GEMENSAMMA PARLAMENTARISKA AVS-EG-FÖRSAMLINGEN. Sammanträdeshandling. Utskottet för sociala frågor och miljö

Transkript

1 GEMENSAMMA PARLAMENTARISKA AVS-EG-FÖRSAMLINGEN Sammanträdeshandling AVS EU/ /B/2007/SLUTLIG VERSION BETÄNKANDE om migration av utbildad arbetskraft och dess effekter på den nationella utvecklingen Utskottet för sociala frågor och miljö Medföredragande: Sharon Hay Webster (Jamaica) och Luisa Morgantini DEL B: MOTIVERING PR\ doc APP/ /Bv01-00

2 MOTIVERING De potentiella vinsterna (av internationell migration) är större än de potentiella vinsterna av en friare internationell handel. Kofi Annan, Internationell migration och utveckling: Generalsekreterarens rapport av den 18 maj 2006 Att hantera migrationen effektivare har blivit en viktig politisk fråga för de flesta industri- och utvecklingsländer. Detta är särskilt relevant i dag med tanke på utsikterna till fortsatt internationell migration på grund av den åldrande befolkningen i OECD-länderna, ökande brist på arbetskraft i många industriländer och ihållande skillnader i inkomst och levnadsstandard mellan industri- och utvecklingsländerna (OECD, 2006). Det finns en växande insikt om att migration, om den hanteras väl, kan skapa viktiga fördelar inte bara för migranterna själva utan även för ursprungs- och destinationsländerna. För att detta skall kunna ske måste kopplingen mellan migration och utveckling bli tydligare. Den internationella debatten om migrationsfrågorna har på senare år tydligt utvecklats i denna riktning. I diskussionerna om migrationsfrågor har man alltid fäst särskild uppmärksamhet vid den internationella rörligheten för högutbildad arbetskraft, den så kallade kompetensflykten, och hur den påverkar utvecklingen. Som framgår av själva begreppet har detta fenomen övervägande setts ur ett negativt perspektiv. Enligt den gemensamma förklaringen om migration och utveckling, som antogs av regeringsföreträdare från EU och Afrika i Tripoli den november 2006 skulle selektiva migrationsstrategier i industriländerna kunna utgöra ytterligare ett hot mot Afrikas sociala och ekonomiska utveckling. I förklaringen uttrycker man också oro över förlusten av viktiga investeringar från afrikanska regeringar till utbildning och utveckling av mänskligt kapital inom prioriterade områden och kompetensflyktens negativa effekter inom dessa sektorer. Det råder ingen internationell enighet om vilka effekter migrationen av högutbildad arbetskraft faktiskt får på ursprungsländerna. Erkända experter och institutioner publicerar undersökningar med motstridiga slutsatser. Debatten om kompetensflykt präglas fortfarande av en avsevärd förvirring och frustration, särskilt på grund av bristen på pålitliga statistiska uppgifter och konsekvensanalyser av möjliga politiska rekommendationer för att hantera fenomenet kompetensflykt. CCIM, FN:s globala kommission om internationell migration, 1 går längre och hävdar att föreställningen om kompetensflykt är [ ] något omodern, eftersom det antyder att en migrant som lämnar sitt land aldrig kommer att återvända. För närvarande finns det ett 1 GCIM är en gemensam arbetsgrupp som består av experter från IOM, UNCHR, IBRD, ILO, WHO och UNAIDS. APP/ /Bv /5 PR\ doc

3 behov av att dra fördel av den ökande rörligheten genom att främja föreställningen om kompetenscirkulation, där migranter återvänder regelbundet eller sporadiskt till sina hemländer och sprider vinsterna av de färdigheter och resurser som de har förvärvat när de har bott och arbetat utomlands. Vi rekommenderar också [ ] att destinationsländerna främjar cirkulär migration genom att bidra med mekanismer och kanaler som gör det möjligt för migranter att röra sig relativt lätt mellan sina ursprungs- och destinationsländer (GCIM, s. 31). Kommissionen rekommenderar regeringar och arbetsgivare att gemensamt se över nuvarande hinder för de högutbildades rörlighet i syfte att undanröja de hinder som i onödan försämrar den ekonomiska konkurrenskraften (GCIM, s. 79). Svaret på frågan om migration av högutbildade är en förlust eller en vinst för de relativt sett mindre utvecklade länderna beror på analysens nivå och synvinkel (Wets, 2007). På individuell nivå är migrationen av högutbildade inte bara en obestridlig individuell mänsklig rättighet utan tycks även vara en situation som alla parter vinner på, med undantag för när individer inte kan arbeta på den nivå som motsvarar deras kvalifikationer (kompetensslöseri). På nationell och regional nivå medför migration av (kvalificerad) arbetskraft obestridliga positiva effekter för ursprungsländerna: minskad arbetslöshet, den positiva roll som de utflyttade spelar, den positiva effekten av överföringar, stimulans från nya generationer att investera i utbildning. Migration av högutbildade kan dock medföra en betydande förlust för de länder som har investerat mycket i utbildning och situationen kan bli dramatisk i vissa länder och sektorer. Debatten kan reduceras till en fråga om tröskelvärden: det finns en nedre gräns under vilken ett samhälle lider av konsekvenserna av migrationen av högutbildad eller högt kvalificerad arbetskraft, eftersom det inte finns någon ersättningskapacitet (kompetensutarmning). Ovanför detta tröskelvärde kan migration vara någonting positivt tills antalet migranter når den övre gränsen, där all utvandring av högutbildade återigen blir ett problem, eftersom ersättningskapaciteten har tömts. Mellan de två tröskelvärdena är det möjligt att tala om kompetensöverföring, kompetenscirkulation och till och med kompetensvinster. Över och under tröskelvärdena är det bättre att tala om kompetensflykt. För varje land, varje region och till och med varje sektor är bilden olika (Wets, 2007). Hälsosektorn kan användas som exempel i olika delar av världen. Migrationen av utbildad personal påverkar hälsosektorn kraftigt i Afrika söder om Sahara. Sedan 2000 har till exempel närmare afrikanska sjuksköterskor registrerat sig enbart för att arbeta i Förenade kungariket. Endast 50 av 600 läkare som utbildats sedan Zambia blev självständigt arbetar fortfarande i landet. Och just nu arbetar det uppskattningsvis fler malawiska läkare i den nordengelska staden Manchester än i hela Malawi (GCIM, 2005, 24). Även Zimbabwes kompetensflykt har drabbat läkaryrket särskilt hårt. Mer än 80 procent av läkarna, sjuksköterskorna och terapeuterna som utexaminerades från Zimbabwes läkarhögskola sedan landet blev självständigt 1980 har enligt färska undersökningar gett sig av utomlands för att arbeta, huvudsakligen i Storbritannien, Australien, Nya Zeeland, Kanada och Förenta staterna. (The Observer, söndagen den 10 augusti 2003). PR\ doc 3/5 APP/ /Bv01-00

4 Olika beräkningar av det övre tröskelvärde som nämndes i det förra stycket 1 baserad på en ekonometrisk analys av uppgifter från OECD leder till slutsatsen att en måttlig kompetensflykt av mellan 5 och 10 procent av den högutbildade befolkningen har fler positiva än negativa effekter på ursprungsländerna. I de flesta länderna ryms den högutbildade utvandringen inom detta intervall på 5-10 procent. Men för en stor del av de fattiga länderna är siffrorna över utvandring av högutbildade betydligt högre. Förlusten av högutbildade överstiger 80 procent i små länder som Guyana, Surinam och Jamaica, för att nämna några. Situationen är också alarmerande i Afrika söder om Sahara och Centralamerika. Länder som Moçambique, Uganda eller Ghana förlorar nästan hälften av sin högutbildade arbetskraft till OECD-länderna (Docquier, o.a., 2007). Slutsatser och rekommendationer från medföredragandena Kompetensrörlighet innebär inte automatiskt kompetensflykt. Med tanke på den åldrande befolkningen i OECD-länderna, ökad brist på arbetskraft i många industriländer och ihållande skillnader i inkomst och levnadsstandard mellan industri- och utvecklingsländerna, kommer kompetensrörligheten i princip att ha fler fördelar än skadliga effekter på internationell nivå i den globaliserade världen. På nationell nivå kan dock bilden vara en helt annan. Det finns tydliga bevis på dramatiska situationer, särskilt i länder och sektorer där den ekonomiska och sociala utvecklingen i hela länder är i farozonen. Dessa situationer får inte åsidosättas eller överskuggas av de allmänna positiva effekterna av ökad kompetensrörlighet på internationell nivå. Det är beslutsfattarnas skyldighet att ge en pålitlig bild av konsekvenserna av högutbildades migration för den nationella utvecklingen i bestämda länder och sektorer. I detta sammanhang kan stödet för forskningsnätverk om migration i utvecklingsländerna, som planerats inom ramen för AVS EG-faciliteten för migration, bidra till att ge makthavarna i länderna i syd de nödvändiga verktygen. Det är därför makthavarnas skyldighet att reagera snabbt på de ibland förödande effekterna av den omfattande utvandringen av högutbildade. I egenskap av valda parlamentariker från EU och AVS-staterna har föredragandena försökt bidra till denna internationella insats genom att göra en pragmatisk och opartisk analys av tillgängliga uppgifter och, vilket är ännu viktigare, lämna konkreta politiska rekommendationer till ursprungs- och destinationsländerna för att mildra de negativa effekterna av migrationen av utbildade (kompetensflykt, kompetensutarmning, kompetensslöseri) och att maximera de positiva effekterna (kompetensinflyttning, kompetenscirkulation, kompetenskapital, överföringar, gemensam utveckling och de utflyttades roll). I sitt arbete har föredragandena tagit hänsyn till att diskussionen handlar om människor med kulturella band, familjer och individuella strävanden och inte bara om ekonomisk vinning och har förutsatt att det är en omistlig rättighet hos individen att flytta utomlands (dessutom har 1 Docquier, Lohest och Marfouk (2007), Stark (2001). APP/ /Bv /5 PR\ doc

5 försöken att begränsa denna rättighet för att hantera fenomenet kompetensflykt visat sig vara ineffektiva och ytterst kostsamma). Fördelarna med en välordnad internationell migration kan vara enorma, men detta kan endast bli verklighet om migrationen sker i en anda av äkta partnerskapsutveckling, där industriländerna en gång för alla går ifrån den defensiva, säkerhetsinriktade migrationsstrategin och utvecklingsländerna slutar vara beroende av enbart externa resurser för att ta itu med inhemska brister. Den senaste utvecklingen i den internationella debatten om migration och utveckling ser lovande ut och kopplingen mellan migrations- och utvecklingsfrågorna förefaller nu vara mycket stark (vilket är en klar förändring jämfört med för tre eller fyra år sedan). Det krävs dock fortsatt vaksamhet för att undvika att migrations- och utvecklingsinitiativ döljer försök att lägga beslag på utvecklingsfonder för att lösa problem på grund av migrationstrycket. Internationell migration är en av 2000-talets största utmaningar. De potentiella fördelarna, som nämndes tidigare, är enorma. Konsekvenserna av ett misslyckande skulle också bli enorma, både i fråga om det enskilda lidandet och för nationerna, som döms till permanent underutveckling. PR\ doc 5/5 APP/ /Bv01-00