MENA-projektet Ekonomiska utmaningar Författare: Carl-Johan Belfrage Delstudie 9, 2000 UD
MENA-projektet Ekonomiska utmaningar Författare: Carl-Johan Belfrage 1
Text: Utrikesdepartementet, Enheten för Mellanöstern och Nordafrika, MENA-projektet Form och layout: Norstedts Tryckeri AB Omslag: UD-Redaktionen, Maria Beckius Artikelnr: UD 00.025 ISBN: 91-7496-200-0 Tryckt av Norstedts Tryckeri AB, 2000 2
Förord Hösten 1998 tillsattes en projektgrupp inom Utrikesdepartementet för att göra en genomlysning av politiska, ekonomiska och sociala förhållanden i Mellanöstern och Nordafrika. Inom ramen för detta projekt har en skriftserie tillkommit, vari denna studie ingår. För innehållet i de enskilda studierna svarar enbart författarna själva och det speglar därför inte nödvändigtvis Utrikesdepartementets position i frågan. Den föreliggande skriften behandlar möjligheter och hinder för ekonomisk utveckling och handelsliberalisering i Mellanöstern och Nordafrika, samt tänkbara följder av dessa. Författare till skriften är fil. dr. Carl-Johan Belfrage, verksam vid Institutionen för nationalekonomi vid Lunds Universitet och konsult åt Sida. Redaktionen 3
4
Innehållsförteckning Förord... 6 1 Länderna i MENA-regionen en heterogen skara... 7 2 Ekonomiskt betydelsefulla likheter MENA-länderna emellan... 10 3 En region med stor potential... 18 4 Regionens olycka konflikter, auktoritära regimer och oljeinkomster... 19 5 Den ekonomiska utvecklingen sedan 1985... 26 6 Källor till hopp om en positiv socio-ekonomisk utveckling... 32 Fredsprocessen... 32 Draghjälp från omvärlden... 34 Reformer... 35 En stabil bas för reformarbetet... 37 7 Vad bromsar reformprocessen?... 39 8 Integration med EU som lösning på reformprocessen 41 Alternativ till integration med EU... 44 9 Avslutande synpunkter... 45 Referenser... 46 5
I Mellanöstern och Nordafrika (MENA) finner man en stor och i många avseenden heterogen samling länder. Med hänsyn till ramarna för den här studien ligger fokus emellertid på några för regionen gemensamma problem. Jag talar alltså i stor utsträckning om regionen som en enhet men försöker i viss mån komplettera diskussionen med kommentarer kring större landspecifika avvikelser från gjorda generaliseringar. Ambitionen har också varit att peka på omständigheter och sådana implikationer av enklare teori som förefaller utelämnade eller åtminstone styvmoderligt behandlade i den dominerande policyorienterade ekonomiska litteraturen om regionen. Carl-Johan Belfrage 6
1 Länderna i MENA en heterogen skara MENA-regionen utgörs av en stor och i många avseenden heterogen samling länder. Framförallt råder det stora skillnader i levnadsstandard såväl inom som mellan regionens länder. Mänsklig utveckling och levnadsstandard är naturligtvis mycket svårt att fånga med hjälp av enstaka statistiska indikatorer men de mest ambitiösa försöken, baserade på teoretiska och praktiska insatser av bland andra nobelpristagaren Amartya Sen, utgörs av de index som upprättas av United Nations Development Programme (UNDP) och rapporteras i den årliga publikationen Human Development Report. I tabell 1 återges MENA-ländernas värden på Human Development Index (HDI) som reflekterar vad ländernas befolkningar uppnått i termer av förväntad livslängd, kunskapsnivåer och konsumtionsmöjligheter. I samma tabell återges också Human Poverty Index (HPI) som indikerar i vilken omfattning invånare exkluderas från vissa miniminivåer av just livslängd, kunskapsnivåer och konsumtionsmöjligheter. 1 Israel, vars ekonomiska förhållanden kan sägas vara av europeisk karaktär, har ett HDI-värde (0,89) som inte ligger långt under det svenska (0,92), medan det fattiga Jemen har ett HDI-värde (0,45) som pekar på en levnadsstandard i världens bottenliga. Graden av fattigdom (HPI) följer i stora drag HDI med undantag för Jordanien som utifrån dessa siffror kan sägas ha en för regionen ovanligt jämn fördelning av livsvillkor bland sina invånare. Förutom en historisk utveckling som ligger långt utanför vad som är möjligt att analysera inom ramen för den här studien, står viktiga förklaringar till dessa stora variationer i levnadsstandard att finna i 1 I sin senaste version har Human Development Index och dess beståndsdelar genomgått avsevärda förbättringar avseende såväl metodologi som datainnehåll, inte minst tack vare förnyade insatser av dess inspiratör Amartya Sen. 7
Tabell 1: Human Development Index och Human Poverty Index 1997 HDI HDI-ranking HPI Israel 0,883 23 Kuwait 0,833 35 Bahrain 0,832 37 9,8 Qatar 0,814 41 FAE 0,812 43 17,7 Libyen 0,756 65 16,4 Libanon 0,749 69 11,3 Saudiarabien 0,740 78 Oman 0,725 89 23,7 Jordanien 0,715 94 9,8 Iran 0,715 95 20,4 Tunisien 0,695 102 23,1 Algeriet 0,665 109 28,8 Syrien 0,663 111 20,1 Egypten 0,616 120 33,0 Irak 0,586 125 Marocko 0,582 126 39,2 Jemen 0,449 148 49,2 U-länder 0,637 27,7 I-länder 0,919 Världen 0,706 Källa: Human Development Report 1999, UNDP. (i) (ii) den ojämna fördelningen av naturtillgångar länderna emellan och skillnaderna i politiska relationer med omvärlden. De viktigaste naturtillgångarna i regionen är förstås fossila bränslen varav oljan dominerar men också naturgasen har stor (och växande) betydelse. En viss uppfattning om variationerna mellan MENA-länderna, vad beträffar bränsletillgångarnas direkta bidrag till levnadsstandarden, ges av tabell 2 som redovisar energiproduktionen under 1996. 2 Av de länder för vilka uppgifter saknas i tabell 2 så hör Bahrain och Qatar till de stora oljeproducenterna per kapita medan Västbanken och Gaza helt saknar sådana tillgångar. En jämförelse med tabell 1 2 Det bör noteras att inte bara priser utan även utvinningsnivåer varierar kraftigt år från år. 8
Tabell 2: Kommersiell energiproduktion per kapita 1996 Ekvivalenter av ton olja per invånare Algeriet 4,05 Bahrain Egypten 0,94 FAE 66,00 Irak 1,58 Iran 3,50 Israel 0,10 Jemen 1,16 Jordanien 0,03 Kuwait 68,23 Libanon 0,06 Libyen 15,45 Marocko 0,03 Oman 21,43 Qatar Saudiarabien 25,19 Syrien 2,32 Tunisien 0,70 Västbanken och Gaza Källa: Författarens beräkningar baserade på uppgifter om energiproduktion från World Development Indicators 1999 och befolkningsstorlek från Human Development Report 1999. pekar samtidigt, föga förvånande, på att de stora energiproducenterna också hör till den grupp MENA-länder med högst levnadsstandard enligt HDI-måttet. MENA-ländernas skiftande politiska relationer med omvärlden hänför sig bland mycket annat till koloniala bindningar, ställningstaganden eller direkt inblandning i regionala konflikter (varav främst de som involverar Israel), hanteringen av etniska och religiösa motsättningar inom egna gränser, roller som innehafts under det kalla kriget och inrikespolitiskt inflytande i västländer. De nivåer på levnadsstandard som uppnåtts har påverkats av de internationella politiska relationerna direkt genom effekterna på investeringar, handelsflöden (alltifrån sanktioner till fungerande frihandelsavtal) och bistånd men också indirekt, genom den grad till vilken säkerhetspolitiska snarare än samhällsekonomiska hänsyn har fått styra inhemsk resursallokering. 9
2 Ekonomiskt betydelsefulla likheter MENA-länderna emellan Det råder som ovan noterats ingen brist på olikheter MENA-länderna emellan men för nästan alla i regionen ingående länder finner man också några gemensamma nämnare, som kan antas spela en viktig roll för levnadsstandard och politisk stabilitet i regionen. Tabell 3: Storleken på MENA-ländernas ekonomier 10 BNI i miljarder USD 1997 Algeriet 43,9 Bahrain 5,2 Egypten 72,2 FAE 42,7* Irak Iran 108,6 Israel 94,4 Jemen 4,4 Jordanien 6,8 Kuwait 30,4* Libanon 13,9 Libyen Marocko 34,4 Oman 10,6* Qatar 7,4* Saudiarabien 143,4 Syrien 16,6 Tunisien 19,4 Västbanken och Gaza 4,0 Källa: Human Development Report 1999, World Development Report 1998/99 och för Västbanken och Gaza the United Nations Office of the Special Coordinator in the Occupied Territories. * BNP har angivits istället för BNI. Stora kapitalinkomster från utlandet gör förmodligen att BNI överstiger BNP för dessa länder.
Tabell 4: Befolkning och befolkningstillväxt i MENA-regionens länder Befolkning i miljoner Årlig befolkningstillväxt 1998 i % (1995 2000) Algeriet 30,1 2,34 Bahrain 0,6 2,08 Egypten 65,6 1,85 FAE 2,4 2,01 Irak 21,8 2,80 Iran 73,1 2,23 Israel 5,8 1,91 Jemen 16,9 3,74 Jordanien 5,9 3,28 Kuwait 1,8 3,01 Libanon 3,2 1,78 Libyen 6,0 3,33 Marocko 28,0 1,77 Oman 2,5 4,16 Qatar 0,58 1,80 Saudiarabien 20,2 3,42 Syrien 15,3 2,54 Tunisien 9,5 1,81 Västbanken och Gaza 2,9 5,50 Källor: United Nations Statistics Division (1999) och Palestinian Central Bureau of Statistics (PCBS, 1999). Variationen inom regionen är visserligen stor även i detta avseende men man kan ändå hävda att samtliga MENA-länder är små i ekonomiska termer. Av tabell 3 framgår att den i nationalinkomsttermer största MENA-ekonomin, Saudiarabien, 1997 hade en bruttonationalinkomst (BNI) som endast utgjorde 55% av den svenska (232 miljarder USD). En liten inhemsk marknad kan utgöra en viktig begränsning av ett lands inkomst- och konsumtionsmöjligheter eftersom den kan beskära möjligheterna till utnyttjande av stordriftsfördelar, upprätthållande av en effektiv konkurrens på alla marknader och ett brett varuutbud. Dessa begränsningar av ett litet lands ekonomiska kapacitet kan övervinnas med hjälp av långtgående integration i världsekonomin något som MENA-länderna i allmänhet har sökt undvika. En annan väsentlig likhet MENA-länderna emellan är den höga befolkningstillväxten. Tabell 4 indikerar en prognosticerad årlig befolk- 11
ningstillväxt för perioden 1995 2000 på 1,8% i de länder som har lägst befolkningstillväxt (Libanon, Qatar och Saudiarabien) och uppåt 5,5% i Västbanken och Gaza där befolkningstillväxten är som högst. En grov uppfattning om hur höga dessa siffror är får man vid en jämförelse med den befolkningstillväxt på 1,2% under perioden 1990 97 som gäller gruppen lower middle income countries till vilken de flesta av MENA-länderna hör. Man kan också betänka att med bibehållen befolkningstillväxt för regionen som helhet (2,4%) så fördubblas befolkningen på mindre än trettio år. Nära förknippat med den höga befolkningstillväxten är en låg utbildningsnivå hos äldre generationer kvinnor och ett mycket lågt kvinnligt deltagande på arbetsmarknaden. Såväl utbildningssituationen som deltagandet på arbetsmarknaden har förbättrats markant på senare år men tabell 5 visar hur MENA-länderna trots detta fortfarande släpar långt efter i internationella jämförelser. Det bör noteras att registrerad ekonomisk aktivitet i allmänhet begränsar sig till sådan som ger avtryck på marknaden. Siffrorna kan alltså inte tolkas som att det råder en hög grad av sysslolöshet bland kvinnor men en begränsning av kvinnors verksamhet till vissa sektorer är ändå inte uteslutande ett jämställdhetsproblem, utan med nödvändighet också något som ger upphov till ett ekonomiskt ineffektivt tillvaratagande av mänskliga resurser. Det är dessutom ett i empirisk litteratur väl etablerat samband att förekomsten av grundläggande utbildning hos kvinnor har en starkt folkhälsoförbättrande men samtidigt fertilitetsbegränsande effekt. En annan gemensam nämnare för MENA-länderna som är nära förknippad med omfattningen av och inriktningen på ekonomisk verksamhet är en akut vattenbrist. Tabell 6 anger den aktuella omfattningen av förnybara färskvattentillgångar respektive vattenanvändningen per invånare i MENA-länderna. Vi kan se att (med undantag för Libanon, Iran och Marocko) vattenförbrukningen redan idag är ohållbart hög. Qatar och Västbanken/Gaza, för vilka uppgifter saknas, är också kända för att lida av svår vattenbrist. Givet regionens geografiska förutsättningar och ett tänkt läge med en ekonomisk aktivitet på dagens europeiska nivå så räknar man med en efterfrågan på färskvatten som ligger nära den för MENAregionen som helhet idag genomsnittliga tillgången, alltså ca 1200 kubikmeter vatten per invånare och år. Eftersom befolkningstillväxten snabbt reducerar tillgången per person och eftersom varken praktiska 12
Tabell 5: Kvinnors läs- och skrivkunnighet och ekonomiska aktivitet 1997 Andelen kvinnor som är läs- och skrivkunniga i % Kvinnors ekonomiska aktivitet i % av männens Algeriet 47,7 36,0 Bahrain 80,7 33,1 Egypten 40,5 43,2 FAE 76,8 28,1 Irak 24,0 Iran 65,8 35,6 Israel 93,4 66,9 Jemen 21,0 39,0 Jordanien 81,8 31,0 Kuwait 77,5 49,9 Libanon 78,3 38,7 Libyen 62,9 30,2 Marocko 32,7 53,1 Oman 55,0 20,4 Qatar 81,2 30,7 Saudiarabien 62,5 21,1 Syrien 56,5 36,5 Tunisien 55,8 46,1 Västbanken och Gaza U-länder 62,9 68,0 I-länder 99,0 72,6 Världen 69,8 Källa: Human Development Report 1999. eller politiska förutsättningar finns för en delning av regionens vattenresurser efter behov, så måste man ta med i beräkningen att näringsverksamhet (hushåll står endast för några få procent av vattenförbrukningen) inom en snar framtid kommer att behöva anpassas till vattentillgångarna. I samband med diskussionen om nödvändiga reformer nedan får jag anledning att återkomma till denna för ekonomisk verksamhet kritiska restriktion. Överlag är MENA-ländernas invånare också underkastade auktoritära styrelseskick. Israel kan sägas utgöra ett undantag (särskilt i de avseenden som är relevanta för kopplingarna mellan demokrati och ekonomi som vi har anledning att återkomma till senare) men demokra- 13
Tabell 6: Förnybara vattentillgångar och vattenanvändning 1998 Förnybara tillgångar på vatten i m 3 per kapita per år Vattenanvändning i m 3 per kapita per år Algeriet 460 180 Bahrain Egypten 43 921 FAE 64 954 Irak 1 615 2 368 Iran 1 755 1 079 Israel 289 407 Jemen 243 Jordanien 114 201 Kuwait 11 307 Libanon 1 315 444 Libyen 100 880 Marocko 1 071 433 Oman 393 656 Qatar Saudiarabien 119 1 003 Syrien 456 1 069 Tunisien 371 376 Västbanken och Gaza U-länder 6 055 492 I-länder 9 817 1 058 Världen 6 918 626 Källa: Human Development Report 1999. tiska värden tenderar där att överskuggas av s.k. säkerhetspolitiska hänsyn, vilka tar sig uttryck i omfattande och väldokumenterade brott mot grundläggande mänskliga rättigheter. I övrigt är variationen stor mellan regionens länder, officiellt mellan formella autokratier och förmenta demokratier och i praktiken mellan relativt öppen opinionsbildning och hård åsiktskontroll. Enligt den diskussion som följer i senare avsnitt innebär icke-demokratiska styrelseskick inte bara ett åsidosättande av mänskliga värden utan tenderar också att underblåsa politiska beslut som innebär ett ineffektivt utnyttjande av ekonomiska resurser. 14
Tabell 7: Regionala konflikter och gränsdispyter som involverar MENA-länder Algeriet Libyen Algeriet Marocko Bahrain Qatar Egypten Israel Egypten Sudan FAE Iran Iran Azerbajdzjan FAE Oman FAE Saudiarabien Irak Iran Irak Kuwait Irak Saudiarabien Irak Syrien Irak Turkiet Iran Israel Iran Kazakhstan Iran Ryssland Iran Turkmenistan Israel Libanon Israel Syrien Israel Västbanken och Gaza Jemen Eritrea Kuwait Saudiarabien Libanon Syrien Libyen Niger Libyen Tunisien Marocko Västsahara Saudiarabien Jemen Syrien Turkiet Källor: Waterbury (1998) och CIA World Factbook 1998 Ett annat, ur ekonomisk synvinkel synnerligen relevant, gemensamt bekymmer för MENA-länderna är att de brottas med en komplicerad väv av interna och regionala konflikter och spänningar. I tabell 7 listas inte mindre än 29 mer eller mindre olösta regionala konflikter som gör detta till en region försatt i ett ständigt lågintensivt konflikttillstånd. I en diskussion om hur det nuvarande ekonomiska tillståndet i regionen har uppkommit återkommer jag till några av den säkerhetspolitiska situationens ekonomiska konsekvenser. I ett tidigare avsnitt noterades visserligen att de stora skillnader i levnadsstandard som råder inom MENA-regionen delvis kan hänföras till variationer i fossila bränsletillgångar. Detta förhållande till trots är det ändå rimligt att hävda att en gemensam nämnare för länderna i regionen är ett relativt stort beroende av inkomster från utvinning av naturtillgångar varav olja och naturgas dominerar men även fosfater spelar en betydande roll (för Algeriet, Jordanien, Marocko, Syrien och Tunisien). För de länder (förutom Israel) som i stort sett saknar egna oljetillgångar (såsom Jordanien, Libanon och Västbanken/Gaza) är beroendet av regionens oljeinkomster ändå stort eftersom värdet av deras omfattande export av arbetskraft till regionens större oljeexportörer, liksom regionala biståndsflöden, tenderar att följa oljeinkomsternas storlek. 15
Tabell 8: Naturtillgångars andel av export respektive BNP 1992 Andel av export i % Andel av BNP i % Algeriet 97 52 Bahrain 60* 30* Egypten 65 36 FAE 96 49 Irak Iran 96 37 Israel Jemen 35* Jordanien 50 20 Kuwait 90* 52* Libanon Libyen 98* 35* Marocko 45 29 Oman 95 52 Qatar 70* 30* Saudiarabien 99 52 Syrien 62 53 Tunisien 27 32 Källa: World Bank (1995). * Gäller endast fossila bränslen för år 1997 och är hämtat ur CIA World Factbook 1998. Tabell 8 ger en fingervisning om den ekonomiska betydelse som utvinning av naturtillgångar har haft för MENA-länderna. Variationen i priser gör valet av år kritiskt för den här typen av uppgifter. Den för våra syften mest heltäckande informationen om exportandelar och andelar av BNP hänför sig till 1992. Lyckligtvis råkar det också vara ett år med oljeprisnivåer såväl nära de nuvarande som nära genomsnittet för perioden sen 1970. De angivna exportsiffrorna gäller traditionell handel i varor och tjänster, vilket innebär att de inte inkluderar handeln i så kallade rena faktortjänster såsom gästarbete i grannländer. Inte heller i BNP-statistiken inkluderas inkomster genererade utanför ett lands gränser. Efterfrågan på gästarbetartjänster är emellertid starkt förknipad med nivån på oljeinkomster och gästarbetarnas inkomster utgör ett viktigt inslag i de ekonomier som har små egna bränsletillgångar. Man kan därför hävda 16
att såväl de angivna export- som BNP-andelarna underskattar hur länderna med lägst inkomster från utvinning av egna naturtillgångar påverkas av regionens inkomster från naturresursutvinning. Sammanfattningsvis har vi alltså att göra med en heterogen skara länder, särskilt med avseende på levnadsstandard (nära relaterad till naturrikedomar och politiska relationer med omvärlden), som har det gemensamt att de är små i ekonomiska termer, har en hög befolkningstillväxt, få kvinnor på arbetsmarknaden, lider av en akut vattenbrist, har auktoritära styrelseskick, är inblandade i diverse militära konflikter och sist men inte minst i hög grad lever på inkomster som kan hänföras till utvinning av naturresurser i regionen. 17
3 En region med stor potential Det kanske viktigaste man kan säga om MENA-regionen är ändå att det är en region som besitter en stor ekonomisk potential, tack vare rikliga naturliga och mänskliga tillgångar. Möjligheterna att låta dessa generera ekonomiskt välstånd är nu dessutom större än någonsin. Vissa idag högt värderade tillgångar, såsom olja och naturgas, är förvisso ojämnt fördelade mellan regionens länder men andra tillgångar kan, givet att vissa förutsättningar uppfylls, sägas bära med sig än större ekonomiska löften för regionens länder. Möjligheterna finns exempelvis att, under stabilare politiska omständigheter, till regionen locka ännu större turistskaror. Det stora utbudet av platser av unikt historiskt och religiöst värde tilldrar sig redan ett starkt intresse bland nordamerikaner, européer och östasiater men möjligheterna att kombinera dessa sevärdheter med traditionell badturism är idag långt ifrån maximalt exploaterade. Andra viktiga tillgångar som ofta tillskrivs MENA-länder är exilmedborgare, som förfogar över såväl humankapital (via god utbildning och erfarenheter från förvärvsliv i Europa och Nordamerika) som finansiella resurser och besitter en vilja att överföra sådana tillgångar till sin hemregion. Till detta kan läggas en tradition av gott entreprenörskap som idag inte fullt ut kanaliseras mot produktiv verksamhet. Möjligheterna att dra ekonomiska fördelar av sina tillgångar (liksom risker vilka kan hanteras med politiskt beslutsfattande samt fungerande rättsliga och finansiella system) ökar i takt med den pågående globaliseringen. Minskade transaktionskostnader för handel och direktinvesteringar innebär ökade möjligheter att komma i åtnjutande av växande köpkraft och produktivitet i omvärlden (med ökad exportefterfrågan respektive billigare import som följd) samt möjligheter att öka den egna produktiviteten (via den teknologiöverföring som direktinvesteringar och även handel kan medföra). 18
4 Regionens olycka konflikter, auktoritära regimer och oljeinkomster MENA-regionen har emellertid inte alls lyckats leva upp till sin stora ekonomiska potential. Den hypotes jag i korthet tänker argumentera för nedan är att den outnyttjade potentialen förklaras av den ovan illustrerade olyckliga kombinationen av konflikter, auktoritära regimer och stora (kraftigt varierande) inkomster relaterade till naturresursutvinning. Den uppsjö av militära konflikter eller överhängande hot om sådana som förelegat inom eller mellan de flesta av MENA-länderna har föranlett en kanalisering av produktionsresurser till militär uppbyggnad. Tabell 9 visar att MENA-regionen är världsledande i militärutgifter. Trots en nedgång sedan 1988 spenderade samtliga MENA-länder (med undantag för Tunisien) under 1996 mer än världsgenomsnittet på sina militära styrkor. Sammantaget innebär siffrorna att omkring 8 procent av MENA-regionens BNP 1996 gick till militära utgifter en notering som enligt UNDPs statistik endast överträffades av Nordkorea (27%). I de oljerika länderna har den statliga kontrollen över oljeproduktionen underlättat anskaffandet av de nödvändiga inkomsterna, något som skulle kunna bidra till att förklara den för regionen relativt höga andel militärutgifter bland just de oljerikaste staterna som återspeglas i tabell 9. En alternativ eller bidragande ekonomisk förklaring till sambandet mellan relativt stora oljetillgångar och relativt stora militärutgifter har med värdet på den militärt försvarade landytan att göra. Landarealer med stora naturtillgångar kan antas vara mer värda såväl att försvara som att erövra. Man kan också (om än med iakttagande av stor försiktighet) spekulera i att den auktoritära karaktären hos regionens regimer inte bara förstärkts av rådande konflikttillstånd utan i sin tur också (av politiska överlevnadsskäl) förstärkt benägenheten att bygga upp militär styrka. Vid betraktande av de för regionen relativt låga militärutgifterna i Marocko och Algeriet kan man ha i minnet att militärt förtryck av folk 19
Tabell 9: Militärutgifternas andel av BNP i % 1988 1996 Algeriet 1,9 3,4 Bahrain 5,5 5,4 Egypten 4,5 4,5 FAE 6,7 4,5 Irak 8,3 Iran 3,2 2,5 Israel 13,0 8,7 Jemen 3,7 Jordanien 11,4 8,8 Kuwait 8,2 11,9 Libanon 6,3 Libyen 5,1 Marocko 4,1 3,9 Oman 20,1 13,2 Qatar 10,2 Saudiarabien 17,6 13,2 Syrien 7,9 6,7 Tunisien 2,7 1,8 Alla u-länder 3,1 2,4 Alla i-länder 3,6 2,3 Världen 4,0 2,4 Källa: UNDP genom Human Development Report 1999 och www.undp.org/ hdro/military.htm. inom egna gränser inte kostar tillnärmelsevis lika mycket som att förbereda sig för krig med sina grannar (Waterbury, 1998). I samband med en diskussion om fredsprocessens konsekvenser nedan återkommer jag till tänkbara ekonomiska implikationer av att så stora resurser kanaliserats till militär verksamhet. Den inneboende osäkerheten kring militära konflikter samt i någon mån den svårförutsägbarhet som följer av bristen på informationsspridning i auktoritära stater har utgjort stora politiska risker att kalkylera med vid bedömningen av potentiella (inhemska och utländska) investeringar i regionen. Samtidigt existerar ekonomiska risker i form av variationer i den regionala efterfrågan på varor och tjänster som följer av de stora variationerna i olje- och gaspriser. En fingervisning 20
Tabell 10: Variationerna i exportens köpkraft Procentuell variation 1970 93* Algeriet 51 Bahrain 48 Egypten 28 Iran 55 Israel 13 Jemen 49 Jordanien 43 Kuwait 61 Marocko 19 Oman 23 Saudiarabien 78 Syrien 30 Tunisien 25 Oljeexportörer i MENA 57 Icke oljeexportörer i MENA 18 U-länder 24 OECD-länder 15 Källa: Riordan et al. (1998). * Mätt som standardfelet i en regression på tidstrenden. om denna risknivå återfinns i tabell 10 som redovisar ett mått på variationen i MENA-ländernas exportinkomster och relaterar detta till de betydligt lägre värden som gäller i övriga världen. De ekonomiska riskerna i fråga är i teorin försäkringsbara via internationella investeringsgarantiorgan respektive agerande på de globala råvarumarknaderna men sådana instrument är varken perfekta eller kostnadsfria att använda. Sammantaget har de politiska och ekonomiska investeringsriskerna förmodligen haft ett signifikant negativt inflytande på investeringsnivån i regionen. En längre period av gynnsamma oljeinkomstnivåer (1973 85) gav på många håll i MENA-regionen ett ökat politiskt manöverutrymme. Stora offentliga investeringar gjordes i såväl humankapital som fysiskt kapital, alls inte utan positiva resultat på välstånd och utbildningsnivåer. Produktionsstrukturen anpassades emellertid till den höga nivån på offentliga investeringar, till förmån för stora statliga industrier. Samtidigt tenderade såväl utbildningssatsningar som välfärdssystemen 21
i övrigt att i stor utsträckning gynna redan välbeställda grupper. Den gängse bilden är att resultatet av de stora oljeinkomsterna var att ekonomiskt och fördelningspolitiskt ineffektiva produktionsstrukturer byggdes upp och att dessa strukturer inte alls fungerar vid lägre oljepriser och i den nya konkurrenssituation som globaliseringen fört med sig (se t.ex. World Bank, 1995). En annan typ av ineffektiv ekonomisk politik som varit och alltjämt är vida praktiserad i MENA-regionen är protektionism. Graden av protektionism är i allmänhet mycket svårmätbar eftersom skydd från utländsk konkurrens kan ta sig uttryck i alltifrån vanliga tullar via importkvoter till svåra byråkratiska procedurer. 3 I den mån beståndsdelar i en produkt importeras blir kalkylen ännu svårare. Tabell 11 som anger tullintäkternas andel av importen för några av regionens länder och motsvarande siffror för några länder på samma inkomstnivå ger ändå en grov indikation på den höga graden av protektionism hos många MENA-länder. Den protektionistiska politiken kan också i viss mån hänföras till den olyckliga kombinationen av konflikttillstånd, stora oljeinkomster och auktoritära regimer. Konflikter tenderar att framkalla vad som är ett åtminstone upplevt behov av självförsörjning på många varor. Samtidigt har de stora oljeinkomsterna hjälpt till att kompensera befolkningen för onödigt höga priser på importkonkurrerande produktion. Via begränsningar i informationsspridningen och de kringskurna möjligheterna att bestraffa regeringar som för en onödigt dyrbar politik har de auktoritära regimerna kunnat genomdriva protektionismen som tenderar att gynna etablerade intressen på den övriga befolkningens bekostnad. Protektionism innebär försuttna möjligheter att dra nytta av den teknologiöverföring som import i viss mån kan innebära, att ineffektiva produktionsmönster bibehålls och att konsumenterna av importkonkurrerande varor får betala för mycket för varorna ifråga. Protektionism utgör samtidigt ett hinder för exportorienterad produktion, eftersom den höjer priset på importerade insatsvaror samt sänker priset på exportvaror relativt priset på importkonkurrerande produktion. Länder i MENA-regionen förknippas ofta med en hög grad av korruption. Detta bekräftas av resultaten från undersökningar som gjorts med syfte att utröna hur korruptionsnivån i olika länder upplevs av 3 Av denna anledning finns inom WTO (och även som ett led i processen mot en frihandelszon kring Medelhavet) en strävan i riktning mot användning av tullar som enda handelspolitiska instrument. 22
Tabell 11: Protektionismen i MENA och några referensländer Tullintäkter i % av importvärdet 1993 (om ej annat årtal anges) Algeriet (1998) 17,2 Bahrain 4,0 Egypten 14,9 FAE Irak Iran Israel 1,2 Jemen 19,1 Jordanien 17,8 Kuwait Libanon Libyen Marocko 17,5 Oman 3,0 Qatar Saudiarabien Syrien 16,4 Tunisien 18,7 Chile 9,7 Indonesien 4,9 Malaysia 4,9 Mexiko 4,8 Sydkorea 4,4 Turkiet 2,5 Källor: World Bank, 1999 World Development Indicators. Hoekman (1998). näringsidkare och medborgare. Det finns naturligtvis många skäl att ta resultaten från dylika undersökningar med en nypa salt. En viss trovärdighet kan dock tillskrivas resultaten på grund av att den ranking av länder efter korruptionsnivå, som kan göras baserat på de indextal som rapporteras i tabell 12, blir densamma i alla tre undersökningarna. 4 4 I sammanhanget bör noteras att olika graderingssystem har använts i de olika undersökningarna. Exempelvis är Business Internationals undersökning från 1980-83 och Transparency Internationals s.k. Corruption Perceptions Index konstruerade så att en hög grad av korruption ger låga indexvärden medan motsatsen gäller för det index som konstruerades vid den undersökning som Världsbanken genomförde för World Development Report 1997. 23
Tabell 12: Undersökningar angående intryck av korruptionsgrad BI 1980 83 TI 1998 WDR 1997 (Hög siffra motsvarar (Hög siffra motsvarar (Hög siffra motsvarar låg korruptionsgrad) låg korruptionsgrad) hög korruptionsgrad) Algeriet 5 Bahrain Egypten 3,25 2,9 FAE Irak 10 Iran 3,25 Israel 9,25 7,1 Jemen Jordanien 8,33 4,7 3,96 Kuwait 7,75 Libanon Libyen Marocko 5,66 3,7 5 Oman Qatar Saudiarabien 4,75 Syrien Tunisien Västbanken och Gaza 3,8 Minst korrupt 10 10 1,56 (Schweiz) (Danmark) (Schweiz) Medianobservationen 7 4,2 4,4 (Kamerun) (Sydkorea) (Indien) Mest korrupt 1 1,4 5,26 (Zaire) (Kamerun) (Colombia) Källor: Business International (BI) rapporterat av Mauro (1995), Transparency International (TI, 1999), World Bank (WDR, 1997). Även den utbredda korruptionen i MENA-regionen kan i någon mån härledas ur kombinationen konflikttillstånd, oljeinkomster och auktoritära regimer. Detta kan göras indirekt med hänvisning till den ekonomiskt ineffektiva regleringspolitik och protektionism som diskuterades ovan. Regleringar, inklusive importkontroller, ger tjänstemän reell makt att påverka det ekonomiska utfallet av en affärstransaktion, t.ex. via hanteringstiden för tillståndsgivning eller förtullning av varor. Korruption tenderar också att föda korruption ju mer utbredd korrup- 24
tionen är, desto lägre är den sociala kostnaden för en viss individ att själv bete sig korrupt. I nästa steg uppfinner korrupta tjänstemän nya byråkratiska procedurer för tillämpningen av de politiskt beslutade regelverken. Auktoritära regimer kan sägas ge ett större utrymme åt korruption än demokratiska genom informationsrepressionen som förhindrar att folket får sig korruptionsavslöjanden till livs och genom omöjligheten att vid politiska val bestraffa regimer med bristande korruptionsbekämpning. Korruption kan visserligen utgöra en väg förbi samhällsekonomiskt ineffektiva regleringar men denna roll som ekonomiskt smörjmedel överskuggas förmodligen av den menliga inverkan på tillväxt, som följer av att resurser dras mot mutinbringande verksamhet och ifrån produktiva investeringar. 5 I MENA-fallet skulle en del av den till synes alltför stora efterfrågan på sådan högre utbildning som är inriktad på anställningar inom den offentliga byråkratin i någon mån kunna förklaras av att existerande korruption gör investeringar i andra former av humankapital (som kan generera tillväxt) relativt sett olönsam. 5 Synen på korruption som ekonomiskt smörjmedel har fått sitt mest berömda uttryck i Huntingtons (1968) påstående att det enda som är värre för ekonomisk tillväxt än ett samhälle med en stelbent, övercentraliserad, ohederlig byråkrati är ett [samhälle] med en stelbent, övercentraliserad, hederlig byråkrati. Resonemanget om negativa samband mellan korruption och tillväxt återfinns i fördjupad form i Bardhan (1997) 25
5 Den ekonomiska utvecklingen sedan 1985 I stora svepande drag skulle man alltså kunna hävda att en olycklig kombination av konflikttillstånd, auktoritära regimer och stora inkomster från naturresursutvinning gjort MENA-regionen till världsmästare i militärutgifter, med en på många håll mycket riskfylld investeringsmiljö och ekonomiska system präglade av protektionism, svällande byråkratier och korruption. Dessa omständigheter har förmodligen bidragit starkt till att de, till följd av sjunkande oljepriser, minskande offentliga investeringarna i regionen under 1980-talet inte kunde ersättas av privata (inhemska eller utländska) investeringsflöden. Bristen på jämförbara data gör det svårt att redovisa de enskilda komponenterna men i tabell 13 kan vi i alla fall se hur de MENA-länder (med undantag för Marocko) för vilka erforderliga data finns, från att ha ökat andelen bruttoinvesteringar mellan 1965 och 1980, fick uppleva en minskning i denna andel mellan 1980 och 1990. Minskningen betydde i de allra flesta fall att investeringsandelen sjönk till en nivå under världsgenomsnittet. Redan fallande investeringar vore nog för att åstadkomma en sjunkande tillväxt i regionen men, enligt en undersökning av Page (1998), föll dessutom den totala faktorproduktiviteten. Det sistnämnda innebär att MENA-regionen inte längre förmådde utnyttja tillgängliga produktionsresurser lika effektivt som tidigare. Page (1998) hävdar att detta förklaras av att huvuddelen av investeringarna gick till konkurrensskyddad statlig verksamhet resp. byggnadsindustri, vilkas produkter svårligen låter sig handlas över gränserna och därför inte heller har kunnat utsättas för prispressande konkurrens och produktivitetsfrämjande influenser från utlandet. Ur ett makroekonomiskt perspektiv kan man samtidigt peka på att de stora förändringarna i tillgångar på produktionsfaktorer (minskningen av kapital till följd av reducerade offentliga investeringar och ökningen av tillgång på arbetskraft via den höga befolkningstillväxten) hade krävt bättre fungerande mark- 26
Tabell 13: Bruttoinvesteringarnas andel av BNP i %. 1965 1980 1990 1997 Algeriet 22 39 33 27 Bahrain 31 21 5 Egypten 18 28 23 18 FAE 28 25 Irak 16 Iran 17 30 21 29 Israel 29 22 18 24 Jemen 15 22 Jordanien 37 19 33 Kuwait 16 23 19 13 Libanon 22 27 Libyen 29 32 22 Marocko 10 24 26 21 Oman 22 17 Qatar Saudiarabien 14 22 17 20 Syrien 10 28 14 29 Tunisien 28 29 27 24 Alla u-länder 20 26 26 25 Världen 23 25 23 22 Källor: World Tables 1992, World Development Indicators 1999, World Development Report 1992 och World Development Report 1999. nader för bibehållen effektivitet i sammansättningen av dessa till varor och tjänster (d v s bibehållen total faktorproduktivitet). Ett intressant undantag från regeln om fallande total faktorproduktivitet utgörs av Egypten. Page (1998) spekulerar i att detta beror på att Egypten efter 1973 tillät privata nyinvesteringar i sin statliga industrisektor och utsatte den för konkurrens utifrån för första gången, vilket främjade en snabb produktivitetstillväxt. Nedgången i oljeinkomster, investeringar och produktivitet under 1980-talet fick till följd en negativ eller i det närmaste obefintlig tillväxt i inkomst per kapita i de flesta MENA-länder under perioden 1980 97, vilket visas i tabell 14. Bland de länder för vilka tillgänglig statistik finns, utgörs undantagen av nyss nämnda Egypten och Israel. Man kan också notera att en del MENA-länder under 1990-talet 27
Tabell 14: Genomsnittlig procentuell årlig tillväxt i BNP per kapita. 1965 80 1980 97 varav varav 1980 90 1990 97 Algeriet 3,6 1,4 0,2 1,6 Bahrain 0,5 Egypten 5,2 1,2 2,8 1,7 FAE 1,6 5,7 1,4 Irak 13,9 14,0 Iran 3,0 0,2 0,9 2,9 Israel 4,0 1,7 1,7 2,9 Jemen Jordanien 0,6 1,7 1,8 Kuwait 5,5 3,0 Libanon Libyen 0,1 Marocko 3,2 0,7 1,6 0,2 Oman 9,4 0,0 4,5 0,4 Qatar Saudiarabien 6,0 0,7 6,3 1,0 Syrien 5,7 0,8 1,2 3,6 Tunisien 4,4 1,6 1,1 3,5 Alla u-länder 3,6 1,6 0,8 2,8 Världen 2,0 0,8 0,8 0,8 Källor: Human Development Report 1999, World Development Report 1992 samt författarens egna beräkningar baserade på uppgifter i dessa källor. lyckats vända den olyckliga inkomsttrenden, något vi får anledning att återkomma till. En allvarlig konsekvens av fallande investeringar och produktivitet har varit att MENA-ländernas ekonomier inte förmått absorbera den stora tillströmning av arbetskraft som följt i befolkningstillväxtens spår. Med undantag för GCC-länderna är arbetslösheten och undersysselsättningen hög, särskilt bland individer med relativt hög formell utbildning. Rättvisande eller åtminstone jämförbar arbetslöshetsstatistik är mycket svår att finna men en viss uppfattning om arbetslöshetsproblemets omfattning ges av de uppgifter från CIA, som återges i tabell 15. GCC-ländernas stora arbetskraftsimport och den uppgift som finns från Kuwait indikerar att de (möjligen bortsett från Bahrain) utgör 28
Tabell 15: Arbetslöshet i MENA-regionen (senast tillgängliga årtal) Arbetslöshet i % av arbetskraften Arbetslöshet i % av personer med minst högstadieutbildning Algeriet 28 32 Bahrain 15 Egypten 9,4 57 FAE Irak Iran 30 33 Israel 7,7 Jemen 30 18 Jordanien 25 53 Kuwait 1,8 Libanon 18 Libyen 25 Marocko 16 25 Oman Qatar Saudiarabien Syrien 12 45 Tunisien 15 31 Västbanken och Gaza 28 Källor: CIA World Factbook 1998 (den vänstra kolumnen) och World Bank (1995) (den högra kolumnen). undantagen från den regel som innebär att nära 20% av MENA-regionens invånare går arbetslösa. För de länder där uppgifter finns ser vi också att, enligt Världsbankens skattningar från 1995, arbetslösheten genomgående är särskilt hög hos gruppen med utbildning som, åtminstone formellt sett, ligger på lägst högstadienivå. Här ligger arbetslösheten ofta över 30% och i vissa fall (Jordanien och Egypten) över 50%. Detta kan vara ett problem av övergående art, orsakat av neddragningar i offentlig administration, men det är inte svårt att tänka sig att sysselsättningsbrist och inkomstbortfall hos relativt välutbildade ungdomar kan utgöra en grogrund för den typ av revolutionär verksamhet, som är en sådan framträdande källa till oro bland makthavare såväl inom som utanför regionen. Mycket pekar alltså på att just MENA-regionen under de senaste 29
Tabell 16: Skillnad i världsranking baserad på köpkraftsparitetsjusterad BNP/ capita respektive HDI. BNP/kapita-position HDI-position Algeriet 31 Bahrain 8 Egypten 14 FAE 18 Irak 22 Iran 29 Israel 3 Jemen 18 Jordanien 2 Kuwait 30 Libanon 4 Libyen 6 Marocko 27 Oman 47 Qatar 23 Saudiarabien 37 Syrien 11 Tunisien 34 Källa: Human Development Report 1999. 15 20 åren lyckats allt sämre med att utnyttja sin stora ekonomiska potential. Baserat på Human Development Index skulle man dessutom kunna hävda att MENA-länderna inte bara försuttit möjligheten att nå upp till de inkomstnivåer man har potential för, utan (med undantag för Israel, Jordanien och Jemen) också är sämre än världsgenomsnittet på att konvertera nationalinkomst till levnadsstandard. Detta reflekteras i de skillnader mellan ranking i nationalinkomst per capita och ranking i Human Development Index som återges i tabell 16. Ett negativt värde innebär alltså att landet ifråga har en sämre position i världsrankingen baserad på HDI än i motsvarande ranking baserad på köpkraftsparitetsjusterad BNP/capita. Jag har hittills målat upp en tämligen mörk bild av utvecklingen i MENA-länderna under den senaste tjugoårsperioden men också argumenterat för att de i grunden besitter en stor potential för avsevärda förbättringar i levnadsstandard. Om några nödvändiga förutsättningar framsteg i fredsprocessen, ekonomisk integration med om- 30
världen och framgångsrika ansträngningar inom vissa reformområden skulle kunna uppfyllas, finns det anledning att hysa förhoppningar om att MENA-regionens länder kan närma sig sin potential under det kommande decenniet. I det följande skall vi närmare betrakta innehållet i den nyss nämnda uppsättningen nödvändiga förutsättningar för en positiv ekonomisk utveckling i regionen. 31
6 Källor till hopp om en positiv socio-ekonomisk utveckling Fredsprocessen Med fredsprocessen avses normalt den som rör konflikterna mellan Israel, dess grannstater och palestinier i ockuperade områden. Dessa intimt förknippade konflikter kan emellertid sägas ha såväl strategisk som ekonomisk betydelse för så gott som alla MENA-länder. Förhoppningar finns dessutom om att en stabil fredslösning i den processen kan fungera som katalysator för framgångsrika fredsinitiativ i andra regionala konflikter. Den mest direkta ekonomiska effekten av en framgångsrik fredsprocess där framgång innebär att samtliga inblandade parter blir nöjda i meningen att de inte tror sig kunna åstadkomma mer förmånliga lösningar med framtida militära angrepp, ens om grannarna skär ned på sina försvar är sänkningar av de höga nivåer på militära utgifter som rapporterades i tabell 9. Låt oss använda ett enkelt räkneexempel för att få en uppfattning om vad detta skulle kunna vara värt i termer av ekonomisk tillväxt: Antag att de årligen återkommande militära utgifterna sänktes till en andel av BNP strax över u-landsgenomsnittet, dvs. från gällande MENA-genomsnitt på 8 procent till 3 procent (vilket för övrigt skulle utgöra en besparing i nivå med de offentliga utgifterna för utbildning i regionen). Som utgångspunkt för snabba kalkyler räknar man ofta med en kvot mellan marknadsvärdet av en produktionsökning och kostnaden för den investering som orsakat den på 1/3. En optimistisk kalkyl skulle utgå ifrån att hela besparingen i militära utgifter omvandlas till tillväxtgenererande investeringar. Den årliga tillväxten i MENA-regionen som helhet skulle i detta fall öka med (5%/3 =) 1,67 procentenheter vilket skulle innebära en knapp fördubbling av nuvarande tillväxttakt (1,9%). Nu är det emellertid inte troligt att alla eventuella besparingar i militära utgifter skulle gå till investeringar. Dessutom bör man beakta att militära satsningar i sig kan ha positiva effekter på tillväxten. El- 32
Naggar och El-Erian (1993) pekar till exempel på möjligheten till ökad civil produktivitet genom militär utbildning och militära bidrag till den offentliga infrastrukturen. Dessutom kan resultaten av militär forskning och utveckling i viss mån utnyttjas också för civila ändamål. Det vore emellertid underligt om man inte, med civila satsningar direkt ägnade åt att uppnå sådana effekter, skulle kunna få ut mer av de använda resurserna. En bedömning av fredsprocessens effekter på tillväxten i MENA-ekonomierna hänger alltså på antaganden om i vilken mån de resurser som förut gått till militär verksamhet kommer att kanaliseras till produktiva investeringar, vilka effekter de militära satsningarna har på tillväxten och hur stor effekt investeringsökningarna har på produktionskapaciteten. Såväl kanalisering av resurser till produktiva investeringar som nyinvesteringarnas effekt på den samlade produktionskapaciteten påverkas förmodligen i hög grad av hur väl prissystemet förmår signalera behov av och tillgång till investeringsresurser, något jag får anledning att återkomma till i avsnitten om reformer. Bortsett från de direkta effekterna av ett samhällsekonomiskt mer gynnsamt utnyttjande av resurser, som tidigare lagts på militär verksamhet, så kan en framgångsrik fredsprocess bidra till att göra privata investeringar mer attraktiva till följd av en minskad politisk risk. Den kapitalflykt, som pågått från många av MENA-länderna under de senaste två decennierna, kan vändas och en del av de allt mer rörliga internationella kapitalflödena skulle kunna komma regionen till del. Samtidigt kan förutsättningarna för såväl nationell som internationell handel drastiskt förbättras genom att bojkotter och andra konfliktpolitiskt motiverade hinder för handel och arbetskraftsflöden undanröjs samt att riskerna för att varor inte skall nå fram sjunker. Vad handel i tjänster beträffar, hävdas det vanligen att turismen i regionen är mycket känslig för oroligheter, vilket innebär att en framgångsrik fredsprocess skulle kunna möjliggöra ett förverkligande av regionens stora potential inom turistnäringen. Sammantaget torde resultatet bli engångseffekter på reala inkomster genom att kostnaderna för handlade varor och tjänster blir lägre men också positiva tillväxteffekter av högre investeringsnivåer och i någon mån av de produktivitetseffekter genom teknologiöverföring och ökad konkurrens som ökade investerings- och handelsmöjligheter kan föra med sig. Mycket finns också att vinna på möjligheter att genomföra regionala infrastrukturprojekt. Regionala lösningar, för exempelvis produktion 33
och distribution av el och vatten, är ofta i kostnadstermer överlägsna nationella sådana och i en del fall dessutom det enda sättet att reducera dylika viktiga begränsningar för ekonomisk expansion i regionen. Gemensamma system för vattendistribution kan till exempel göra det möjligt att upprätta en vattenmarknad där de mest behövande länderna kan köpa vatten från sina grannländer. Förutom att sådana regionala lösningar kan öka produktionsmöjligheterna inom många sektorer, så kan de befästa framgångar i fredsprocessen och därigenom bidra till minskade investeringsrisker. Möjligen är värdet av regionala infrastrukturprojekt således långt högre än vad som kan räknas hem i snäva projektkalkyler. Viljan till biståndsinsatser för att cementera en framgångsrik fredsprocess är förmodligen stor och kan kompensera för utebliven stormaktssubventionering av militär uppbyggnad. En indikation på att så är fallet är de stora biståndsflöden som kommit Västbanken och Gaza till del efter Oslo- och Parisavtalen. De slutsatser vi kan dra om ekonomiska effekter av fredsprocessen är att det, särskilt för de direkt inblandade parterna, finns en god potential för såväl engångseffekter på realinkomster som permanenta tillväxteffekter till följd av kapitaltillskott och ett bättre utnyttjande av tillgängligt kapital. Utfallet är emellertid i hög grad beroende av i vilken mån man förmår utnyttja draghjälp från omvärlden och reformera sina politiska och ekonomiska system. Dessa grannlaga uppgifter är föremål för diskussionen i de följande avsnitten. Draghjälp från omvärlden Den pågående globaliseringen, i meningen sjunkande transaktionskostnader för handel och direktinvesteringar, innebär att såväl tillgången på möjliga importprodukter som storleken på potentiella exportmarknader växer (vid givna priser) och att mängden tillgängligt kapital (för investeringar i exempelvis MENA-länderna) ökar genom att inte längre vara bundet till sitt ursprungsland. Samtidigt ökar naturligtvis möjligheterna för exempelvis EU-länderna att importera från och placera kapital i andra regioner än MENA-regionen. Den möjlighet till draghjälp från omvärlden som globaliseringen innebär förutsätter således i viss mån att de intimt förknippade villkoren för import, export och investeringar är relativt gynnsamma i jäm- 34
förelse med dem som andra regioner kan erbjuda. Samtidigt bör det noteras att ökade handels- och kapitalflöden över gränserna kan förstärka problem som följer av så kallade marknadsmisslyckanden, som inte hanterats med välavvägda regleringar eller skatter. Ett exempel är verksamheter som genererar men inte behöver betala för kostnader i form av miljöförstöring. Varorna som produceras blir därigenom billigare att producera och alltså mer konkurrenskraftiga på exportmarknader samtidigt som verksamheterna blir mer attraktiva för utländska investerare än de borde vara ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. I detta exempel blir alltså miljökostnaderna högre om globaliseringen tillåts slå igenom. Skall globaliseringen ge god draghjälp krävs därför inte bara minskade hinder för handel (se diskussionen om protektionism ovan) och investeringar, utan också välfungerande mekanismer för att hantera marknadsmisslyckanden på exempelvis miljöområdet. Draghjälp från omvärlden kommer också i form av fortsatta inflöden av förmånliga krediter och bistånd inte minst från Europeiska Unionen, i synnerhet (som ovan noterades) vid framgångar i fredsprocessen. Jag har redan antytt att en stor del av de gynnsamma effekter av fredsprocessen och den ekonomiska draghjälp från världsmarknaden som skisserats ovan förutsätter politiska och ekonomiska reformer i MENA-länderna reformer som dessutom kan förväntas ha gynnsamma samhällsekonomiska effekter också oberoende av fredsprocessens utveckling. I nästa avsnitt behandlar jag i grova drag vilka typer av reformer som i allmänhet anses vara mest akuta och pekar på tänkbara orsaker till att genomförandet av dylika reformer går trögare i MENA-länderna än på de flesta andra håll i världen. Reformer Av diskussionerna som förts ovan (och i viss mån på grundval av inhämtade synpunkter från policyinriktade ekonomer) kan man dra slutsatsen att de flesta MENA-länder behöver se över reglerings- och avgiftssystem så att onödiga och korruptionsgenererande regleringar elimineras medan sådana som behövs för att hantera marknadsmisslyckanden (se diskussionen om draghjälp från omvärlden ovan), inklusive en god konkurrenslagstiftning, finns på plats. 35
liberalisera handeln efter en översyn av reglerings- och avgiftssystemen i punkten ovan. genomföra en demokratisering, vilken skulle göra det möjligt att dra större nytta av det civila samhället i reformprocessen och släppa fram viktiga informationsflöden. bolagisera eller privatisera affärsdrivande statlig verksamhet för att uppnå effektiviseringsvinster via förbättrad finansiell kontroll och konkurrensutsättning. försöka få ut mer av de redan stora utbildningsinsatserna genom standardiserade kvalitetsutvärderingssystem och en högre utbildning mer inriktad på efterfrågan i industrin och exempelvis de med befolkningen växande lärarbehoven än på offentlig administration. förbättra systemen för skatteuppbörd för att få möjlighet att finansiera utbildning åt en växande befolkning och möjliggöra inkomstomfördelningsinsatser. upprätta sociala skyddsnät med en mer progressiv inriktning än de nuvarande, exempelvis genom att tillse att de statliga subventioner som på många håll är mycket omfattande riktas till fattiga snarare än rika, något som långt ifrån är en självklarhet i dagsläget. vidta åtgärder mot korruption genom reformer som reducerar möjligheterna till korrupt beteende (via avreglering och rationaliseringar i myndighetsadministration) och påverka incitamenten för korrupt beteende (genom förändringar i sanktionssystemen och ökade risker för avslöjanden via större pressfrihet och trygghetsgarantier för avslöjare). införa en prissättning på färskvatten som reflekterar rådande knappheter så att vattenintensiv produktion, främst inom jordbruket, börjar ersättas av import (s.k. virtuell vattenimport). Listan är omfattande och kan göras längre. Dessutom innebär de flesta av nämnda reformtyper tämligen drastiska omvälvningar. Häri ligger också en delförklaring till den tröghet i reformprocessen som kan observeras i MENA-länderna. I de följande avsnitten tänker jag diskutera de förutsättningar som finns för genomförande av de nämnda reformerna. 36