En klimatanpassningsguide för kommuner

En klimatanpassningsguide för kommuner Ebba Brink, Adelina Osmani & Christine Wamsler Lunds Universitet Svalövs kommun 2014

En klimatanpassningsguide för kommuner Författad av Ebba Brink, Adelina Osmani & Christine Wamsler. Omslagsbild: Stig-Åke Jönsson, Äldre evakuerades med ambulans (Sydsvenskan, 2014). 1 1 Bild av Stig-Åke Jönsson, Äldre evakuerades med ambulans, Sydsvenskan (2014). 1

Innehåll Introduktion... 3 Syfte... 3 Bakgrund... 3 Analys av anpassning på institutionell nivå... 4 Konkreta åtgärder... 4 Förankring av klimatanpassning i kommunens planering... 5 Analys av anpassningsåtgärder på individuell nivå... 7 Kompletterande verktyg for klimatanpassning... 7 Slutsatser... 9 2

Introduktion Det finns ett växande behov av att anpassa samhället till ett förändrat klimat eftersom klimatförändringar bidrar till ökad stress på och sårbarhet för både mänskliga och naturliga system. Klimatförändringar innebär en förändring av varaktighet, frekvens och intensitet av extrema klimathändelser som till exempel kraftig nederbörd, översvämningar, vindar och värmeböljor. Regnovädret som drabbade i synnerhet Malmö Stad i slutet av augusti år 2014 är ett exempel på en extrem väderhändelse. Konsekvenserna i samband med händelsen var bland annat trafikstopp, elavbrott och översvämningar. Trots att framsteg har gjorts inom området så håller utvecklingen inte jämn takt med ökade samhällsstörningar och ekonomiska förluster. Därför krävs det nyare och förbättrade processer för att hantera de negativa konsekvenserna. Många kommuner saknar generellt verktyg för att planera för klimatanpassning. De kommuner som har anpassningsstrategier fokuserar oftast på fysiska och byggtekniska aspekter, medan de lägger mindre vikt på sociala och beteendemässiga faktorer samt att involvera medborgare i anpassningsprocessen. Kunskapen om anpassningskapacitet på individ- och hushållsnivå, som ännu är begränsad, är en viktig pusselbit för att skapa ett system där olika aktörers insatser och ansvarsområden kan stödja och komplettera varandra. Syfte Det övergripande målet med guiden är att bidra till kunskapsutveckling om åtgärder, metoder och verktyg som kan främja klimatanpassning i kommunen. Guiden syftar till att hjälpa kommunerna att identifiera både konceptsmässiga och operativa åtgärder för att integrera klimatanpassning i sitt arbete. Detta inkluderar: - Metoder för att analysera vilka anpassningsåtgärder som har tagits i kommunen hittills och vilka kapaciteter finns det på kommunal nivå. - Metoder för att analysera vilka anpassningsåtgärder har tagits av medborgarna hittills och vilka kapaciteter finns det på individuell nivå. - Kompletterande verktyg för kommunen att använda vid planering för klimatanpassning (t.ex. UrbTrans, Climate Adaptation Tool, Climatools och medborgardialoger). Bakgrund Guiden baseras på ett projekt sponsrat av Forskningsrådet FORMAS (Sustainable Urban Transformation for Climate Change Adaptation) samt ett examensarbete från mastersprogrammet i Tillämpad klimatstrategi (Capacity to plan for climate change adaptation in the municipality of Svalöv), båda vid Lunds universitet. 3

Analys av anpassning på institutionell nivå Konkreta åtgärder Riskreducering och klimatanpassning har det gemensamma målet att minska förekomsten av och påverkan från extrema väderhändelser, och därför bygger de två aktiviteterna på liknande åtgärder. Dessa åtgärder kan sammanfattas med hjälp av följande kategorier: 1. Undvika eller minska förekomsten av riskkällor 2. Minskad sårbarhet 3. Svarsberedskap och -förmåga 4. Återhämtningsberedskap och -förmåga 5. Riskbedömning i relation till åtgärderna 1 4 Första typen (1) av åtgärder syftar till att (öka kapaciteten att) minska eller undvika befintliga eller framtida hot och riskkällor (jfr. engelska hazards) som skulle kunna drabba kommunen eller dess medborgare. (Inom denna kategori faller också åtgärder för att minska klimatförändringar med hjälp av utsläppsbegränsning; detta tillhör dock inte området klimatanpassning.) Under minskad sårbarhet (2) finns åtgärder som syftar till att (öka kapaciteten att) bättre stå emot effekterna av extrema väderhändelser. Svarsberedskap och -förmåga (3) gäller åtgärder som syftar till att (öka förmågan att) hantera en pågående extrem väderhändelse på ett lämpligt sätt. Återhämtningsberedskap och -förmåga (4) innebär att ha mekanismer och strukturer på plats för att kunna återhämta sig på ett lämpligt sätt efter en extrem väderhändelse. I (3) och (4) ingår även åtgärder som tas under eller efter en händelse utan tidigare förberedelse (dessa möjliggörs i regel av kapaciteter eller resurser som fanns innan händelsen). Riskbedömning (5) är inte en riskreducerande åtgärd i sig, men något som görs för att bidra med kunskap till ovanstående åtgärder (genom till exempel riskanalyser). Verksamhet som syftar till att höja medvetandet hos allmänheten är även en viktig förutsättning för att de ska kunna öka sin anpassningskapacitet. Åtgärderna kan vidare kategoriseras efter huruvida de är av (i) fysisk, (ii) ekologisk, (iii) social, (iv) ekonomisk eller (v) politisk-institutionell karaktär. Åtgärder som tagits för riskreducering och klimatanpassning definieras som använda kapaciteter. Oanvända kapaciteter, däremot, är befintliga kapaciteter som kan ligga till grund för nya riskreducerings- och anpassningsåtgärder. Ovannämnda koncept (1 5, i v) möjliggör en systematisk analys av kommuners (institutioners) samt medborgarnas anpassningsinsatser (Tabell 1-3). 4

Tabell 1. Exempel på åtgärder för riskreducering och anpassning som har tagits i Svalöv och andra kommuner (listan är sorterad efter åtgärdernas kategori). Åtgärd Ansvarig aktör Kategori Karaktär Reglera exploatering på låglänt eller vattennära mark för att undvika översvämning. Minska antalet hårdgjorda ytor i staden för att öka infiltrationen av regnvatten Skapa utrymmen för social interaktion som under häftigt regn även funderar som uppsamlingsplatser för vatten Vårdcentralen håller en samtalslista för att nå ut till personal vid nödsituationer Beredskap för att erbjuda medborgarna trygghetspunkter under en värmebölja, t.ex. svala utrymmen, tillfälliga vattenfontäner eller flyttbara grönstrukturer Testa reservgeneratorer på vårdhem dagen före stormen Kommunala vårdhem öppnades för allmänheten att sköta hygien eller värma mat Planeringssektionen Planeringssektionen / Stadsbyggnadskontoret Planeringssektionen/ Park- och gatukontoret Vårdcentralen Socialförvaltningen / Park- och gatukontoret Räddningstjänsten Socialförvaltningen Undvika eller minska förekomsten av riskkällor Minskad sårbarhet Minskad sårbarhet Svarsberedskap och -förmåga Svarsberedskap och -förmåga Svarsberedskap och -förmåga Svarsberedskap och -förmåga Kommunens byggnader är försäkrade Kommun Återhämtningsbereds kap och -förmåga Använda byggnadsmaterial som lätt kan lagas eller ersättas vid skada Beredskap för att ge råd och hjälp efter olyckor som orsakar personskador Stadsbyggnadskontoret POSOM-grupp & ideella grupper Återhämtningsbereds kap och -förmåga Återhämtningsbereds kap och -förmåga Fysisk Fysisk, Ekologisk Fysisk, Social Social Social Social Social Ekonomisk Fysisk Social Förankring av klimatanpassning i kommunens planering För att anpassning inte ska stanna vid enskilda åtgärder är det emellertid också nödvändigt att förankra klimatanpassningen i kommunens ordinarie verksamhet och planering. Denna typ av integrering (eng. mainstreaming) innebär en modifiering av kärnarbetet i kommunen så att de dagliga rutinerna och regelverken tar hänsyn till klimatanpassning och inte bidrar till ökad risk. Forskningen har identifierat 6 strategiska aktiviteter för att befrämja integreringen av klimatanpassning i kommunens arbete: --- OPERATIV NIVÅ --- A. Separata klimatanpassningsprojekt projekt utöver ordinarie verksamhet med speciellt fokus på klimatanpassning eller riskreducering, t.ex. för att testa nya och innovativa lösningar. B. Integrera klimatanpassning i särskilda projekt och program se till att de inte bidrar till högre klimatrisk utan istället, om möjligt, minskar risken. --- INSTITUTIONELL NIVÅ --- C. Integrera klimatanpassning på kommunnivå ta hänsyn till klimatanpassning på kommunnivå och integrera det i rutiner, processer, arbetsbeskrivningar och regler. D. Skydda kommunens egen verksamhet reducera organisationens egen risk, så att t.ex. personal eller själva kommunhuset inte drabbas av klimatrelaterade händelser. 5

--- INTER-INSTITUTIONELL NIVÅ --- E. Samarbeta runt klimatanpassning med andra aktörer inom och utanför den egna kommunen öka samarbetet inom ämnet klimatanpassning mellan t.ex. olika förvaltningar eller med företag, forskningsinstitutioner och privatpersoner. Av dessa nämns (F) samarbete med högre utbildning och forskning särskilt som en viktig strategi för att minska avståndet mellan vetenskap och praktik. 2 Ovannämnda kategorier (A F) möjliggör en systematisk analys av vilka integrationsstrategier som hittills tagits i kommunen (Tabell 2). Tillsammans kan kategorierna 1 5, i v samt A F användas för att få en överblick över den använda kapaciteten inom kommunen. Tabell 2. Illustrerar strategier för att integrera riskreducering och anpassning i Svalöv och andra kommuner. Typ av integration Aktör Exempel på strategi A. Separata klimatanpassningsprojekt B. Integrera klimatanpassning i särskilda projekt och program C. Integration på kommunnivå D. Skydda egen verksamhet E. Samarbeta med andra aktörer F. Samarbeta med högre utbildning och forskning Kommun, interkommunalt och externa finansierare Implementering av storskaliga, byggtekniska översvämningsskydd Miljöförvaltningen Externt finansierade projekt som har som mål att testa nya lösningar för ekosystembaserad anpassning Stadsbyggnadskontoret / Exploatör Vissa bostadsprojekt utvecklades baserat på kriterium för att skydda/kompensera för förlust av ekosystemtjänster (inklusive översvämningsskydd) Kommunfullmäktige, krisledningsgrupp Kommunfullmäktige och krisledningsgrupp Kommun, VA-bolag, vattendragsförbund och miljöförbund Krisledningsgrupp Krisledningsgrupp Kommunfullmäktige, räddningstjänst, Lunds Universitet Samhällsbyggnad Befintlig krisledningsgrupp och panel (som tar hand om risker relaterade till extrema väderhändelser men även andra risker i kommunen) Samma dag som stormen skickas kommunala tjänstemän som använder kollektivtrafiken hem tidigare Samverkan på en mellankommunal nivå angående frågor relaterade till riskreducering och anpassning till extrema väderhändelser Använda kommunens internethemsidor för att nå ut till medborgare om åtgärder som kan tas vid storm (envägskommunikation, nämns också som svarsberedskap och - förmåga) Tillgänglig kommunal personal vid reception (telefonkommunikation) för medborgare eller drabbade, för att informera Vid utförandet av sårbarhetsanalys användes MVA-metoden i kommunen som har utvecklats av LUCRAM (Lunds Universitet) Samarbete med masterstudent som skriver sin avhandling om klimatanpassning 2 Dessa strategier omnämns i den engelskspråkiga litteraturen som (A) Add-on mainstreaming, (B) Programmatic mainstreaming, (C) Organizational mainstreaming, (D) Internal mainstreaming, (E) Inter-organizational mainstreaming och (F) Educational mainstreaming 6

Analys av anpassningsåtgärder på individuell nivå Kategorierna 1 5 kan även användas för att analysera medborgarnas anpassningsåtgärder och jämföra dem med kommunala åtgärder/strategier. Detta kan visa om åtgärderna på de olika nivåerna kompletterar varandra eller inte (Tabell 3). Tabell 3. Tabellen illustrerar exempel (från Svalövs kommun) av de mest nämnda riskerna och vilken typ av åtgärd som vidtagits på individnivå. Riskkälla Fokus (fysisk, miljömässig, ekonomisk, personlig etc.) Åtgärd Kategori Översvämning Fysisk Fysisk Ekonomisk Storm Fysisk Fysisk/Personlig Ekonomisk Värmebölja Personlig Fysisk/Personlig Kolla avloppssystem Ta ut avloppspumpar Försäkring för eventuella skador Spika fast takpannor Ha batterier, ficklampor, stearinljus och tändare i hemmet Försäkring för eventuella skador Dricka mycket vatten Sätta på luftfläkt Minskad sårbarhet Svarsberedskap och -förmåga Återhämtningsberedskap och - förmåga Minskad sårbarhet Svarsberedskap och -förmåga Återhämtningsberedskap och - förmåga Svarsberedskap och -förmåga Svarsberedskap och -förmåga Kompletterande verktyg for klimatanpassning Koncepten som har använts vid analyserna ovan (Tabell 1 till 3) har även legat till grund för en mer detaljerad anpassningsguide utvecklad inom samma FORMAS-sponsrade projekt, vid namn UrbTrans 3. UrbTrans är ett processorienterat verktyg för att stärka förankringen (integrationen) av klimatanpassning i relevanta sektorer av kommunal verksamhet, med syftet att främja en hållbar stadsutveckling. Verktyget presenterar systematiskt de nivåer och områden där förankring av klimatanpassning är viktigt, och möjliggör på så sätt planering och bedömning av eventuella åtgärder. UrbTrans kan ses som ett generellt ramverk för klimatanpassning som tillåter att man arbetar med kompletterande verktyg i mer specifika aspekter, som riskbedömning eller medborgardeltagande. Det kan till exempel kombineras med Climate Adaptation Tool (CAT) 4, Climatools 5 och medborgardialoger. Tabell 4 illustrerar syfte, fördelar och utmaningar med verktygen samt exempel hur de kan kombineras. 3 Integration av klimatanpassning i kommunal verksamhet och planergin - En guide av Dr. Christine Wamsler, LUCSUS: [http://lucsus.lu.se.webbhotell.ldc.lu.se/wp-content/uploads/2014/11/guide.pdf]. 4 Verktyget kan hittas på internhemsidan för UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change) via följande länk [http://unfccc.int/adaptation/knowledge_resources/databases/items/7723.php]. 5 Climatools hemsida hittas via följande länk [http://www.foi.se/climatools/] 7

Tabell 4. Tabellen listar fördelar och utmaningar från de olika kompletterande anpassningsverktygen. Verktyg Syfte Fördel och kombination Utmaning UrbTrans Att ge lokala politiker och tjänstemän ett processorienterat verktyg för att stärka förankringen (integrationen) av klimatanpassning i relevanta sektorer av kommunal verksamhet, med syftet att främja en hållbar stadsutveckling Inkluderar tre centrala nivåer för integration av klimatanpassning (lokal, institutionell och interinstitutionell nivå) och kan användas för att systematiskt presentera de nivåer och områden där förankring av klimatanpassning är viktigt, och möjliggör på så sätt planering och bedömning av eventuella åtgärder Utmaningen med guiden är att den är huvudsakligen anpassad för att användas av kommunala tjänstemän CAT (Climate Adaptation Tool) Climatools Medborgardialog Ger ett ramverk för organisationer att identifiera och prioritera klimatrisker, identifiera och bedöma anpassningsalternativ samt revidera de åtgärder som genomförts Detta är en samling av olika verktyg som används av samhällsplanerare och beslutsfattande för att underlätta arbetet med att anpassa samhället till konsekvenserna av klimatförändringar Kunskapsöverföring i vertikala flöden (från medborgare till kommun), där medborgare kan ge kommunen ytterligare möjligheter att stärka utvecklingsarbetet (genom råd och stöd) Möjlighet att diskutera konsekvenser av extrema händelser, viktigt för skapande och implementering av lokala anpassningsstrategier Kan kombineras med CAT som ger möjlighet att identifiera, prioritera och bedöma klimatrisker och anpassningsåtgärder på alla nivåer i organisationen, och med Climatools (fokus på tre områden, se nedan) Behövs ingen särskild utbildning eller extern hjälp vid användning (men tidigare erfarenhet av analytiska verktyg underlättar användningen) Kan användas för alla nivåer i organisationen och för alla klimatrisker och kan kombineras med UrbTrans som integrerar klimatanpassning på olika nivåer i organisationen Inkluderar politiska och sociala aspekter vad gäller anpassningsalternativ (d.v.s. acceptans) och kan därför kombineras med medborgardialoger som kan ge information angående acceptans av åtgärder Tidigare erfarenhet av analytiska verktyg underlättar användningen Kan användas separat eller i kombination (fokus ligger på hälsa, byggd miljö och infrastruktur, och turism och friluftsliv) Kombineras därför UrbTrans eller/och CAT genom att bidra med flerfaldig eller ämnesspecifik information Ger viktig och fördjupande information (lokala eller områdesspecifik information, eller mer övergripande, beror på metod) Kan kombineras CAT genom att bidra med sociala aspekter angående anpassningsåtgärder (se ovan) Kan hjälpa till att komplettera Climatools genom att bidra med information angående anpassningsåtgärder med fokus på t.ex. hälsa Brist på erfarenhet av användning av analytiska verktyg Behov av lokala klimatscenarier, nya eller vidareutvecklade riskoch sårbarhetsanalyser Identifiera och prioritera klimatrelaterade risker som kommunen är utsatt för Hitta och jämföra anpassningsalternativ Granska resultat av implementerade åtgärder Brist på erfarenhet av användning av analytiska verktyg Att hitta någon ansvarsfull aktör för att genomföra dessa metoder Att välja ett lämpligt verktyg (eftersom det finns åtta olika) Vilken metod som ska användas för att genomföra medborgardialogen Utförda på lämpligt sätt så att medborgardialogen inte upplevs som meningslös Att hitta representanter för ett visst område Att hitta möjliggörande faktorer för att öka medborgarnas deltagande 8

Slutsatser Forskningen bakom denna guide markerar vikten av att kommunerna angriper klimatanpassningsfrågan på ett mer systematiskt sätt. Metoderna som beskrivs i guiden kan användas av enskilda avdelningar för att utvärdera och förbättra arbetet med riskreducering och klimatanpassning såväl som för att koordinera arbetet mellan olika avledningar eller förvaltningar. Metoderna kan även tillämpas på ett visst geografiskt område, t.ex. för att göra en klimatriskstrategi för ett bostadsområde eller en stadsdel. Forskningen betonar vidare vikten av att arbeta för att olika aktörers ansvar och ansträngningar för klimatanpassning kompletterar varandra. Medborgarnas lokala anpassningsstrategier behöver samordnas med kommunala och nationella strategier och åtgärder. Till exempel kan privatpersoner installera backventiler som skyddar mot att vatten tränger upp i källaren vid översvämning, och på så vis komplettera kommunala anpassningsåtgärder. Detta är en viktig del i Köpenhamns stads strategiska plan för att hantera skyfall. Forskningen visar även att det är viktigt att stödja medborgarnas anpassning på flera sätt (t.ex. genom tydliga riktlinjer, dialog eller att betona individens eget ansvar) för att nå olika grupper och perspektiv. Baserat på dessa forskningsresultat bidrar denna guide med metoder för att systematiskt utvärdera vilka anpassningsåtgärder som har tagits, å ena sidan, av kommunen och, å andra sidan, på individuell nivå av medborgarna. Guiden nämner även kompletterande verktyg som kan användas av kommuner vid planering för klimatanpassning (UrbTrans, CAT, Climatools och medborgardialoger). 9