1 PM Reflektioner på metod för samhällsekonomisk bedömning inom projektet Stadens ljud Kenneth Hermele, ekonom och humanekolog, verksam vid Lunds och Göteborgs universitet Idag brukar vi människor globalt 1 500 miljoner hektar åkermark, och 3 500 miljoner hektar betesmark, det är mark som röjts i allt snabbare takt under de senaste århundradena, avspeglande befolkningsökningen och den ekonomiska tillväxten och därmed sammanhängande behov av mat, foder, fibrer och biobränslen. Samtidigt lever vi med en tilltagande urbanisering, sedan 2008 är varannan världsmedborgare stadsbo, en epokgörande förskjutning. Och den utvecklingen kommer att fortsätta i snabb takt, fram till 2020 säger en prognos att urbana områden kommer att expandera med uppskattningsvis 120 miljoner hektar på bara tio år (jämfört med år 2010). Det mesta av denna nya stadsmark kommer att vara i närheten av redan nu urbana områden, vilket innebär att vi här talar om några av världens mest eftertraktade (det vill säga dyraste) och ekologiskt högproduktiva områden (som idag förser städerna med grönsaker, frukt och andra dyrare livsmedel samtidigt som de härbärgerar en imponerande biologisk mångfald och erbjuder ytor för rekreation). Mot den bakgrunden har alla de områden som ingår i Stadens ljud en obestridlig fördel som bör framhållas starkare i den samhällsekonomiska värderingen, där en mängd positiva och några negativa förhållanden nu listas i en förvirrande blandning. Dessa områden består alla redan av mark som sedan länge undandragits de naturliga ekologiska systemen, i inget fall innebär nybyggande här att mark som är ekologiskt högproduktiv tas i anspråk, att fält asfalteras, eller att skog röjs och parker bebyggs. Det finns alltså ingen konkurrens mellan urban expansion på dessa redan hårdgjorda ytor och miljöambitioner när det kommer till markanvändning. Därmed skiljer sig dessa ytor fördelaktigt från de flesta områden där urban expansion kan förutses världen över eftersom det där föreligger konkurrens mellan användning av skogs- och jordbruksmark för städernas
2 expansion i stället för till mat, foder och bränslen, en motsättning som annars är mycket vanlig. Mot denna bakgrund vore det välgörande om diskussionen av de miljömässiga för- och nackdelarna med exploateringen av dessa fyra områden tog ett steg till och funderade över hur en omvandling här kan leda till en miljömässig förbättring och förstärkning, exempelvis genom att anlägga ett urbant hållbarhetsperspektiv på hur de ska exploateras. Förmodligen är detta aspekter som ligger längre fram i planeringsarbetet, men redan nu bör framtidens städer och stadsdelar ses i ljuset av den hållbarhet de måste vara en del av. Som den världsomspännande debatten om urban hållbarhet, hållbara städer eller smart cities visar går det att bygga städer och stadsdelar så att de blir ett nettobidrag till ekologisk hållbarhet genom att ta dra in vattenvägar som stärker den biologiska mångfalden, genom att utnyttja tak för att öka fotosyntesen, genom att tänka grönområden som både rekreation och reservat. En hållbar stadsdel kan därmed förbättra den miljömässiga hållbarheten för staden som helhet, inte bara vara bättre än ett sämre alternativ längre bort från infrastruktur som dessutom tar jordbruksmark i anspråk. Detta är aspekter som bör vara centrala för den fortsatta beredningen av dessa (och andra) urbana områden. Jag menar alltså att den positiva slutsatsen av den samhällsekonomiska och miljömässiga utvärderingen är alltför försiktig, trots att den landar i att fördelarna överväger nackdelarna, plustecknen är fler än minustecknen. Vi bör gå vidare och välkomna möjligheten att gripa det tillfälle som här finns att förbättra respektive stadsdels (och därmed respektive stads) ekologiska fotavtryck genom att omvandla gamla industriområden till i ekologisk mening smart urban hållbarhet. Med andra ord: att ta gammal industrimark, av lågt ekologiskt värde, och förvandla den till urbana miljöer som är klimatsmarta och som erbjuder gröna ytor för fotosyntes och biologisk mångfald samtidigt som transportbehov och sopmängder minskar förbättrar den ekologiska hållbarheten jämfört både med dagsläget och med alternativa expansionsmöjligheter.
3 Sådana här genomgångar av samhällsekonomiska konsekvenser med många olika parametrar har en svaghet som de delar med många försök att väga samman en rad olika bedömningar: det är svårt att få en överblick, närmast omöjligt att sammanfatta läget, vi riskerar inte bara att blanda samman päron och äpplen (exempelvis Begränsad klimatpåverkan med Myllrande våtmarker) utan också smått och stort (Har kommunen en energiplan? Hur många liter ekologisk mjölk levereras?). I dessa fall värderas de fyra områdena utifrån fyra dimensioner: Utveckling/näringsliv, Exploaterings-/investeringskostnader, Utveckling jord-/skogsbruk samt Social integration och Människors hälsa; lägg till detta bedömningen av konsekvensen när det gäller koldioxidutsläpp för bilåkandet, och svårigheten att få en överblick över plus och minussidorna blir tydlig. Hur jämföra så många olika och väsensskilda dimensioner? Ekologiska ekonomer (dit jag räknar mig själv) brukar göra en åtskillnad mellan två sorters utvärderingar, en som bygger på svag hållbarhet, en som bygger på stark. I det svaga hållbarhetsperspektivet är de olika dimensionerna utbytbara mot varandra: den sociala, ekonomiska och ekologiska dimensionen läggs samman i ett mått vanligen pengar och det som är dåligt i en sfär kan vägas upp av det som är bra i en annan, en dålig miljöeffekt kompenseras av hög ekonomisk tillväxt och nya jobb. Att detta perspektiv kallas svagt beror på att det är enkelt att uppnå, det vill säga det är inte svårt att föreställa sig att en negativ miljömässig utveckling kompenseras av ekonomisk tillväxt, det har vi ju sett många tecken på under samhällsutvecklingens gång. Det känns också svagt att kalla en utveckling hållbar samtidigt som den ekologiska dimensionen ständigt försvagas. Mot detta vill ekologiska ekonomer sätta ett perspektiv som brukar kallas stark hållbarhet därför att den är svårare att uppnå genom att använda måttstockar som är anpassade till respektive sfär och aldrig låta en god effekt i en dimension kompensera den dåliga utvecklingen i en annan. Stark hållbarhet kräver alltså att den ekonomiska, sociala och miljömässiga utvecklingen var och en för sig är hållbar.
4 Den samhällsekonomiska bedömningen i Stadens ljud har här klokt nog avstått från att ta fram ett enda mått eller en gemensam indikator, och heller inte fallit för lockelsen att uttrycka för- och nackdelar i penningtermer. Med andra ord har man sällat sig till det läger som eftersträvar stark hållbarhet. Det är bra, men leder till ett annat problem: svårighet att överblicka utvärderingen och dess innebörd. Det här tror jag är ett olösligt dilemma: tydlighet kräver att vi håller isär de olika dimensionerna och mäter dem med för varje sfär relevanta mått fysiska, monetär, sociala utan att försöka väga dem samman i ett enda mått (vare sig monetärt eller fysiskt); överblickbarhet kräver det motsatta, ett eller ett fåtal mått som därmed kommer att lida av reduktionism där komplexa och icke-jämförbara storheter får ett förenklat uttryck. Här gör Stadens ljud det enda riktiga, enligt min uppfattning, och låter de olika parametrarna och sfärerna representeras och värderas av plus och minus utan försök att sammanfatta eller väga samman. Ändå har den samhällsekonomiska bedömningen två svagheter. För det första låter den miljödimensionen av hållbarhet bli en liten del av en övergripande samhällsekonomisk ansats, vilket riskerar att försvåra för beslutsfattare och medborgare att göra en rimlig bedömning av projektets för- och nackdelar, som ju utspelar sig på olika arenor, i olika sfärer, vilka inte kan reduceras till en samhällsekonomisk dimension. Det vore alltså välgörande om projektet tydligare gjorde klart för sig att de samhällsekonomiska och miljömässiga bedömningarna, liksom de sociala, är lika viktiga och värda att presenteras var för sig med för respektive dimension relevanta mått och indikatorer. För det andra: sammanställningen av de samhällsekonomiska för- och nackdelarna ger intryck av att vara ett diskussionsprotokoll fört vid visserligen ganska livaktiga men ändock ostrukturerade brain storming -seanser, där olika uppfattningar om, och värderingar av, följderna av stadsutveckling på de fyra områdena listas utan inbördes ordning eller synbar metod eller logik. Allt ska med, verkar ha varit parollen, och även om det kan synas sympatiskt att alla synpunkter redovisas. Men som planeringsinstrument ger sådana blandningar närmast noll input till tolkning av nuvarande föreslagna projekt eller förslag på framtida åtgärder.
5 Här saknas en eller flera ordnande principer mot vilka följderna kan vägas och värderas. I detta sammahang spelar det kanske mindre roll vilken princip som är den bästa, viktigare att slå fast att en sådan behövs. Detta desto mer som en möjlig princip Miljömålet God bebyggd miljö visar sig vara svåröverblickbar och närmast oanvändbar som styrinstrument på detta planeringsstadium med sina 27 indikatorer. Problemet med diskussionsunderlaget nu utan någon ordnande princip är att jämförelsen talar till de föreslagna områdenas fördel därför att alternativen är sämre. Så är de förutsebara utsläppen av koldioxid per person i de tänkta nya bostadsområdena enligt en beställd särstudie lägre jämfört med alternativa ytextensiva nybyggnationer i mer perifera lägen. Men denna positiva slutsats kommer ju att gälla alla centrala lägen framöver även om de blir allt mindre absolut centrala, och därmed allt mer koldioxidberoende: när städerna expanderar kommer varje nytt beslutstillfälle att åter kunna ställa ett bättre mot ett sämre alternativ, och därmed leda till grönt ljus för det önskade projektet. Om vi däremot ställer varje projekt mot absoluta mål som ska uppnås exempelvis relevanta miljömål kommer det att bli lättare att se vilka projekt som verkligen bidrar till en lösning, och vilka som bara är acceptabla som ett mindre ont än det alternativ som det jämförs med. Den som inte finner miljömålen särskilt styrande (eller inspirerande) kan i stället med fördel tänka på andra absoluta miljömål och sedan ställa dem mot det projekt som diskuteras: exempelvis finns det globala normer för koldioxidutsläpp och ekologiska fotavtryck som varje stadsutbyggnad skulle kunna värderas emot. Det räcker alltså inte att säga att koldioxidutsläppen i alternativ 1 kommer att vara mindre än i alternativ 2, vi måste också se till att vi uppfyller de hållbarhetskriterier som riksdag (eller miljövetare) slagit fast. Med ett exempel hämtat från Stadens ljud, koldioxidberäkningarna av olika lokaliseringar: resor som ger 2 kg CO 2 per person och dag är bättre än 4 kg CO 2, men det är likafullt för mycket utsläpp från det dagliga resandet för att stabilisera den genomsnittliga uppvärmningen vid plus 2 o C (där gränsen förmodligen går vid totala koldioxidutsläpp om högst ett ton per person och år; de svenska utsläppen idag ligger på cirka 6 ton per person och år räknat på vad vi producerar i Sverige; om vi i stället räknar med vad den svenska livsstilen konsumerar
6 det vill säga svensk produktion plus import minus export av koldioxid ligger den svenska livsstilen på så mycket som 12 ton per person/år). En mindre belastning är således bättre än en större, men den kan likafullt innebära att vi fortsätter på den inslagna felaktiga vägen (om än i långsammare takt). Visst är det bättre att gå långsamt åt fel håll än att springa in i väggen, och det ger dessutom respit för att sätta in åtgärder för att vrida utvecklingen rätt, men det enda riktiga är förstås att gå åt rätt håll, mot stark hållbarhet. Och då måste vi börja använda absoluta gränser, indikatorer och mått för att minska, inte bara begränsa, vår klimat- och miljömässiga påverkan. Då behövs också att stadsplaneringen börjar se nya stadsdelar som framtida kolsänkor och ekologiska habitat genom att använda tak och nyplanteringar och inte bara som mindre miljöproblem än sämre alternativ. Jag argumenterar alltså för en mer offensiv inställning när det gäller framtidens urbana expansion. När dessutom urbanisering och förtätning av städer, som i dessa fall, föreslås ske på mark som i dagsläget är närmast så långt från ekologisk hållbarhet som man kan komma, finns det än större anledning visa att framtidens hållbara livsstil kommer att vara kan vara urban. För att Stadens ljud ska bidra till denna utveckling krävs: För det första, att alla tre dimensioner av hållbarhet ekonomisk, social och ekologisk ges samma vikt och betydelse. Idag behandlas den ekologiska dimensionen styvmoderligt. För det andra, att det är stark (och inte svag) hållbarhet som gäller, det vill säga att varje dimension av hållbarhet värderas för sig och med för respektive dimension relevanta mått. Inget försök att sammanväga alla dimensioner i ett mått, vare sig monetärt eller fysiskt, bör göras. För det tredje: att den ekologiska dimensionen värderas mot absoluta måttstockar för miljöbelastning, exempelvis sådana som fastställts av Riksdagen eller av FN:s klimatpanel IPCC.
7 Referenser: Miljömålen, http://www.miljomal.nu/ Naturvårdsverket (2012): Konsumtionsbaserade miljöindikatorer, Rapport 6483, http://www.naturvardsverket.se/documents/publikationer6400/978-91-620-6483-9.pdf Seto, KC, Güneralp, B & Hutyra, LR (2012): Global forecasts of urban expansion to 2030 and direct impacts on biodiversity and carbon pools, PNAS, 17 september 2012, http://www.pnas.org/lookup/suppl/doi:10.1073/pnas.1211658109/-/dcsupplemental