Rapporten kan beställas från Inspektionen för socialförsäkringen. Beställningsadress: Inspektionen för socialförsäkringen Box 202 101 24 Stockholm

Rapporten kan beställas från Inspektionen för socialförsäkringen. Beställningsadress: Inspektionen för socialförsäkringen Box 202 101 24 Stockholm Telefon: 08-58 00 15 00 E-post: registrator@inspsf.se Webb: www.inspsf.se Tryckt av E-print Stockholm 2011 4

Innehåll Generaldirektörens förord... 7 Sammanfattning... 9 1 Inledning... 15 1.1 Bakgrund... 15 1.2 Syfte och avgränsning... 16 1.3 Metod för granskningens genomförande... 16 1.4 Generella utgångspunkter rörande styrning... 19 1.4.1 Flera perspektiv... 19 1.4.2 Hur kan man styra?... 20 1.4.3 En ständigt återkommande process... 21 1.5 Utgångspunkter och upplägg för denna granskning... 22 2 Statsmakternas styrning av Försäkringskassan... 25 2.1 Försäkringskassans uppdrag... 25 2.2 Vad ville statsmakterna uppnå med en sammanslagen Försäkringskassa?... 27 2.3 Några förutsättningar statsmakterna givit Försäkringskassan... 29 2.3.1 Olika uppfattning om resursbehov... 30 2.3.2 Kort om tid vid reformimplementering... 31 2.4 Läget i dag relaterat till tankarna bakom en Försäkringskassa... 31 2.4.1 Delvis effektiviserat men en del brister kvarstår... 31 2.4.2 Delvis klarade utmaningar... 33 2.4.3 Delvis etablerade förutsättningar... 35 3 Styrning inom Försäkringskassan... 37 5

3.1 Försäkringskassans beskrivning av sin uppgift och sitt uppdrag... 37 3.2 Försäkringskassans övergripande styrprinciper... 39 3.3 Verksamhetsplanering... 40 3.3.1 Försäkringskassans planeringsprocess... 40 3.3.2 LFC:s verksamhetsplanering... 42 3.3.3 Vad anser de intervjuade om planeringsprocessen?... 43 3.4 Resultatstyrning... 44 3.4.1 Försäkringskassans styrkort... 4 3.4.2 LFC:s operationalisering till det egna styrkortet... 4 3.4.3 Vad anser de intervjuade om resultatstyrningen?... 3.5 Finansiell styrning... 5 3.5.1 Huvudkontorsnivå... 5 3.5.2 LFC-nivå... 5 3.5.3 Vad anser de intervjuade om budgetfördelningen och budgetfördelningsprocessen?... 5 3.6 Försäkringsstyrning... 5 3.6.1 Försäkringsprocessers styrning... 5 3.6.2 Verktyg för försäkringsstyrning av handläggarnas arbete... 5 3.6.3 LFC:s ansvar för försäkringsstyrning... 5 3.6.4 Vad anser de intervjuade om försäkringsstyrningen?... 3.7 Uppföljning... 6 3.7.1 Uppföljning från huvudkontor till handläggarnivå... 6 3.7.2 Vad anser de intervjuade om uppföljningen?... 6 3.8 Övergripande organisation och ansvarsfördelning... 3.8.1 Försäkringskassans organisation och ansvarsfördelning... 3.8.2 LFC:s arbete och organisation... 7 3.9 Yrkesroller och kompetensförsörjning... 7 3.9.1 Försäkringskassans yrkesroller... 7 3.9.2 Övergripande samordning inom LFC... 7 6

3.9.3 Samarbete mellan yrkesroller inom ett LFC... 7 3.9.4 Den personliga handläggarens och specialistens arbete... 3.9.5 Kompetensförsörjning... 8 3.10 Styrning av värderingar och kultur... 8 3.10.1 Ledningens ledord för organisationen... 8 3.10.2 Genomslag för värdegrund och kärnvärden... 8 3.10.3 Enhetlig kultur?... 8 3.11 It-stöd... 8 3.12 Partnersamverkan kring sjukförsäkringen... 4 Införandet av den nya sjukskrivningsprocessen... 9 4.1 Regeländringarna i stora drag... 9 4.2 Försäkringskassans styrning av reformens implementering... 9 4.2.1 Normering... 9 4.2.2 Utbildning... 9 4.2.3 Information och partnersamverkan... 9 4.2.4 Statistik... 10 4.2.5 It-stöd... 10 4.2.6 Omorganisationen... 10 4.2.7 Övergripande kring införandet... 10 4.3 Hur fungerar tillämpningen av den nya sjukskrivningsprocessen?... 10 4.3.1 Andel gjorda bedömningar vid tidsgränserna... 10 4.3.2 Uppfattningen om sjukskrivningsprocessen... 10 5 Styrning för effektiv verksamhet diskussion och slutsatser... 10 5.1 Styrning en avvägning mellan olika mål... 10 5.2 Organisation och ansvarsfördelning... 10 5.2.1 Alltför detaljerade operativa frågor i högsta ledningen... 10 5.2.2 Förbättrad samordning... 11 5.2.3 Resultatansvar med begränsat mandat... 11 5.2.4 Mer situationsanpassad styrning kan öka effektiviteten... 11 7

5.3 Kompetensförsörjning... 11 5.3.1 Kompetensutveckling... 11 5.3.2 Höjd utbildningsnivå kontra detaljstyrning... 11 5.4 Intern kommunikation och miljö för verksamhetsutveckling... 11 5.4.1 Styrsignalerna uppifrån får genomslag... 11 5.4.2 Förbättringsförslag behöver fångas upp bättre... 1 5.4.3 Utveckling genom systematiskt lärande... 12 5.5 Styrning för ökad enhetlighet... 12 5.5.1 Ensa-processer bidrar till likformig handläggning... 12 5.5.2 Samsyn för enhetlighet i bedömningarna kan nås genom diskussion och erfarenhetsutbyte... 12 5.6 It tidsåtgång kvalitet... 12 5.6.1 Begränsat it-stöd för handläggarna... 12 5.6.2 Tid för registrering kostar... 12 5.7 Uppföljning... 12 5.7.1 Noggrann uppföljning... 12 5.7.2 Många mål och mått men allt behöver inte mätas... 12 5.7.3 Uppföljning för operativ styrning... 1 5.8 Erfarenheter av införandet av nya sjukskrivningsprocessen... 13 5.9 Erfarenheter av sjukskrivningsprocessen... 13 Referenser... 13 Bilaga 1 Styrkort 2011... 1 Bilaga 2 Administrativa styrverktyg... 14 Bilaga 3 Verktyg för försäkringsstyrning... 14 Bilaga 4 Processteam... 14 Bilaga 5 Identifierade risker i LFC:s styrkort för 2010... 1 Bilaga 6 Yrkesroller inom LFC... 15 Noter... 15 8

Generaldirektörens förord Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Med systemtillsyn avses granskning av om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt. Med effektivitetsgranskning avses granskning av om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Denna granskning ger en översiktlig bild av hur styrningen generellt ser ut i Försäkringskassan. En fördjupning görs rörande styrningen av lokala försäkringscenters arbete med sjukförsäkringen och hur införandet av de nya reglerna i sjukförsäkringen styrdes. Granskningen uppmärksammar några centrala problem i styrningen, bland annat avvägningen mellan situationsanpassning och krav på likformighet. Större handlingsutrymme för medarbetarna underlättar försörjningen med kvalificerad kompetens, samtidigt som likformighetskravet måste respekteras. En utvecklad intern dialog och bättre rutiner för att hantera förbättringsförslag förordas som en väg att kombinera dessa mål. Rapporten kommer att vara utgångspunkt för ytterligare granskningar rörande styrningen i Försäkringskassan. Val, utformning och användning av mål och indikatorer är ett område som aktualiserats i denna granskning, liksom frågan hur kostnaderna för de omfattande manuella registreringarna förhåller sig till kostnaderna för investeringar i automatisering. Granskningen har utförts av Maria Kain (projektledare), Markus Larsson, Magnus Medelberg och Inger Sohlberg. I arbetets slutfas har även Mimmi Diamant deltagit. Stockholm i april 2011 Per Molander 7

8

Sammanfattning Denna granskning ger en översiktlig bild av hur styrningen generellt ser ut i Försäkringskassan, samtidigt som en fördjupning görs rörande styrningen av Lokala försäkringscenters (LFC:s) arbete med sjukförsäkringen och hur införandet av de nya reglerna i sjukförsäkringen styrdes. Arbetet till och med första beslutet, det vill säga tidig bedömning, ingår inte i fördjupningen rörande LFC. Granskningen visar på flera områden konsekvenserna av att ett mål kan motverka ambitionerna att nå ett annat mål. Det tydliggörs därmed att en betydelsefull del av styrning handlar om att hitta balansen mellan ambitionsnivåerna för olika mål och vilka avvägningar som ska göras mellan olika sätt att styra. Några övergripande iakttagelser Sammantaget ger de intervjuade bilden av att Försäkringskassan är en organisation som tagit sig igenom några besvärliga år präglade av en genomgripande omorganisation och ett stort reformarbete. De anser att verksamheten nu i stort fungerar och att man nu också kan arbeta med att vidareutveckla verksamheten. Försäkringskassan är en matrisorganisation med stark central styrning. Detta medför långa beslutsvägar, delvis dubbla funktioner och många mötespunkter i matrisen för att stämma av frågor. Det kan konstateras att det på senare tid har etablerats fler funktioner för att bättre kunna föra denna dialog. Likaså lägger man nu större vikt vid att samordna styrsignaler som går ut i organisationen. Inom Försäkringskassan är man receptiv och skicklig på att lära sig ny lagstiftning och ställa om verksamheten efter den. Genom intensivt arbete på huvudkontoret och inte minst lokalt lyckades man exempelvis, trots kort tid, implementera sjukförsäkringsreformen som 9

trädde i kraft den 1 juli 2008. I intervjuerna framförs dock att det hade varit önskvärt att hela sjukskrivningsprocessen hade varit bättre genomarbetad och att det var olyckligt att reglerna ändrades under tiden reformen implementerades. Det kan noteras att på flera av de områden som uppmärksammas i föreliggande rapport finns också i Försäkringskassan en medvetenhet om problemen. Vissa förändringar har påbörjats, och ISF vill då genom att peka på områdena understryka vikten av att satsningarna fullföljs. Fördelning av ansvar och befogenheter bör möjliggöra större situationsanpassning och öka effektiviteten I intervjuerna framgår det att många operativa frågor hamnar högt upp i organisationen och att det sker på bekostnad av de strategiska frågorna. Såväl den starka centrala styrningen som matrisorganisationen bidrar till detta. Efter att ha etablerat den nya organisationen är det nu viktigt att hitta balansen i hur stark den centrala styrningen ska vara med beaktande av dels att många beslut måste ända upp i högsta ledningen, dels att det krävs engagerade medarbetare, som känner delaktighet och tar de initiativ som behövs för en framgångsrik verksamhet. Cheferna för respektive LFC har ett resultatansvar men begränsat handlingsutrymme, eftersom mycket är fastställt från huvudkontoret eller LFC centralt. De saknar förtroendet att lösa problem lokalt och menar att de själva ser vad som behöver göras men nu får direktiv uppifrån om samma sak. Det finns således anledning att överväga om områdeschefernas befogenheter kan ökas så att de bättre svarar mot det resultatansvar de ålagts. Ett större mandat skulle ge områdescheferna möjligheter att direkt lösa fler problem själva och större möjligheter till situationsanpassning i styrningen, vilket torde öka effektiviteten. Situationsanpassning kan gälla hur kompetensen hos de anställda kan användas på bästa sätt för såväl verksamheten som medarbetarnas utveckling, vilka moment som är ändamålsenliga i handläggningen av det enskilda ärendet och vad som behövs för att möta varje försäkrad utifrån personens förutsättning. 10

Större förtroende och mindre detaljstyrning torde underlätta kompetensförsörjningen och öka effektiviteten Situationsanpassning ger större effektivitet men bygger på att medarbetarna har rätt kompetens och inte minst har utrymme och förtroende att använda den. Försäkringskassan anställer akademiker som personliga handläggare och det talas mycket om att handläggarnas professionalitet ska utvecklas. Detaljstyrning och det sätt den mycket noggranna uppföljningen av handläggarnas arbete används på strider mot detta. Kostnaderna för att utarbeta detaljerade riktlinjer och för den omfattande kontrollen och uppföljningen av medarbetarnas arbete behöver uppmärksammas. Detaljerad styrning med intensiv och detaljerad uppföljning innebär också en risk att man tappar fokus på syftet med verksamheten, bland annat om synen på vad som är normal variation är alltför snäv. Man bör därför se över möjligheterna att minska detaljstyrningen av handläggarnas arbete och öka utrymmet och förtroendet för handläggarnas professionalitet. Förbättringsförslag behöver fångas upp bättre Direktiv uppifrån får genomslag i organisationen. Man verkställer det man är ålagd att göra och fokuserar på att uppsatta mål nås. Det verkar däremot vara trögare för signaler att gå nerifrån och upp och det kan därför finnas behov av att förbättra denna kommunikation. Det behöver finnas en god kultur att lämna och fånga upp idéer, synpunkter och uppmärksammade risker. Intervjuade handläggare tycker dock inte det är någon idé att försöka påverka och många vet inte vilka kanaler som finns för detta. Det bör således bli tydligare hur man kan förmedla förslag rörande verksamheten, idéer om förbättringar eller risker som noterats och att man vill att medarbetarna ska förmedla detta, samtidigt som återkopplingen förbättras. 11

Systematisk diskussion och erfarenhetsutbyte viktigt för ökad enhetlighet och verksamhetsutveckling Processbeskrivningar och vägledningar varken kan eller ska täcka det förhållandevis stora bedömningsutrymme som finns vid tolkningen av lagen, utan handläggningen måste också styras på annat sätt mot enhetlighet. Utgångspunkten bör då vara professionaliteten hos handläggarna och behovet av samsyn i försäkringstillämpningen. Dialog och erfarenhetsutbyte är avgörande för att etablera gemensamma värderingar och ett gemensamt synsätt. Det är således viktigt att fortsätta med och vidareutveckla forum där detta kan ske systematiskt. Exempel på detta är specialistnätverk och Lika-seminarier samt spridningen av erfarenheterna från dessa på ett genomtänkt sätt. Denna typ av insatser för att öka enhetligheten behöver utvecklas vidare för exempelvis de försäkringsmedicinska rådgivarna, eftersom dessa har inflytande över handläggarnas bedömningar. Erfarenhetsutbyte är också viktigt för att utveckla verksamheten. Försäkringskassan bör därför fortsätta med och vidareutveckla en generell och systematisk ansats för lärande genom goda exempel. Verksamheten utvecklas också genom höjd kvalitet i ärendehandläggningen. En stärkt och decentraliserad uppföljning av kvaliteten inleddes under 2010. Den bidrar till att utveckla handläggaren kompetensmässigt och samtidigt till mer enhetlig tillämpning. Ambitioner att försöka mäta resultatet av detta kvalitetsarbete genom att hitta mått som går att aggregera får dock inte stjälpa ansträngningarna att höja kvaliteten och få rättstillämpningen mer enhetlig. Det viktigaste är att man arbetar lokalt med detta. Kostnader för manuell registrering bör tydligare vägas mot investering i automatisering Granskningen visar att handläggarna manuellt behöver göra en mängd registreringar av aktiviteter vid sidan av dokumentationen i ärendet. En automatisering förefaller önskvärd. Investeringar för att utveckla ett modernt it-stöd som stödjer handläggningen, har inbyggda kontroller och automatiskt fångar de data som behövs för uppföljning behöver tydligt vägas mot den tid det tar för handläggare att göra de manuella registreringarna, den energi som läggs på att komma ihåg att registrera och oroa sig för att glömma att registrera 12

något och de brister i statistiken som uppstår om man glömmer eller registrerar fel. Bättre it-stöd med inbyggda kvalitetskontroller torde också medföra att handläggarna oftare gör rätt från början, vilket skulle minska resursbehovet för de i dag omfattande manuella efterkontrollerna. Automatisk datafångst skulle dessutom kunna bidra till att mer av uppmärksamheten förs från antalet genomförda aktiviteter till kvaliteten i handläggningen och syftet med verksamheten.. 13

14

1 Inledning 1.1 Bakgrund Svårigheter att styra socialförsäkringsadministrationen var ett skäl till att den sammanhållna myndigheten Försäkringskassan bildades den 1 januari 2005 genom en sammanslagning av de 21 länsvisa försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket (RFV). Regeringens tanke med en sammanhållen myndighet var att den skulle ge förbättrade förutsättningar för att styra eller påverka beslut och åtgärder inom hela förvaltningen, vilket i sin tur skulle skapa förutsättningar för bland annat en mer enhetlig rättstillämpning, bättre styrning av ITverksamheten och en ökad flexibilitet och samsyn inom organisationen. 1 I utredningarna som föregick bildandet, framfördes vidare att den nya myndigheten borde styra mot en mer likformig tillämpning i huvudsak genom gemensamma värderingar, organisation av handläggningen och beslutsfunktionerna, kompetensutveckling samt handläggningsstöd. Se vidare kapitel 2. Regeringen har vid ett flertal tillfällen, återkommit till vikten av en 2 väl fungerande administration. I budgetpropositionen för 2011 konstateras att i och med organisationsförändringarna 2005-2008 finns en grund för att Försäkringskassan ska kunna leva upp till kraven på en socialförsäkringsadministration som är rättssäker, effektiv och håller hög kvalitet men att de förväntade effektiviseringarna inte genomförts fullt ut. Statskontoret och Riksrevisionen har sedan bildandet av Försäkringskassan gjort uppföljningar som bland annat rört styrningen i myndigheten. I denna rapport återkopplas till vissa områden de har pekat på. 15

1.2 Syfte och avgränsning Denna granskning syftar till att ge en översiktlig bild av hur styrningen generellt ser ut i Försäkringskassan, samtidigt som en fördjupning görs rörande hur Lokala försäkringscenters (LFC:s) arbete med sjukförsäkringen styrs och hur införandet av de nya reglerna i sjukförsäkringen styrdes. Fördjupningen kring hur de nya reglerna i sjukskrivningsprocessen infördes är en del i arbetet med ISF:s regeringsuppdrag 3 om bland annat de vägledningar, metodstöd och den utbildning som Försäkringskassans personal fått och de system för intern kontroll som använts vid införandet. Regeringsuppdraget kommer i sin helhet att rapporteras till regeringen senast den 2 maj 2011. När det gäller sjukpenningärenden är granskningen avgränsad till arbetet efter första beslutet. Den avser således den del som berör de personliga handläggarnas arbete med sjukpenning samt sjuk- och aktivitetsersättning och därmed inte verksamhetsområde Tidig bedömning inom LFC. Vidare är den inriktad på vilket genomslag statsmakternas respektive ledningens styrning fått i organisationen och är således inte en granskning ur ett medborgarperspektiv. Effektiv styrning gynnar dock i förlängningen såväl de försäkrade och det kundfokus som ska prägla verksamheten som det värde verksamheten ska generera för medborgare och stat. 1.3 Metod för granskningens genomförande Genom intervjuer och dokumentstudier har en bild erhållits av hur verksamhetsstyrningen i vid mening ser ut och fungerar i Försäkringskassan. Såväl den formella styrningen som de förutsättningar som i övrigt gäller har tagits upp i intervjuer och studerats i Försäkringskassans dokument. Intervjuer genomfördes mellan maj 2010 och februari 2011. Huvuddelen av intervjuerna skedde under hösten 2010. På huvudkontoret har representanter för GD-stab, Ekonomistab, Försäkringsprocesser och Utvecklingsstab intervjuats. Eftersom granskningen har fokus på arbetet med sjukförsäkringen har därutöver intervjuer genomförts med berörda chefer i LFC:s centrala ledning, med LFC:s centrala försäkringssamordnare och på fem LFC ute i landet. De var Fagersta, Karlstad, Malmö, Sundbyberg och Örnsköldsvik. Dessa valdes för att 16

få en blandning av stora och små LFC från olika delar av landet. På varje LFC gjordes tre intervjuer om två timmar med chefen för respektive LFC (områdeschef), controller respektive specialister och en intervju på sammanlagt fyra timmar med en grupp med cirka fem personliga handläggare som arbetar med sjukförsäkringen. Bland handläggarna fanns de som arbetar med inriktning på försäkrade som är anställda och de som i första hand arbetar med arbetslösa. I grupperna fanns både de som arbetar med sjukpenning och de som arbetar med sjukersättning. När begreppet handläggare används i denna rapport, avses personliga handläggare. Försäkringskassan valde ut vilka handläggare, och vid större LFC även specialister, som skulle intervjuas. Detta kan möjligen ha påverkat resultatet. Sammanlagt har 58 personer intervjuats. Omfattningen av intervjuundersökningen illustreras i figur 1. Där framgår att information har inhämtats från en mindre del av organisationen och därmed får motsvarande försiktighet gälla vid tolkningen av resultaten. Figur 1. Illustration av var i organisationen intervjuer genomförts När begreppet Försäkringskassan används avser det även RFV och försäkringskassorna tiden före 2005. Intervjuerna kan betecknas som semi-strukturerade. Ett stort antal frågor hade förberetts rörande olika områden så att projektgruppen inför intervjuerna hade preciserat vad som var intressant att få reda 17

på. Hur detaljerade frågorna var på de olika områdena anpassades till vem som intervjuades. De intervjuade visste inte i förväg vilka frågor som skulle ställas. Intervjuerna genomfördes av två till tre projektdeltagare varav två deltagit i samtliga intervjuer. Den något kortare avstämningen av vissa frågor som gjordes med Utvecklingsstaben genomfördes dock av en av dessa två. Frågorna har dels gällt hur det är i dag, det vill säga när intervjun gjordes, dels hur det var när reformen i sjukförsäkringen genomfördes, vilket betyder från 2008 och utvecklingen till dagsläget. De områden som tagits upp i intervjuerna är följande: Generellt om hur Försäkringskassan styrs Att arbeta på Försäkringskassan Styrmedel Organisation Styrkort Processbeskrivningar Kompetensförsörjning Budget It-system i arbetet Styrning för tillämpning av den nya sjukskrivningsprocessen Prövning vid tidsgränserna Beslut om sjukersättning inklusive renodlingen genom avskaffandet av särskilda skäl Rutiner övergång från Försäkringskassan till Arbetsförmedlingen Genom inledande frågor på respektive område fick de intervjuade berätta förhållandevis fritt. Ytterligare frågor ställdes för att komplettera det som inte spontant kom upp i intervjusvaren. Detaljerade minnesanteckningar fördes vid intervjuerna. ISF har fått tillgång till dokument dels direkt av de personer på Försäkringskassan som involverats i granskningen, dels via Försäkringskassans intranät eller externa webbplats. Vilka dokument som legat till grund för granskningen framgår av referenslistan. 18

1.4 Generella utgångspunkter rörande styrning Styr gör man för att nå dit man vill. För den statliga verksamheten är ambitionen att verkställa och få till stånd det som riksdag och regering beslutat. Politikerna ser framför sig hur samhället bör se ut och vilka förändringar som behöver genomföras för att nå dit. Politik handlar många gånger om hur man kan uppnå det man vill. Det finns således inga givna gränser mellan mål och medel. Därmed skiljer det sig från fall till fall hur mycket statsmakterna vill styra själva genomförandet av en verksamhet. Ibland är det självklart eller mindre intressant hur något ska genomföras, medan det ibland är hur det ska förverkligas som bedöms vara avgörande för att önskat resultat ska kunna uppnås. Som en följd av detta behöver såväl regeringens styrning av myndigheterna som den myndighetsinterna styrningen se olika ut för olika verksamheter, vilket den också gör. Styrningen måste vara inriktad på det som kan påverkas av den som styrs. Det som en verksamhet förväntas uppnå bör således gälla sådant som den ansvariga för verksamheten både kan och har befogenhet att påverka. Mer övergripande mål som någon bidrar till att uppnå eller effekter som gäller förhållanden som endast indirekt kan påverkas bör dock vara tydliggjorda, eftersom det är viktigt att ha klart för sig vad en verksamhet ska ha för effekt för medborgarna och samhället i stort. 1.4.1 Flera perspektiv Verksamheten i en myndighet styrs i allmänhet vertikalt. Denna styrning kan liknas vid en styrkedja, där direktiv och förutsättningar ges från riksdag och regering till myndighetsledningar, som sedan för styrningen vidare till mellanchefer och handläggare. Rapporteringen av verksamhetens resultat sker sedan i motsvarande led tillbaka till riksdagen. Verksamheten bedrivs däremot genom ett flöde av aktiviteter som resulterar i olika prestationer. Det som ska åstadkommas, det vill säga värdet av verksamheten, skapas i dessa processer. Problem kan uppstå om den vertikala styrningen tar sikte på de olika delarna i verksamheten på ett sätt som medför att arbetsflödet i processen försvåras. 19

När det gäller såväl interna riktlinjer med mera neråt i organisationen som rapportering uppåt i organisationen, är det viktigt att vara medveten om att informationsflödet inte bara innebär en transport genom olika led utan att informationen faktiskt produceras i varje led. Samma sak gäller informationen mellan myndighet, regering och riksdag. Informationen tolkas och beskrivs med mer eller mindre medvetna förändringar och när styrkedjan är lång, förändras den bild som förmedlas på vägen. 1.4.2 Hur kan man styra? Styrning kan med en bred definition sägas omfatta all avsiktlig och oavsiktlig påverkan mellan individer i en organisation. 4 Styrning handlar med andra ord om att påverka attityder och beteenden och kan vara mer eller mindre formaliserad. 5 En verksamhet styrs således på flera sätt. Den styrs genom att tilldela uppgifter, formulera resultatkrav och sätta upp mål och genom resursfördelning, det vill säga hur man fördelar budgeten. Verksamheten styrs också av olika regler, till exempel lagar och förordningar och även olika interna regler, som ställer krav på hur verksamheten ska genomföras. Likaledes sker styrning genom hur verksamheten organiseras och vilka utnämningar som görs av chefer och andra. 6 Dessa exempel på styrning utgör delar av en formell styrning som ofta är förhållandevis lätta att se. Det finns dock andra delar i styrningen som också är viktiga för huruvida den fungerar väl. Det gäller till exempel förmågan att kommunicera vad man vill, skapa förståelse för verksamheten och dess förutsättningar, ge styrningen legitimitet och acceptans i organisationen och förmågan att etablera en gemensam syn på vilken roll man har, förhållningssätt med mera. 7 Det är således viktigt att inte bara se till det som direkt tar sikte på vad som ska göras i verksamheten utan också vilka förutsättningar som ges för att bedriva verksamheten effektivt. Förutom ovan nämnda förutsättningar såsom organisation, förståelse och samsyn är viktiga delar av styrningen också exempelvis hur styrningen av arbetsprocesserna ser ut, hur utvecklad kontrollmiljön är, hur kompetensförsörjningen säkerställs, hur bra it-stödet är, hur väl mål- och mätsystemen stödjer verksamheten och hur väl informationsflödet fungerar. 8 20

1.4.3 En ständigt återkommande process Syftet med myndighetens uppdrag och en verksamhet behöver på en övergripande nivå vara klargjort. Ofta ligger också särskilda författningar (lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter) till grund för verksamheten. I de flesta fall rullar sedan verksamheten på och behöver inte i sin helhet vara föremål för löpande styrning. Man kan ändå behöva följa upp hela verksamheten för att veta att den fortskrider som den ska. Samtidigt är det viktigt att möjligheter och behov av förbättringar fångas upp. Utifrån myndighetens instruktion sker den löpande styrningen i staten i allmänhet med en utgångspunkt i årliga styrdokument som regleringsbrev och myndighetens verksamhetsplanering. Denna styrning bör således vara inriktad på det man vill förändra under perioden. Framgångsrik verksamhet kännetecknas av att önskade resultat uppnås till så låga kostnader som möjligt. Strävan måste alltid vara att genomföra verksamheten allt effektivare för att kunna höja ambitionsnivån eller använda resurserna till andra angelägna ändamål, och styrningen bör därför kännetecknas av tydligt utvecklingsfokus. Styrning kan ses som en ständigt pågående process med planering, genomförande, uppföljning och åtgärder, vilket vanligen illustreras som i figur 2. Att i denna process ta vara på och lära av gjorda erfarenheter är avgörande för att verksamheten ska kunna uppnå det som avsetts på ett effektivt sätt. En fungerande styrning inkluderar också god kontroll och riskhantering. planera åtgärda genomföra följa upp, analysera Figur 2. Styrning en ständigt pågående process 21

För att understryka behovet av att styrningen måste utgå från en analys av läget, ritas ibland motsvarande figur med analys högst upp följt av planera och genomföra 9. Ekonomistyrningsverket uttrycker detta som Styrning handlar om att agera utifrån den framtagna informationen. 10, det vill säga att vidta åtgärder och justera styrningen. För att verksamheten ska ge goda resultat är det således viktigt att den uppföljningsinformation som tas fram inte bara visar i vilken utsträckning olika mål nås, utan att informationen även fungerar som underlag för styrningen på olika nivåer i organisationen. 1.5 Utgångspunkter och upplägg för denna granskning Flera av de utgångspunkter som låg till grund för bildandet av Försäkringskassan, handlade om den del av styrningen som gäller vilka förutsättningar som behövde etableras i organisationen för att det skulle kunna bli en väl fungerande verksamhet kännetecknad av hög servicenivå och likabehandling. De förutsättningar som omnämndes gällde bland annat organisation och ansvarsfördelning, kultur och förhållningssätt, kompetensförsörjning, arbetssätt samt it-stöd. I denna granskning tas styrningen upp i termer av resultatstyrning, finansiell styrning samt den särskilda försäkringsstyrning som Försäkringskassan har, eftersom verksamheten till så stor del är författningsstyrd. Vidare belyses styrningen genom att peka på några av de förutsättningar regeringen givit Försäkringskassan och vilka förutsättningar som ges inom myndigheten för dem som arbetar i verksamheten. Ansatsen illustreras i figur 3 där de olika delarna i styrningen speglas i termer som användes inför bildandet av Försäkringskassan och också behandlas i föreliggande rapport. Granskningens fokus ligger på ledningens interna styrning, men den styrs i sin tur av statsmakterna och därmed är båda leden av betydelse för hur effektivt verksamheten kan bedrivas. 22

Statsmakternas styrning Organisation av myndigheter Lagar och förordningar uppdrag, mål, anslag instruktion regleringsbrev årsredovisning budgetunderlag rapportering, dialog Återrapporteringskrav Kultur, förtroende Ledningens styrning Organisation och ansvarsfördelning Regler och procedurer Intern kommunikation resultatstyrning finansiell styrning försäkringsstyrning resultatuppföljning budgetuppföljning kvalitetsuppföljning Mål- och mätsystem IT-stöd Kompetens och kultur aktiviteter och prestationer Genererat värde för medborgare och samhälle Verksamhetsprocessens effektivitet och duglighet Figur 3. Styrningens olika delar 23

Rapportens disposition Rapporten är upplagd enligt följande. I kapitel 2 preciseras vilka förutsättningar statsmakterna menade behövde utvecklas som en del i styrningen av den nya myndigheten Försäkringskassan för att få en effektiv verksamhet. Kapitlet ger också en övergripande bild av hur det ser ut på dessa områden i dag. I kapitlet tas även vissa förutsättningar upp som statsmakterna givit Försäkringskassan. Kapitel 3 belyser Försäkringskassans interna styrning: hur resultatstyrningen, den finansiella styrningen och försäkringsstyrningen ser ut samt vilka förutsättningar i övrigt ledningen givit handläggarna och andra på LFC att genomföra verksamheten effektivt. I kapitel 4 redogörs för den bild granskningen givit av styrningen vid införandet av de nya sjukförsäkringsreglerna inklusive vilka förutsättningar som gavs för att den nya sjukskrivningsprocessen skulle kunna implementeras från och med 1 juli 2008. Detta är en del av det regeringsuppdrag ISF fått rörande reformen. 11 Bilden kompletteras med vad som i denna granskning framkommit beträffande hur reformen fungerar i praktiken. Det bör noteras att även den beskrivning som ges i kapitel 3 delvis visar hur arbetet med sjukskrivningsprocessen fungerar, eftersom det är personal som arbetar med denna som intervjuats. I kapitel 5 sammanfattas ISF:s iakttagelser angående hur Försäkringskassan styrs. De områden lyfts fram som särskilt bör uppmärksammas i det fortsatta utvecklingsarbetet. 24

2 Statsmakternas styrning av Försäkringskassan 2.1 Försäkringskassans uppdrag I 1 förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan anges att myndighetens verksamhet huvudsakligen består i att besluta och betala ut sådana förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för. Fram till och med 2009 ansvarade Försäkringskassan för i stort sett allt det som brukar benämnas socialförsäkringen, men från och med 2010 har Pensionsmyndigheten tagit över ansvaret för pensioner och pensionsrelaterade förmåner. De mål som angetts för verksamheten i regeringens regleringsbrev till myndigheten har varierat genom åren. Dock har ett övergripande mål funnits med under lång tid som, med vissa mindre variationer, handlat om att administrationen av socialförsäkringen ska vara rättssäker, effektiv och ha hög kvalitet. Sjukförsäkringen, som är i särskilt fokus i denna rapport, är den del av Försäkringskassans verksamhet som varit mest föremål för statsmakternas styrning. En orsak är den ökning av sjukskrivning som började under andra hälften av 1990-talet. År 2002 införde regeringen följande nationella mål. Frånvaron från arbetslivet på grund av sjukskrivning ska i förhållande till 2002 halveras fram till 2008. Parallellt ska antalet nya aktivitets- och sjukersättningar minska. Hänsyn ska tas till den demografiska utvecklingen under perioden. Målet avsåg inte bara Försäkringskassan utan alla myndigheter som på nationell, regional eller lokal nivå bedrev verksamhet som berörde området. 25

Detta mål, halveringsmålet, har sedan dess ändrats. I regleringsbreven sedan 2009 finns ett övergripande mål för utgiftsområdet Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp som lyder Frånvaron från arbetet på grund av sjukdom ska ligga på en långsiktigt stabil och låg nivå. Under dessa mer övergripande mål har det i regleringsbreven till Försäkringskassan funnits andra specifika mål, rapporteringskrav, uppdrag med mera som haft som syfte att styra myndighetens arbete inom sjukförsäkringen. Vissa år har regleringsbrevet innehållit många och detaljerade krav. Andra år har kraven varit färre och hållit sig på en mer övergripande nivå. Under de senaste åren har regleringsbrevet innehållit färre krav. Detta gäller dock de flesta myndigheter, som en följd av ändrade riktlinjer för regleringsbrevens utformning. Bland de återrapporteringskrav som funnits i Försäkringskassans regleringsbrev under de senaste åren kan noteras detaljerade krav på redovisning av ekonomin med utgiftsprognoser. Styrningen genom lagar utgör grunden för Försäkringskassans verksamhet. Lagändringar rörande socialförsäkringen får direkt konsekvenser för myndigheten. Den mest påtagliga regeländringen under senare år är den sjukförsäkringsreform som huvudsakligen infördes 1 juli 2008. Hur Försäkringskassan implementerade de nya reglerna beskrivs i kapitel 4. Även åren före sjukförsäkringsreformen genomfördes flera regelförändringar inom sjukförsäkringen. En närmare beskrivning av dessa förändringar finns i ISF:s arbetsrapport 2010:2. 12 En annan stor förändring det senaste decenniet som statsmakterna initierat är inrättandet av den sammanhållna myndigheten Försäkringskassan från 1 januari 2005. Detta belyses vidare i följande avsnitt. 26

2.2 Vad ville statsmakterna uppnå med en sammanslagen Försäkringskassa? I början av 2000-talet påtalade statsmakterna att det fanns brister i den dåvarande administrationen av socialförsäkringen som bestod av Riksförsäkringsverket (RFV) och 21 länsvisa fristående försäkringskassor. 13 Bristerna bestod exempelvis av oacceptabelt långa handläggningstider, bristfälliga beslutsunderlag samt stora skillnader mellan olika delar av landet i hur reglerna tillämpades och hur människor blev bemötta. Därutöver fanns de problem som hängde samman med den ovan kommenterade utvecklingen inom ohälsoområdet, som var ett omdebatterat område i politiken i början av 2000-talet. I budgetpropositionen för 2003 aviserades en översyn av administrationen av socialförsäkringen. Syftet var att skapa en organisation med bättre förutsättningar att nå regeringens övergripande mål om en socialförsäkringsadministration som är rättssäker och effektiv, så att 14 tilltron till försäkringen bevaras och stärks. Samma år tillsatte regeringen en utredning, som antog namnet Ansa (Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen). Utredningen pekade i ett delbetänkande på att det fanns oklarheter i såväl ansvar som befogenheter på grund av det sätt som socialförsäkringsadministrationen då var organiserad. 15 Vidare ansågs uppdelningen av socialförsäkringsadministrationen på RFV och 21 fristående försäkringskassor utgöra ett hinder för utvecklingen av verksamheten. I november 2003 överlämnade Ansa-utredningen slutbetänkandet Försäkringskassan Den nya myndigheten (SOU 2003:106). Utredningen föreslog att RFV och de 21 fristående försäkringskassorna skulle slås samman till en sammanhållen statlig myndighet. I betänkandet beskrevs hur den nya myndigheten skulle innebära förbättrade möjligheter att styra både för regeringen och internt inom myndigheten. Den nya myndigheten borde enligt utredningen styra mot en mer likformig tillämpning genom gemensamma värderingar, organisation av handläggningen och beslutsfunktionerna, kompetensutveckling samt handläggarstöd. Samtidigt ansåg utredningen att en långtgående delegering av ansvar och decentralisering av uppgifter borde ske i den nya myndigheten. Riksdagen beslutade i maj 2004 att den nya myndigheten Försäkringskassan skulle bildas den 1 januari år 2005. Redan i december 27

2003 hade regeringen tillsatt en särskild utredare med uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av en sammanhållen statlig myndighet inom socialförsäkringsområdet. Denna utredning, som antog namnet Georg (Försäkringskassans genomförandeorganisation), redogjorde för följande fyra utmaningar som ledningen för den nya myndigheten behövde arbeta med de närmaste åren efter bildandet. 16 Samordning av produktion/handläggning och decentralisering Organisationen behövde utveckla gemensamma arbetssätt för alla län. Genom gemensamma arbets- och förhållningssätt kunde Försäkringskassan uppnå den servicenivå och likabehandling som eftersträvades. Gemensamma arbetssätt ansågs också vara en förutsättning för att kunna tillvarata ett kraftfullt och effektivt it-stöd. Den nya organisationen skulle präglas av decentralisering och delegering av den operativa verksamheten, vilket bland annat förutsatte välutvecklade styroch kontrollmekanismer. Samtidigt skulle koncentration av handläggningen, det vill säga förläggning av en viss ärendetyp bara vid vissa platser, och specialisering, det vill säga att vissa handläggare bara arbetade med vissa ärendetyper, behöva ske när det fanns uppenbara möjligheter att uppnå kvalitets- eller effektivitetsvinster. Utveckling av it Den nya ledningen behövde åstadkomma strategiska långsiktiga lösningar samtidigt med att den löpande it-verksamheten anpassades till de nya förutsättningarna. I de strategiska lösningarna ingick att pröva vad som borde utvecklas inom organisationen och vad som kan upphandlas. I it-utvecklingen ingick såväl frågor om medborgarnas möjlighet att använda olika tjänster via Internet som it-baserade handläggningssystem. Dimensionering och omstrukturering av verksamheten Försäkringskassan behövde enligt utredningen lägga ned mycket arbete på att förutsättningslöst pröva personal- och kompetensbehovet. Detta behövde göras snarast för att undvika att organisationen gick tillbaka till tidigare invanda strukturer och arbetssätt. Målet för förändringen skulle vara att öka resurserna för produktionen och därmed bryta den trend som utredningen menade hade funnits 28

dittills som bland annat yttrade sig i färre anställda vid de dåvarande försäkringskassorna och fler vid RFV. Kunskapsuppbyggnad En genomgripande översyn borde enligt Georg-utredningen göras under myndighetens första år av myndighetens utrednings-, statistikoch forskningsverksamhet. Utgångspunkten skulle vara Regeringskansliets, myndighetens eget och andra intressenters behov av sådan verksamhet med hög kvalitet. Den vision Georg-utredningen förslog löd: Den nya Försäkringskassan ska den 1 januari 2008 vara en organisation som är i världsklass när det gäller service och effektivitet är en av landets mest utvecklade arbetsplatser med mycket låg sjukfrånvaro har utvecklat ett integrerat, effektivt samarbete med arbetsgivare och andra för att personer med sjukpenning, sjukersättning eller aktivitetsersättning ska få möjlighet att återvända till arbetet. I betänkandet redovisade utredningen också sin uppfattning att det fanns vissa förutsättningar som behövde vara uppfyllda för att de ovan nämnda utmaningarna skulle klaras av. Dessa var 1. En gemensam kultur genom den nya vision som föreslagits 2. Ett utvecklat ledarskap 3. En hälsofrämjande arbetsplats 2.3 Några förutsättningar statsmakterna givit Försäkringskassan Inrättandet av Försäkringskassan innebar ökade styrmöjligheter för såväl regeringen som internt inom myndigheten. Försäkringskassan utnyttjar de nya styrmöjligheterna på olika sätt. Ett påtagligt exempel på ökade styrmöjligheter är när den länsbaserade organisationen övergavs år 2008 och Nationella försäkringscenter (NFC), Lokala försäkringscenter (LFC) och Kundcenter i stället inrättades. I sin slutrapport bedömer Statskontoret att det i den nya organisationen och med det nya arbetssättet finns en god grund för att effektivisera och höja kvaliteten i handläggningen. 17 29

Samtidigt som inrättandet av Försäkringskassan innebar ökade styrmöjligheter finns det förutsättningar som åtminstone myndigheten torde uppleva som begränsande. 2.3.1 Olika uppfattning om resursbehov Ett av syftena med att bilda den sammanhållna myndigheten Försäkringskassan var att effektivisera verksamheten. I de utredningar som låg till grund för den nya myndigheten talades det om att efter ett inledande skede på tre år borde kostnadsbesparingar kunna göras. Försäkringskassan har fått minskade anslag under de senare åren och ekonomin har varit så pressad att myndigheten vid flera tillfällen begärt och fått extra anslag av regeringen för att klara verksamheten. Försäkringskassan och regeringen har haft i grunden olika uppfattningar om hur mycket resurser verksamheten behöver. I det budgetunderlag för åren 2011 2013 som Försäkringskassan lämnade till regeringen i februari 2010 skrev myndigheten följande: det skiljer cirka 600 miljoner årligen mellan de anslagsmedel som framgår av budgetpropositionen 2010 och Försäkringskassans finansieringsbehov under perioden. Detta ledde till att Försäkringskassan återigen fick extra medel i budgetpropositionen för 2011 och senare under hösten 2010 ett uppdrag, där det bland annat står: Regeringen har i budgetpropositionen för 2011 föreslagit att Försäkringskassan tillförs 400 000 000 kronor för 2011 och att motsvarande belopp beräknas för 2012. Dessa medel föreslås tillföras i syfte att ge Försäkringskassan förutsättningar att kunna anpassa sig till en långsiktigt lägre anslagsnivå i enlighet med den nivå som beräknats för 2013 och därefter. 18 Regeringen har också givit Försäkringskassan i uppdrag att ta fram en handlingsplan för myndighetens effektiviseringsarbete och åtgärder för att anpassa administrationen till de långsiktiga ekonomiska ramarna. Handlingsplanen lämnades till regeringen i februari 2011. 19 I uppdraget ingår att Försäkringskassan månatligen till regeringen ska rapportera vilka åtgärder som vidtagits för att anpassa verksamheten till de långsiktiga ekonomiska ramarna och hur dessa åtgärder påverkar resultat, kvalitet och kostnader. 30

2.3.2 Kort om tid vid reformimplementering För implementeringen av de nya sjukskrivningsreglerna med bland annat rehabiliteringskedjan fick Försäkringskassan extra anslag på 250 miljoner kronor både 2008 och 2009. De flesta, såväl inom Försäkringskassan som granskande myndigheter, är överens om att tiden från att de nya reglerna beslutades till att de skulle införas var för kort. Se vidare kapitel 4. 2.4 Läget i dag relaterat till tankarna bakom en Försäkringskassa 2.4.1 Delvis effektiviserat men en del brister kvarstår I vissa avseenden har verksamhetsresultaten utvecklats på det sätt statsmakterna hoppades på när Försäkringskassan inrättades. Av ISF:s rapport 2010:9 Effektiviteten i Försäkringskassans administration 2000-2009 framgår att stora delar av verksamheten har effektiviserats. Bortsett från sjukförsäkringen har administrationskostnaderna för att handlägga en given mängd ärenden minskat avsevärt, samtidigt som det inte finns några indikationer på att kvaliteten sammantaget har försämrats. Visserligen har handläggningstiderna ökat för några förmåner, men det finns fler förmåner där tiderna minskat. När det gäller beslutskvaliteten, att besluten blir korrekta, finns dock dessvärre inga mått som möjliggör en säker bedömning av utvecklingen. Administrationen av sjukförsäkringen avviker från den beskrivna utvecklingen, såtillvida att administrationskostnaden per ärende ökat. Detta kan dock sägas ha skett med regeringens goda minne, eftersom extra resurser tillförts denna del av verksamheten för att uppnå ett annat av de politiska målen, nämligen att minska sjukfrånvaron i samhället. Detta mål har uppnåtts genom att ohälsotalet minskat, så att Sverige numera har en sjukfrånvaro som ligger på mer normal europeisk nivå. Så långt kan utvecklingen beskrivas som i huvudsak positiv, men hur stark kopplingen är till Försäkringskassans inrättande och de nya 31

möjligheterna till styrning, både från regeringens sida och internt inom myndigheten, är svårt att bedöma. Samtidigt finns det områden där utvecklingen inte har gått i den riktning som det fanns förhoppningar om, när den nya myndigheten inrättades. ISF:s rapport 2010:9 visar exempelvis att det fortfarande finns stora regionala skillnader i beslutsfattandet i vissa förmåner som handläggs lokalt på ett stort antal orter över hela landet. Ett område där utvecklingen snarast varit negativ gäller tilltron till socialförsäkringen och Försäkringskassan. Försäkringskassans egen kundundersökning visar en negativ utveckling för i stort sett hela perioden 2000-2010. Ytterligare ett problem som kvarstår är otillräckliga beslutsunderlag inom främst sjukförsäkringen. Visserligen är mätproblemen stora, och det är svårt att göra jämförelser med tiden före den nya myndigheten, men Försäkringskassans egna mätningar visar att detta är ett område där fortfarande mycket återstår att göra. Försäkringskassans kontinuerliga kvalitetskontroll, benämnd Qben II, visar att under 2010 har drygt 15 procent av beslutsunderlagen för sjukpenning varit otillräckliga, motsvarande värde för sjukersättning är drygt 10 procent. Riksrevisionen bedömde redan 2006 20 att kvalitetsfrågor inte betonats tillräckligt i den interna styrningen och uppföljningen. Ledningen bedömdes bland annat ha ställt tydligare krav på åtgärder när produktionsmålen inte uppfylls än när kvalitetsmålen för handläggningen brustit. Statskontoret hade under Försäkringskassans första år i uppdrag av regeringen att följa Försäkringskassans förändringsarbete. Statskontoret konstaterar i samtliga sina rapporter att Försäkringskassans fokus legat på produktion och handläggningstider, inte på enhetlig rättstillämpning och beslutskvalitet. Statskontoret konstaterar vidare att den nya organisationen på sikt kan leda till mer enhetlig handläggning, men det förutsätter att Försäkringskassan i högre grad än i dag prioriterar andra kvalitetsaspekter än snabbhet i handläggningen. De intervjuer ISF gjort indikerar att frågor kring beslutskvalitet och beslutsunderlag har fått en ökad tyngd i styrningen under senare tid. Se vidare kapitel 3. 32

2.4.2 Delvis klarade utmaningar Även för de delar där resultatutvecklingen inte gått i den riktning som var avsikten när Försäkringskassan inrättades är det svårt att exakt slå fast vad utvecklingen beror på. Kanske har den nya myndigheten trots allt bidragit positivt, det vill säga resultaten skulle varit ännu sämre annars. Kanske har den nya myndigheten inte utnyttjat de möjligheter den nya organisationen gav. Ett sätt att närma sig ett svar på den senare frågan är att studera i vilken mån Försäkringskassan organiserats och styrts på det sätt som Georg-utredningen förordade (avsnitt 2.2). Samordning av produktion/handläggning och decentralisering Den första utmaningen handlade om samordning av produktion/handläggning och decentralisering. Här betonades vikten av att utveckla gemensamma arbetssätt för att uppnå den servicenivå och likabehandling som eftersträvades. Försäkringskassan har satsat på detta genom bland annat att besluta om processbeskrivningar, de så kallade Ensaprocesserna, som nu omfattar huvuddelen av verksamheten, men även genom Lika-seminarier (se vidare kapitel 3). Resultatutvecklingen visar dock, som beskrivs ovan, att det kvarstår stora regionala skillnader i beslutsfattandet för vissa förmåner som inte koncentrerats utan fortfarande handläggs på en mängd orter över hela landet. 21 Den första utmaningen handlade också om decentralisering och delegering, vilket tolkades som att beslut inte ska fattas på högre nivå än vad som behövs. I detta fall är det svårt att hävda att verksamheten utvecklats i denna riktning. Tvärtom uppfattas verksamheten i mångt och mycket som centralstyrd av de som intervjuats på lokal nivå. Särskilt gällde detta i samband med övergången från den tidigare länsbaserade organisationen till nuvarande organisation med NFC och LFC kring 2007-2008. Flera av dem som intervjuats upplever att centralstyrningen, åtminstone i vissa avseenden, minskat något den senaste tiden. Den första utmaningen handlade vidare om att koncentration av verksamhet är lämplig i de fall kvalitets- eller effektivitetsvinster uppnås i handläggningen. Detta har genomförts för en relativt stor del av verksamheten genom inrättandet av NFC. Produktiviteten har ökat för de förmåner som handläggs vid NFC, det vill säga administrationskostnaden per handlagt ärende har minskat. Samtidigt är det dock inom NFC som de största problemen med långa handläggnings- 33

tider funnits de senaste åren. 22 En förklaring som förts fram av Försäkringskassan är att det finns för få anställda som klarar av att handlägga mer än en förmån, vilket gjort det svårt att styra om produktionen vid tillfälliga arbetstoppar. Ur denna aspekt är det möjligt att den gamla länsorganisationen, där det fanns fler generalister, fungerade bättre. Andra exempel på att verksamhet koncentrerats är Kundcenter och Verksamhetsstöd. Vid Kundcenter finns den gemensamma telefonkundtjänsten. Det är oklart om telefonsamtalen besvaras snabbare i dag. Under vissa perioder har svarstiderna varit mycket långa, men de som ringer blir åtminstone inte längre olika behandlade beroende på vilket län de bor i. Vid Verksamhetsstöd finns funktioner som lokalförsörjning, upphandling och inköp, personaladministration med mera, som tidigare fanns i varje länskassa. It-utveckling Den andra utmaningen handlade om it-utveckling avseende såväl handläggningssystem som medborgarnas möjligheter att använda olika tjänster. Att det skett en positiv utveckling inom detta område är odiskutabelt. Frågan är om det borde ha skett snabbare och hur långt det är möjligt att nå. ISF bedömer i rapporten Försäkringskassans itverksamhet (2010:5) att det återstår en betydande effektiviseringspotential. Dimensionering och omstrukturering Den tredje utmaningen handlade om dimensionering och omstrukturering av verksamheten. En förändring borde ske så att resurserna för produktionen ökade. Den trend som funnits med färre anställda vid de dåvarande försäkringskassorna och fler vid RFV skulle brytas. Av flera skäl är den faktiska utvecklingen härvidlag svår att mäta, men det finns inget som tyder på att det skett någon påtaglig ökning av vare sig de absoluta resurserna eller den andel av resurserna som läggs på det som kan betecknas som produktion. Samtidigt är det märkligt att ha ökade produktionsresurser som ett mål för en verksamhet som strävar efter effektivitet, det vill säga att fullgöra sitt uppdrag till så låga kostnader som möjligt. Om det är möjligt att sänka kostnaderna genom att helt automatisera handläggningen av en förmån utan att kvaliteten försämras så är detta en positiv utveckling, även om det innebär att de resurser som läggs på produktion 34