Revisionsrapport Lärarnas arbetstider Stadsrevisionen Örebro kommun 2009-03-18 Hans-Lennart Stenqvist
Innehållsförteckning 1 Uppdraget...1 2 Bakgrund och revisionsfråga...1 3 Metod och genomförande...1 4 Granskningsmål: Arbetstiden planeras och används på ett ändamålsenligt sätt...2 5 Bedömning av granskningsmålet...4 6 Granskningsmål: Nämnderna har tagit tillvara på de möjligheter som avtalen ger...4 7 Bedömning av granskningsmålet...6 8 Granskningsmål: Arbetsmiljölagens krav på insyn tillgodoses...6 9 Bedömning av granskningsmålet...7 10 Revisionsfrågan besvaras...8 11 Revisionell bedömning...9
1 Uppdraget Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers har på uppdrag av stadsrevisionen i Örebro kommun granskat hur lärarnas arbetstid används. 2 Bakgrund och revisionsfråga Enligt läraravtalet uppgår den genomsnittliga årsarbetstiden för lärare till 1767 timmar per heltidsanställd, exklusive semester. Den reglerade arbetstiden är 1360 timmar och den del som överstiger 1360 timmar är förtroendearbetstid, vilken utgör 22 % av arbetstiden. Förtroendearbetstiden förfogar varje lärare över själv och den är främst avsedd till för- och efterarbete. Arbetsgivaren har rätt att förvänta sig att tiden används på bästa sätt för verksamhetens måluppfyllelse. Den centrala regleringen av hur arbetstiden ska disponeras togs bort i samband med avtalen som tecknades under 1990-talet. Stadsrevisionen har i sin analys av väsentlighet och risk bedömt att genomföra en granskning av hur nämnderna arbetar så att lärartiden kan användas på bästa sätt. Revisionsfrågor som ska besvaras är: om verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt om styrbarheten är tillräcklig. Projektet inriktas mot nedanstående granskningsmål: arbetstiden planeras och används ändamålsenligt utifrån elevernas behov och lagstadgade rättigheter (eller gör lärare sådant som andra borde göra?) nämnderna har tagit vara på de möjligheter som avtalen på lärarområdet ger för att organisera arbetet arbetsmiljölagens krav på insyn i lärarnas arbetssituation med hänsyn till både reglerad arbetstid och förtroendearbetstid tillgodoses 3 Metod och genomförande Med utgångspunkt i granskningsmålen har en enkät utformats med sex frågor kopplade till varje granskningsmål, således totalt arton frågor. Enkäten har varit webbaserad och har 1
genom berörda förvaltningar skickats ut till de skolenheter som ingått i granskningen. Medverkande enheter i granskningen har varit Karolinska skolan, Mikaelskolan samt Tullängsskolan. Skolenheterna har valts i samråd med förvaltningarna. Med enkäten som underlag har fördjupande intervjuer/samtal förts med två lärargrupper om 6-9 personer på respektiver skola samt med berörda gymnasiechefer och rektorer, berörda förvaltningschefer samt presidierna i Gymnasienämnden och Skolnämnd Sydväst. Totalt har samtal/intervjuer förts med ca 50 personer. Aktuell dokumentation i form av uppdragsbeskrivningar och tjänstefördelningar har studerats. Inledningsvis konstateras att det finns tolkningsutrymme i det avtal som styr lärarnas arbetstider och övriga förutsättningar hur arbetet skall utföras och organiseras. Frågor om arbetstider och vilka arbetsuppgifter som ingår i läraruppdraget är mot ovanstående bakgrund konfliktfyllda och väcker lätt starka känslor. Lärarna på de medverkande skolorna har haft ett avvaktande förhållningssätt till granskningen och de frågor som blir en följd av densamma, vilket sannolikt haft betydelse för svarsfrekvensen på enkäten. (Gymnasieskolan 122 svar och grundskolan 35 svar.) Även de intervjuer/samtal som förts har initialt präglats av ett avvaktande och ifrågasättande förhållningssätt. Efter att uppdraget presenterats och förklarats har samtalen/intervjuerna varit öppna, informativa och konstruktiva. 4 Granskningsmål: Arbetstiden planeras och används på ett ändamålsenligt sätt Granskningsmålet utgår från elevernas behov och lagstadgade rättigheter och förutsätter att arbetstiden planeras och används på sådant sätt att den medverkar till högsta möjliga måluppfyllelse för eleverna. 4.1 Jag utför arbetsuppgifter som med fördel kan utföras av någon utan pedagogisk utbildning Enkätsvaren indikerar att förhållandevis många av de svarande anser att de inte utför uppgifter som någon utan pedagogisk utbildning skulle kunna utföra. Vid samtalen/intervjuerna framkommer att en del av dem som svarat tolkat frågan så att delar av det pedagogiska arbetet skulle kunna utföras av någon annan, vilket inte var avsikten. Yrkesstoltheten har då påverkat svarsalternativet. Sannolikt upplever lärare oro för att andra grupper skall komma in i skolan och medverka till icke önskvärda förändringar av arbetets innehåll. Vid samtalen/intervjuerna framkommer att man som pedagog gärna vill lämna ifrån sig uppgifter som skulle kunna utföras av till exempel vaktmästare, kanslister eller institutionstekniker. Det framkommer också en tydlig uppfattning att det skett betydande indragningar av stödfunktioner och att uppgifterna som dessa medarbetare tidigare utförde nu ingår som en del i läraruppdraget. Med utgångspunkt att resurserna är konstanta råder delade meningar om hur finansieringen av ökade stödfunktioner kan ske. 2
En del anser att de hellre skulle undervisa några timmar till i utbyte mot att någon annan tog över uppgifter som inte är direkt relaterade till undervisningen. Andra förutsätter att det tillskjuts ytterligare resurser. 4.2 En för stor del av min arbetstid går åt till uppgifter som inte bidrar till elevernas måluppfyllelse De intervjuer/samtal som förts präglas av skilda uppfattningar mellan ledning och lärare om vad som leder till ökad måluppfyllelse för eleverna. Många lärare anser att för mycket tid läggs på möten och konferenser som inte upplevs som meningsskapande och därmed inte heller bidrar till ökad måluppfyllelse för eleverna. 4.3 Jag får som pedagog tillräckligt stöd från elevvård/elevhälsa Av enkätsvaren framgår att relativt stor andel anser att de inte får det stöd de skulle önska från elevvård/elevhälsa. Under senare år har elevvården i större utsträckning inriktas mot att arbeta förebyggande, samt ha ett konsultativt förhållningssätt relativt skolans pedagoger. Detta som ett led i att skolan övergett särlösningar till förmån för ett inkluderande synsätt. Eleverna skall således i så stor utsträckning som möjligt finnas i sin naturliga grupp- och klasstillhörighet. Det råder delade meningar om huruvida förhållningssättet, och den inverkan som detta har på verksamhetens organisation, leder till högre måluppfyllelse för eleverna. Det framkommer vidare synpunkter på långa handläggningstider i elevvårdsärenden. 4.4 Jag ingår i ett arbetslag där uppgifterna fördelas med hänsyn till kompetens och lämplighet De berörda skolorna ger intryck av att i varierande grad ha fungerande arbetslag. På gymnasieskolorna har programarbetslag ersatt de tidigare ämnesarbetslagen. För vissa lärare, med undervisning i ämnen som till exempel idrott, möjliggör inte organisationen att läraren kan ha all sin undervisning inom ett arbetslag. Av naturliga skäl kan man då uppleva att arbetslaget inte fyller den tänkta funktionen. I intervjuerna/samtalen med lärarna framkommer uppfattningen att det hos arbetsgivare finns en övertro på de effektiviseringsmöjligheter som arbetslagsorganisationen ger. Arbetslagsorganisationen skall medverka till att lärarna arbetar smartare. Problemet tycks vara att varken arbetstagare eller arbetsgivare på ett begripligt sätt kan förklara hur detta skall gå till i praktiken. 4.5 Rektor tar hänsyn till mina personliga kvalifikationer och erfarenheter vid organiseringen av skolan Av enkätsvar och samtal/intervjuer framgår att det inte är helt klart vad som avses med organiseringen av skolan. Några utgår från tjänstefördelningen och ser då organiseringen i första hand som en kombination av ämnen och undervisningstid. Andra tar sin utgångspunkt i arbetslaget och ser då organisering av skolan i första hand som en 3
kombination av människor som skall erbjudas bästa möjliga förutsättningar till samarbete. Några har förmågan att se båda dimensionerna och dessutom addera en tredje dimension i form av hänsyn till personliga kvalifikationer och erfarenheter för att delta i utvecklingsoch förändringsarbete. 4.6 Arbetsgivaren har organiserat arbetet så att jag på ett optimalt sätt kan medverka till elevernas måluppfyllelse Det finns en grundläggande skillnad i uppfattning mellan många lärare och arbetsgivaren avseende vilka inslag i arbetet som leder till ökad måluppfyllelse för eleverna. En allmän uppfattning är att det går åt för mycket tid till administration och olika möten. Allt för många möten upplevs inte som meningsskapande. Vilket sannolikt kan tolkas om att de inte upplevs bidra till ökad måluppfyllelse för eleverna. En relativt vanlig uppfattning är att den tid som avsätts för olika möten, som läraren själv inte valt att delta i, på ett bättre sätt skulle komma eleverna till godo om den disponerade på annat sätt. Skolledningarna företräder uppfattningen att arbetslag och samverkan mellan lärare är ett sätt att effektivisera undervisningen för att skapa utrymme för till exempel ökat krav på elevrelaterad dokumentation. Få lärare dela denna uppfattning. 5 Bedömning av granskningsmålet Det finns hos lärarna en tydlig uppfattning att det, i det som uppfattas som pedagogiskt arbete (lektioner inklusive för- och efterarbete), inte finns inslag som någon utan pedagogisk utbildning skulle kunna överta. Lika tydligt framkommer uppfattningen att det tillkommit allt fler arbetsuppgifter som tidigare utfördes av administration, vaktmästeri och institutionstekniker. För att organisationen skall fungera väl är det en allt för stor andel av lärarna som anser att arbetstiden inte används på ett sätt som sätter eleverna i centrum. 6 Granskningsmål: Nämnderna har tagit tillvara på de möjligheter som avtalen ger Granskningsmålet har tolkats så att det med möjligheter avses arbetsplatsförlagd tid motsvarande 35 timmar per vecka samt att den tidigare centrala regleringen av undervisningsskyldigheten upphört. 6.1 Jag är väl förtrogen med arbetstidsavtalets innehåll Av enkätsvar och intervjuer framkommer att många lärare känner sig osäkra på vad arbetstidsavtalet egentligen innebär. Skolledningarna tycker att det ibland kan vara svårt att få utväxling på avtalet, samtidigt som många lärare upplever att det inte går att få någon klarhet i vad som är en heltidstjänst och vilka arbetsuppgifter som faktiskt skall ingå i tjänsten. 4
6.2 Upphörandet av central reglering av arbetstiden har i realiteten inneburit stor frihet för lärarna att organisera arbetet så att det leder till ökad måluppfyllelse för eleverna. Ett rimligt antagande måste vara att syftet med ett nytt arbetstidsavtal inom skolan skulle leda till att de låsningar som uppfattades vara inbyggda i det tidigare systemet, och ansågs vara ett hinder för skolutveckling och ökad måluppfyllelse, eliminerades. Påfallande många anser inte att avtalet fått avsedd effekt, utan snare haft motsatt verkan. Förklaringar som anges är; resursbrist, organiseringsbrister, ledningsbrister samt att en tilltagande del av arbetstiden läggs på uppgifter som inte leder till ökad måluppfyllelse för eleverna. 6.3 Arbetsgivaren har på ett tillfredsställande sätt medverkat till att intentionerna i avtalet kunnat förverkligas Av dem som besvarat enkäten är det påfallande många som valt alternativet; Vet ej. Flera anger att de inte satt sig in i avtalet, eller rent av aldrig sett det. Det finns också en spridd uppfattning att skolledarna inte heller kan avtalet. Den bild som förmedlas är att lärarna till stor del är okunniga om innehållet och därför inte kan ta ställning till om arbetsgivaren på ett konstruktivt sätt medverkat till att intentionerna kunnat förverkligas. 6.4 De lärarfackliga organisationerna och arbetsgivaren har samsyn avseende arbetstidsavtalets innehåll och tillämpning Av såväl intervjuer som enkätsvar framgår att flertalet inte uppfattar att det finns en partsgemensam syn på avtalets innehåll och tillämpning, vilket försvårar den praktiska tillämpningen. 6.5 Begreppet undervisningsskyldighet är fortfarande centralt i organiseringen av verksamheten Begreppet undervisningsskyldighet har fortfarande en central plats i arbetstidsdiskussionen. Den historiska förankringen är stark. Samtidigt framkommer i de samtal/intervjuer som genomförts att parterna inte kunnat etablera något annat begrepp/uttryck som på ett tillfredställande sätt beskriver den del av arbetet som tidigare benämndes undervisningsskyldighet. Det finns också en allmän uppfattning att den arbetstid som tidigare benämndes undervisningsskyldighet är den reella tjänsten. 6.6 Att inte utgå från ett bestämt antal timmar som undervisningsskyldighet skulle leda till att arbetsbördan ökade Det verkar inte finnas någon egentlig önskan hos lärarkåren att konservera begreppet undervisningsskyldighet som sådant. Snare uttrycker enkätsvar och samtal/intervjuer en rädsla för att bli utnyttjad. Det finns hos många en djup misstro riktad mot arbetsgivarens oförmåga att se till lärarnas totala arbetsbörda. 5
7 Bedömning av granskningsmålet Arbetsgivaren (rektorerna) har, mot bakgrund av de inbyggda motsättningar och tolkningssvårigheter som avtalet innebär, på ett rimligt sätt tagit till vara avtalets möjligheter. Lärarna är mer tillgängliga på arbetsplatsen inom ramen för den arbetsplatsförlagda tiden. Det finns också en ambition att komma bort från begreppet undervisningsskyldighet och som ett led i detta skapa en ökad flexibilitet i organisationen. 8 Granskningsmål: Arbetsmiljölagens krav på insyn tillgodoses Granskningsmålet tolkas så att det med utgångspunkt i arbetsgivarens arbetsmiljöansvar är dennes ansvar att säkerställa en korrekt bild av arbetstagarens hela arbetssituation. I lärarnas fall även den del av arbetstiden som benämns förtroendearbetstid. 8.1 Rektor har en god uppfattning om min totala arbetssituation Skolan har, relativt många andra organisationer, en platt organisation. Det är inte ovanligt att en rektor har mellan 35 50 medarbetare. I extremfallet kan det röra sig om 70 medarbetare eller fler. Med hänvisning till olika ledarskapsteorier torde man generellt kunna påstå att ledningsspännvidden är för stor i skolans organisationer. Lärare och rektorer ger uttryck för en påfallande skillnad i uppfattning om den kunskap skolledarna har om den enskildes arbetssituation. Rektorerna anser att de har förhållandevis god kunskap om såväl den enskildes arbetssituation som prestationsförmåga. Lärarna uppfattar att rektor i allt för stor omfattning utgår från andrahandsinformation och hörsägen. Avseende möjlighet till insikt och inflytande över den så kallade förtroendearbetstiden råder också skilda uppfattningar. I extremfallet anser läraren att detta är arbetstid som den enskilde helt disponera efter eget val och behov och som arbetsgivaren inte har någon som helst rätt att ha synpunkter på. Rektor å sin sida menar att det för- och efterarbete som måste ske i anslutning till lektionerna skall utföras. inom ramen för förtroendearbetstiden 8.2 När så behövs får jag nödvändigt stöd av rektor för att klara mina arbetsuppgifter Det är svårt att se någon egentlig tendens i materialet. Många lärare är självgående och upplever inte något behov av stöd från sin rektor. Det finns också en grupp som upplever att de kan få stöd när så behövs. Samtidigt finns det lärare som skulle önska ett mer påtagligt stöd från rektor. Det finns hos många av lärarna en stor förståelse för att rektorernas arbetssituation och arbetsbörda begränsar möjligheterna till individuellt stöd. 6
8.3 Jag har regelbundna utvecklingssamtal med rektor där min arbetssituation är föremål för uppföljning och dialog Flertalet har haft regelbundna utvecklingssamtal, även om det också finns ett antal lärare som anger att de inte haft något utvecklingssamtal med sin chef under det senaste året. Generellt framkommer synpunkterna att samtalen sker för sällan och att innehållet ibland känns opersonligt. I några fall utrycks också en rädsla för att vara ärlig i samtalen eftersom man befarar att detta kan uppfattas som gnäll och eventuellt påverka även ett kommande lönesamtal. 8.4 Jag anser att den lärararbetsplats som jag har på skolan är utformad så att jag på ett tillfredsställande sätt kan genomföra det för- och efterarbete som krävs Av dem som svarat är ungefär hälften nöjda med lärararbetsplatsens utformning. Det finns rimlig tillgång till datorer och telefoner. Variation är stor mellan olika skolor och mellan olika arbetslag. Den vanligaste invändningen mot att utföra för- och efterarbete på skolan är att man hela tiden blir störd eller avbruten. Här finns givetvis stor individuell variation avseende tolerans mot yttre störningar i form av ljud, rörelse med mera. Det finns inte heller någon kontroll av att lärarna är 35 timmar i veckan på arbetsplatsen, vilket innebär att de som känner ett behov av att få vara ostörda vid till exempel rättning av nationella prov kan utföra arbetsuppgiften på annan plats. 8.5 Arbetsgivaren genomför kontinuerliga kartläggningar av lärarnas arbetsbelastning och arbetsmiljö En klar majoritet anser att det inte förekommer någon kontinuerlig uppföljning av arbetsbelastning och arbetsmiljö. I något fall hänvisas till en central enkät som enligt lärarna troligen genomförs vartannat år. Om den genomförs är det få som känner till den och de som gör det vet aldrig att de fått någon återkoppling. Om enkäten genomförs verkar det rimligt att de som svarat får ta del av resultatet och eventuella förbättringsförslag. 8.6 Jag är nöjd med min personliga arbetssituation Trots de i vissa stycken negativa synpunkter som framkommit anger en majoritet att de är förhållandevis nöjda med sin personliga arbetssituation. En viktig faktor är sannolikt den relativa frihet som fortfarande finns inom yrket. Samtalen/intervjuerna bekräftar att många är nöjda med sitt yrkesval, men känner ett tilltagande missnöje med de förutsättningar inom vilket uppdraget skall genomföras. 9 Bedömning av granskningsmålet Med hänvisning till den stora ledningsspännvidd som många rektorer har, samt den tveksamhet som råder avseende utvecklingssamtalens funktion och innehåll, samt 7
genomförandet av en eventuell arbetsmiljöenkät, kan det ifrågasättas om arbetsgivaren har tillräcklig insyn i lärarnas arbetssituation inom ramen för den reglerade arbetstiden. Avseende den så kallade förtroendearbetstiden har arbetsgivaren ingen, eller mycket begränsad insyn i lärarnas arbetssituation. Hur detta skall betraktas med hänvisning till arbetsgivarens arbetsmiljöansvar för hela arbetstiden är väl närmast en fråga för arbetsrättsjuristerna att fundera över. 10 Revisionsfrågan besvaras De revisionsfrågor som ska besvaras är om verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt och om styrbarheten är tillräcklig. Arbetsgivaren (rektorerna) anser inte att det, mot bakgrund av de olika tolkningar parterna gör av arbetstidsavtalet, fullt ut går att organisera verksamheten på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Inte minst framkommer synpunkter avseende bristen på inflytande över förtroendearbetstiden som utgör drygt 20 procent av arbetstiden. Arbetstagarna anser att avtalet misstolkas av arbetsgivaren och inte sällan leder till ett för stort, sammantaget arbetstidsuttag. Arbetsgivaren (rektorerna) och lärarna företräder till viss del olika uppfattningar om vilka inslag i arbetet som leder till ökad effektivitet (ökad måluppfyllelse för eleverna). Med de meningsskiljaktigheter som finns avseende hur avtalet skall tolkas och tillämpas är det sannolikt att organiseringen av verksamheten inte i alla avseende kan bli ändamålsenlig och effektiv. Nämnderna har tre övergripande mål för styrning av skolverksamheten; 10.1 Ekonomi i balans Trots att begreppet undervisningsskyldighet inte längre formellt är normerande bedöms avtalet som reglerar lärarnas arbetstid i relativt begränsad omfattning kunna fungera som budgetregulator. Styrbarheten i ekonomiskt hänseende är således mycket begränsad. 10.2 Ökad måluppfyllelse Den arbetsplatsförlagda tiden medför att lärarna är mer tillgängliga på skolan än tidigare, vilket ger större möjligheter att organisera verksamheten på ett sätt som leder till ökad måluppfyllelse för eleverna. Samtidigt finns anledning att fundera över det faktum att en 8
påfallande stor del av lärarkåren ger uttryck för att så inte sker. Relativt stor styrbarhet, men tveksamhet råder avseende ändamålsenlighet och effektivitet. 10.3 Ökad trygghet för eleverna Ökad trygghet i skolan för eleverna förutsätter sannolikt ökad vuxennärvaro under raster, håltimmar och så vidare. Trygghet kan för eleven även innebära vetskap om att det finns möjlighet till hjälp och stöd avseende såväl undervisningsrelaterade som sociala behov. Avtalet ger ökade möjligheter i dessa avseenden. Flertalet lärare tycks vara överens om att förändrad organisation och ökad vuxennärvaro gett avsedd effekt. Relativt stor styrbarhet och stor samstämmighet råder om ökad ändamålsenlighet och effektivitet. 11 Revisionell bedömning De berörda nämnderna har inte i särskild ordning diskuterat eller tagit beslut avseende läraravtalets tillämpning. Nämnderna har inte uppfattat att detta är en politisk fråga. Nämnderna arbetar med målstyrning där de tre övergripande målen är; ekonomi i balans, ökad måluppfyllelse samt ökad trygghet för eleverna. Det finns en medvetenhet om skolornas olika förutsättningar och därmed behov av att i vissa dela tillämpa avtalet olika. Nämnderna ser rektor (gymnasiechef) som nyckelperson i styrningen av den enskilda skolan och har överlåtit på dessa funktioner att tillämpa avtalet och tillsammans med berörda medarbetare komma överens om den lämpligaste lösningen för att nå uppsatta mål. Mot bakgrund av den styrmodell som nämnderna hänvisar till är inte granskningen grund för revisionell kritik. 9