garanterad på andra sätt och destofärre skäl finns för en omvårdnad riktad enbart till de fattiga. Först 1913 antogs en pensionsförsäkring av riksdagen, med förkrossande majoritet. Det var en på många sätt framsynt försäkring. Främst därför att den inte var knuten till någon yrkesgrupp eller klass. Den skulle omfatta hela folket; inte minst viktigt, den omfattade också kvinnorna. Enligt äldreforskaren Per Gunnar Edelbalk var huvudsyftet med den svenska pensionsförsäkringen att gamla skulle få en värdigare ersättning än den som fattigvården gav. 29 Staten övertog således ansvaret för de äldres försörjning, och då inte bara för männens utan också för kvinnornas. Kommunerna avlastades/berövades således sin historiska försörjningsroll för äldre och egendomslösa. Vilken var då kommunens roll? Visserligen tvingades fattigvården i praktiken fortsätta att stödja många gamla eftersom pensionsbeloppen var ytterst små. Det viktiga var emellertid principen. Skillnaden var nämligen stor mellan att få sin inkomst prövad, som i den så kallade tilläggsförsäkringen, och att berövas självbestämmandet över hela sitt liv, som i fattigvården. För första gången fick vi i svensk socialpolitik en inkomstöverföring till fattiga och obemedlade grupper som inte medförde en inskränkning i de medborgerliga rättigheterna. 30 Trots att förslaget hade stort stöd i riksdagen uppskattades det inte av alla. Inte minst den oerhört inflytelserika intresseorganisationen CSA ( Centralförbundet för Socialt Arbete) ogillade skarpt pensionslagen. Man menade att den skulle motverka folkuppfostringen 26 Gustafsson (1994), 280. 27 Se t.ex Olsson (1993a), 79ff. 28 Olsson (1993a), 43ff; Gustafsson (1994), 279; Edelbalk (1991), 14f. Om Hedins person se Olsson (1993b) samt Thermognius (1949). 29 Edelbalk (1991), 15f; Olofsson (1993), 36; Olsson (1993a), 95; Elmér (1943), 149. 30 Olofsson (1993), 36.

och försvaga arbetsviljan, folk skulle vänja sig vid understöd, missbruka det och inte minst skulle barnens försörjningsplikt mot föräldrarna upphävas. I stället borde ett system med individuell behovsprövning skapas, där en tjänsteman gick igenom individens hela sociala situation; för vissa åldringar var det också bättre med fattigvård på ålderdomshem då de inte kunde betros med kontanta medel. 31 Vilka var då CSA? Några konservativa uvar? Nej, de bar i själva verket fram den andra vågen av socialpolitiska initiativ. Under några decennier kom de att dominera den socialpolitiska debatten fullständigt; de kom också att inta en rad betydelsefulla poster i den statliga administrationen, bland annat i socialstyrelsen och på socialdepartementet. De hade också ett brett kontaktnät i landets kommuner, landsting, folkrörelser och i landets riksdag och regering. CSA lyckades förvisso inte hindra pensionsreformer. Deras roll var en annan. För man kan säga att det är genom CSA som den gamla naturafattigvården i ny form fördes vidare in i 1900-talets äldrepolitik. För CSAs intresse riktades inte i första hand mot vad vi kallar sociala försäkringar utan mot vården, omsorgen och inte minst omhändertagandet. 32 CSA bildades 1903 på initiativ av en samling frivilligorganisationer med filantropisk inriktning. De brukar kallas fattigvårdsfolket och bestod av Stockholms ledande ekonomiska och kulturella skikt; en upplyst elit som menade att de sociala frågorna ägnats allt för lite uppmärksamhet. I sina första stadgar anger man att målsättningen är att inom olika samhällslager söka väcka intresse för och sprida kunskap om sociala spörsmål för att därigenom medverka till lösningen av viktiga samhällsfrågor. Främst verkade man genom opinionsbildning och lobbyverksamhet. Till förbundet anslöt sig en rad av landets olika frivilligorganisationer som på något sätt engagerat sig i sociala spörsmål. Man kan således betrakta CSA som en nationell intresseorganisation för frivilligt filantropiskt arbete. Men även om CSA hämtade sin kraft och inspiration ur det frivilliga sociala arbetet - använde det som modell och stödde dess förekomst - kom organisationen också tidigt att rikta sina anspråk mot staten. Ja, man kan säga att CSA snarare utgjorde en frivilligt organiserad modell för hur staten egentligen borde organisera sig runt den sociala frågan. Inte minst är det tydligt i bildandet av Svenska Fattigvårdsförbundet 1906, där kommunala myndigheter skulle organiseras tillsammans med filantropiska och frivilliga organisationer. Svenska Fattigvårdsförbundet uppträdde gärna med myndighets språkdräkt och auktoritet när man tillrättavisade kommuner man tyckte bedrev en dålig fattigvård. De ledande männen inom CSA kom senare att utgöra en viktig del av välfärdsbyråkratin. Men det var inte arbetarefrågan som stod i CSA:s fokus. I stället ville man, som sagt, verka för den sociala frågans lösning. Skillnaden i betoning och synsätt är viktig. För det första riktar arbetarefrågan obönhörligt ljuset mot hela samhällets organisation. Att människor får försörjningssvårigheter när det blir sjuka, arbetslösa eller gamla handlar i första hand inte om att de är lata utan om arbetsmarknadens sätt att fungera. Lösningen måste därför bli strukturell, handla mer om villkoren vid försäljning av arbetskraft än om arbetarens individuella egenskaper. För det andra riktas ljuset mot hela grupper av människor. Även arbetare som inte - för tillfället - är socialt utsatta måste omfattas, eftersom problemen principiellt sett kan drabba vem som helst. Därmed blir det också svårt att avgränsa den grupp som lösningen ska gälla: hur skilja ut arbetare från landsortsbefolkningen? Arbetarefrågans omfattning rör således inte en marginalgrupp utan många, ja kanske till och med alla. Men om frågan är social vad handlar den då om? Jo, om marginalgrupper, om människor med sociala problem, om individens tillkortakommanden. Fattigvårdsfolket hade förvisso ingenting emot försäkringar för dem själva. De skulle vara frivilliga och bygga på eget sparande; de var till för de som klarade sig själva. Men de som hade problem ha- 31 Edelbalk (1991), 17; Olsson (1993a), 73f. 32 För en skildring av CSA se Ohrlander (1992) samt Olsson (1993a).

de ju uppenbarligen inte klarat sig själva, de behövde hjälp av någon annan med de rätta insikterna och den rätta inställningen. Det närmaste man kommer en övergripande föreställning om de sociala problemen kretsar runt fattigdom. Fattigdomen var, menade man, en samhällssjukdom. Den kunde smitta även den starkaste individen. På så sätt kan man säga att de sociala problemen inte orsakades av individen. Men några bra förklaringar till fattigdomen hade man egentligen inte. I stället inriktade man sig just på individen. Ty oberoende av fattigdomens orsak så blev den smittade individen en mindervärdig fysisk och psykisk individ som i sin tur hotade hela samhället. Därför måste den fattige individen botas från sin sjukdom, hon måste uppfostras ur sin fattigdom, lära sig ta sitt eget ansvar; om så krävdes genom att skrämmas, straffas eller behandlas. Det var därför inte så konstigt att CSA och Fattigvårdsförbundet invände mot pensionsreformen, där skulle ju fattigt folk nästan belönas för sitt ovärdiga leverne. Hjälp ur fattigdomen krävde i stället social kontroll - annars skulle de fattiga ju inte bli botade. 33 Men det finns en intressant dynamik i CSA:s och inte minst Fattigvårdsförbundets arbete. Trots sina ideologiska och organisatoriska rötter i frivilligorganisationer, välgörenhet och privata välfärdsarrangemang kom man tidigt att rikta sina krav främst mot stat och kommuner. Det är inte minst tydligt vad gäller fattigvårdsfrågan. Genom en privat donation kunde CSA genomföra en omfattande undersökning och inventering av fattigvårdens läge och utseende i Sverige. Därmed kom blickarna obönhörligt att riktas mot kommunerna, som ju haft ansvaret för fattigvården sedan sekler. Där fann man en bedrövlig verklighet, särskilt för fattiga gamla. Fattigstugorna var små, smutsiga och utan någon personal. På många håll i landet saknades helt anstalter, där auktionerade man i stället ut de gamla eller satte dem på rotegång. Det var ett tillstånd som inte tilltalade CSA och Fattigvårdsförbundet. Skulle de fattiga kunna hjälpas till självhjälp måste de stödjande organen föregå med gott exempel; de måste vara ett föredöme för humanitet. Det eländiga tillståndet inom fattigvården verkade snarare åt motsatt håll - de tryckte ner folk i en ovärdig tillvaro och sände ut felaktiga signaler om att man inte behövde hjälpa sina medmänniskor. I fattigstugorna var gamlingarna dessutom utlämnade till sig själva, där fanns ingen som genom kontroll, behandling och rentav vård kunde uppfostra fattigklientelet. Fattigvårdsfolket kom därmed att inrikta sig på en reformerad fattiglagstiftning där kommunernas skyldighet att bedriva en humaniserad fattigvård skulle stärkas. Som ideal formulerade man tanken om ålderdomshemmet. Inspirationen kom främst från två håll: de fattiggårdar som börjat byggas (men i allt för liten omfattning) där det ju fanns personal och de privata donationshem för äldre före detta välbeställda personer, vars hemlika karaktär kunde fungera som en förebild. I ålderdomshemsideologin lyckades fattigvårdsfolket förena både den äldre svenska fattigvårdstraditionen med naturahjälp med sin egen dubbla ideologi om humanitet och uppfostran. Det är svårt att bedöma hur mycket själva vården betydde. Till kraven på utbyggnad av ålderdomshemmen var också kopplat krav på att den gamla och aldrig riktigt lösta klientblandningen i fattigstugorna måste upphöra. Staten borde bygga ut sinnessjukhusen (de gamla hospitalen), för arbetsföra fattiga skulle inrättas arbetshem (det sista lades ner på 1960-talet) och för fattiga kroniskt sjuka borde landstingen ansvara. Ålderdomshemmen skulle således reserveras för fattiga åldringar. De var med andra ord i första hand en lösning för gamla som inte kunnat spara pengar och som inte hade privata nätverk att landa i. De var försörjningsinrättningar där man så att säga fick boende och någon form av omvårdnad på köpet. Något riktigt hem fick de dock inte bli, bara mer hemlika. Ty ålderdomshemmet fick 33 Olofsson (1993), 44ff, 68ff; Olsson (1993a), 64ff; Edelbalk (1991), 9ff

inte vara något eftersträvansvärt, inte vara för trevligt då det skulle uppmuntra människor att slarva med sin försörjning. Därtill skulle råda strikt ordning på ålderdomshemmen och de intagna fick inte lämna hemmet utan tillstånd. För övrigt berövades man både rösträtt och befintlig egendom om man togs in på ålderdomshem. 34 De riktlinjer fattigvårdsfolket drog upp för fattigvårdsfrågans lösning kom till slut att ligga till grund för 1918 års fattigvårdslag. Det var en modern och gammal lag på samma gång. De situationer i livet där obligatorisk fattigvård skulle gälla utökades. Samtidigt återinfördes rätten till fattigvård, både genom att besvärsrätt infördes och genom att man slog fast att varje kommun måste upprätta anstalter för omhändertagande av fattiga gamla. Dessutom förbjöds rotegång och bortauktionering. För att kontrollera att kommunerna levde upp till lagen infördes en fattigvårdsinspektör, vars tjänst kom att besättas av CSA:s ledande man, G. H. von Kock. Fattigvårdsinspektören kunde också ställa upp normer för hur ålderdomshemmen skulle se ut. Några statliga bidrag tillkom dock inte. Samtidigt betonades dock att det verkligen var fråga om fattigvård. Formuleringarna från 1871 års lag om barns och föräldrars försörjningsplikt mot varandra bibehölls. De som föll igenom detta skyddsnät och med sin rätt i bagaget sökte fattigvård hamnade under fattigvårdsstyrelsen tillsyn, som kunde bestämma om understödstagaren skulle tas in på anstalt eller inte. Dessutom hade man rätt att kräva ersättning för det bistånd som utgått, om så genom att kräva att det betalades tillbaka av understödstagaren eller dennes familj (för de gamla deras vuxna barn) eller så kunde den gamles ägodelar beslagtas. 35 Hur gick det då med frivilligheten, det ideella och filantropiska ursprunget? Lockade staten och byråkratin så mycket att man övergav välgörenhetsidén, eller fanns det inga tillräckligt starka alternativa organisationer som kunde producera välfärd, eller föll det sig helt naturligt att luta sig mot den mycket gamla lokala organisationen av institutionsvård när man nu uppskattade denna form så mycket? Enligt forskaren Kajsa Ohrlander utvecklade Fattigvårdsförbundet så småningom en idé om att omvandla staten. Staten skulle förändras till en god och omhändertagande stat, en tredje kraft som kunde medla fred mellan de stridande parterna i samhälle, arbete och kapital. Via staten skulle de lägre klasserna erbjudas delaktighet i de borgerliga värdena. För detta krävdes ett samgående mellan filantropiska initiativ och offentliga myndigheter. De frivilliga skulle således snarast fungera som spjutspetsar, exempel och experiment än som alternativ. Samtidigt menar Ohrlander att syftet egentligen inte var att stärka staten. Staten fanns tillgänglig och kunde användas som ett verktyg för att uppnå det verkliga målet: den självstyrande medborgaren. I praktiken kom man däremot att verka för en upprustad socialstat. 36 Här finns emellertid en dubbelhet. Å ena sida hade Fattigvårdsförbundet ingenting emot att bryta mot det kommunala självstyret genom centrala regleringar, å andra sidan hämtade man i själva verket stora delar av sitt tankegods ur den kommunala traditionen. Vi känner ju igen CSA:s tankegångar om social kontroll från resonemangen runt 1847 års lag. Man använder visserligen staten för att normera, men det är kommunen som ska producera och kontrollera. Det är här frivilligorganisationerna kommer in. Man hade nämligen en sällan uppmärksammad tanke om hur det sociala arbetet skulle organiseras. Tanken hade man hämtat från Tyskland: själva omsorgsarbetet borde ske på oavlönad frivillig grund enligt det så kallade Eberfeldtsystemet. Staten behövdes för att peka ut samhällets övergripande ansvar, kommunerna borde bära det administrativa ansvaret. Men institutionerna bor- 34 Citerat ur Edelbalk (1991), 30, även 9-14; Bergman (1993), 11-16. 35 Edelbalk (1991), 20f; Bergman (1993), 10f; Holgersson (1988), 122; Odén (1983b), 127f. 36 Ohrlander (1992), 103, 112, 122.

de i huvudsak vara filantropiska inrättningar. Även anställda borde arbeta under en anda av frivillighet. 37 Det är svårt att säga huruvida detta verkligen skulle gälla också ålderdomshemmen. De hade ju en så lång offentlig tradition. Men visst kunde man tänka sig att kommunerna ansvarade för att hemmen byggdes men att de sedan drevs av ideella krafter, kanske med kommunala bidrag. Vid sidan av ålderdomshemmen kunde ju dessutom tänkas finnas behov av omvårdnad som kunde organiseras av ideella krafter. Så kom mycket riktigt att ske; här växer i välgörenhetsorganisationerna, som vi ska se senare, en ny linje fram i svensk åldringsvård. 2.2.4 Äldreomsorg i mellankrigstid Under de två första decennierna av 1900-talet hade således konturerna av en åldringspolitik utmejslats. Det offentliga ansvaret för de äldre hade stärkts och utvidgats. Genom pensionsreformen hade staten tagit på sig det yttersta ansvaret för de gamlas försörjning och därmed börjat lyfta bort det ansvaret från familjen, arbetsmarknaden och kommunerna. Förvisso kan man säga att reformen egentligen gick ut på att den enskilde själv skulle ta ansvar för försörjningen under sin ålderdom genom att betala avgifter till ett premiereserv-system som staten administrerade. Samtidigt tvingades man inrätta en skattefinansierad tilläggspension, som snart kom att omfatta stora delar av befolkningen. I mitten av 1930-talet fick cirka 75 procent av alla äldre någon form av pension. Med 1935 års folkpensionsreform stärktes pensionssystemet. Avgiftspensionen döptes om till grundpension och utgick med ett fast grundbelopp. De flesta var emellertid beroende av tilläggspensionen, som både graderades efter inkomst och bostadsort. På det hela taget hade vi i slutet av perioden fått ett universellt pensionssystem då drygt 90 procent av den äldre befolkningen fick ut offentlig pension. De mer välbeställda var delaktiga genom avgiftskonstruktionen; och tilläggspensionen hade skapats så att stora grupper inkluderades medan välbeställda skars av. Proportionerna mellan systemen säger en del. 1940 betalades 18 miljoner kronor ut i grundpensioner och 161 miljoner i tilläggspensioner. 38 Genom att försörjningen skulle garanteras genom en pension hade försörjningsproblemen börjat avskiljas från andra problem som uppstår när man blev äldre - bostad och vård. Därmed uppstår nya frågor. Vi kan säga att åldringspolitiken börjar spaltas upp i tre distinkta områden: pensioner, bostadspolitik och omvårdnad. Inte minst tydligt blir det vad gäller ålderdomshemmen. Genom att pensionerna var så låga hamnade många gamla ändå i fattigdom och behövde något stöd. Via 1918 års fattigvårdslag kom den gamla sammanblandningen av försörjning, bostad och vård att leva vidare - för de fattiga. Men var det vettigt? Om man var gammal och fattig, men frisk med egen bostad - skulle man verkligen till ålderdomshem då? Vore det inte bättre om man fick hjälp att bo kvar hemma, genom bidrag eller billigare lägenheter? Skulle ålderdomshemmen verkligen vara en lösning på bostadsproblemen? På flera håll började man hitta olika former av lösningar. Kommunerna kunde betala ut kontant fattighjälp så att äldre kunde bo kvar hemma. Här och var började olika former av subventionerat boende skapas. Initiativtagare var i många fall just frivilligorganisationerna. I slutet av 1920-talet började exempelvis Stockholms församlingar med stöd från staden att bygga hyreshus med små lägenheter riktade speciellt till gamla. 1939 års börjar staten stimulera byggande av så kallade pensionärshem genom statsbidrag. Meningen var just att folkpensionärer som i övrigt kunde klara sig själva skulle hjälpas att överleva på sin pension genom subventionerade hyror. Det kan betraktas som ett kommunalt pensionstillägg. 39 37 Ohrlander (1992), 161f. 38 Elmér (1943), 149-160; Olsson (1993a), 96; Olofsson (1993), 39. 39 Bergman (1993, 16ff; Elmér (1943), 158.

Man kan också vända på frågan. Vad skulle ålderdomshemmen egentligen vara till för? Om försörjningen löstes genom pensioner och bostäder genom olika former av extra bidrag och speciellt byggda lägenheter för äldre kvarstod enbart den vårdande sidan av ålderdomshemmen. Vi kan säga att den verkliga naturasidan av ålderdomen börjat renodlas. Med naturasida menar jag här att omsorg och vård enbart kan lösas genom en direkt och konkret relation med en annan människa som hjälper till i det dagliga livet. Det kan förvisso lösas på olika sätt: genom andra familjemedlemmars hjälp, genom köp av tjänster på en marknad, genom ideella insatser eller offentligt driven omsorg. Poängen här är inte att det finns en för alla situationer given form i vilken omsorgen ges på bäst sätt - utan att det är en form av understöd som tämligen naturligt ställer de gamlas konkreta behov i centrum samt att det alltid måste innehålla någon form av intervention. Gamla har ingen hjälp av enbart en kontant pension om de inte ens orkar gå ner till affären och handla mat och kanske inte ens kan tillaga den själv, de har ingen hjälp enbart av en lägenhet om de inte orkar se efter den själva. De behöver då personligt understöd. Här ställs vi inför flera problem. Ser vi tillbaka historiskt träder frågan om gränsdragning fram som ett viktigt problem. Inom vad vi kan kalla den institutionella sjukvården (både hospital och sjukhus) har Sverige en mycket lång offentlig tradition. 40 Speciellt för gamla träder emellertid en intrikat avvägningsfråga fram. När ska en gammal människa räknas som sjuk? Det är en viktig fråga, ty principiellt skulle det offentliga ta över ansvaret när en människa var så dålig att inga andra anordningar mäktade ta hand om de gamla. Men är ålderskröplighet en sjukdom, eller något annat? Allt sedan 1700-talet har åldersskröplighet inte räknats som en sjukdom som gör att det offentliga vårdansvaret tar över. Hårddraget kan vi säga följande. Om en människa var sjuk tog det offentliga över. Detta är givetvis en gräns som förflyttas inte enbart genom politiska beslut utan också genom den medicinska utvecklingen. Så länge gamla inte var bortom all redlighet fick de stöd och omsorg i första hand av familjen eller släkten; mer välbeställda kunde också få omsorg i speciella privata hem. Det vi allmänt betraktar som den offentliga omsorgens historiska ursprung, fattigstugan, var inte en plats för omsorg. De gamla fick här tak över huvudet och fick sedan sköta sig bäst de kunde. Åldersskröplighetens problem låg inte i att de äldre behövde någon form av omsorg utan i att de inte kunde arbeta längre och därmed inte försörja sig. Runt fattigstugorna fanns troligtvis ett informellt nät av rudimentär omsorg - från barn, släktingar och andra frivilliga. Förvisso hade en enkel form av omvårdnad införts i slutet av 1800-talet på de så kallade fattiggårdarna och i 1918 års lag betonades att på ålderdomshemmen skulle finnas behörig personal som kunde hjälpa och stödja de äldre. Men det var en vård som snarare kom på köpet av att vara fattig. Genom kopplingen till fattigvården var det i grunden försörjningen som stod i centrum, inte omsorgen. Majoriteten av de äldre hade inte tillgång till denna form av omvårdnad. För omvårdnad, så var lagen tänkt, skulle dessa förlita sig på olika privata arrangemang. Men i takt med att staten utvidgade sitt ansvar för de äldres försörjning skulle också frågan om ålderdomshemmen bli allt mer central. När det gäller omsorgen om de äldre kan vi härmed sluta oss till att trots ålderdomshemmens långa historiska rötter i någon form av offentlig regi så innebär renodlingen mot omvårdnad en ny historisk öppning för hur omsorgen ska organiseras: vilket ansvar skall det offentliga ha? 40 Gustafsson (1987).