Tillsyn av mottagande i den obligatoriska särskolan i Örebro kommun

Örebro kommun Programnämnden Barn och utbildning Box 30000 701 35 Örebro 1 (9) Tillsyn av mottagande i den obligatoriska särskolan i Örebro kommun Beslut Skolinspektionen riktar allvarlig kritik mot Örebro kommun för brister i handläggning och utredning av mottagande av sexton elever i den obligatoriska särskolan på Vivallaskolan. Örebro kommun måste därför omgående på nytt utreda berörda elever på Vivallaskolan. Örebro kommun måste vidare göra en översyn av övriga beslut om mottagande i särskolan för de elever som går i kommunens särskolor för att bedöma om det även behövs nya utredningar i något av dessa ärenden. Örebro kommun måste slutligen säkerställa att förvaltningslagens bestämmelser om handläggning av ärenden och kommunens rutiner för mottagande i särskolan följs av berörd personal. Skolinspektionen följer upp beslut i vilket det riktas kritik. Örebro kommun ska senast inom tre månader d.v.s. den 9 juli 2010 lämna en redovisning över vilka åtgärder som vidtagits med anledning av beslutet. Redovisningen ska innehålla en beskrivning av utredningen kring de berörda sexton eleverna och vad kommunens översyn av övriga mottagandebeslut har visat samt på vilket sätt kommunen har säkerställt en rättssäker handläggning av mottagande i särskolan. Redovisningen ska lämnas av berörd nämnd och skickas till Statens skolinspektion i Stockholm, Rättssekretariatet Box 23069, 104 35 Stockholm. Inledning Skolinspektionen har genomfört tillsyn av mottagande i den obligatoriska särskolan i Örebro kommun. Tillsynen har aktualiserats i samband med ett besök på Vivallaskolan i Skolinspektionens kvalitetsgranskningsprojekt Undervisningen i grundsärskolan med utgångspunkt i ämnet svenska (Dnr: 40-2009:1775). Skolinspektionens tillsyn har omfattat dels i vad mån kommunen har tydliga rutiner för mottagandet i den obligatoriska särskolan dels om kommunen beaktat förvaltningslagens bestämmelser i sin handläggning. Skolinspektionen har vidare tagit ställning till

2 (9) om de granskade ärendena blivit korrekt utredda och om beslut fattats på ett välgrundat underlag samt om vårdnadshavarna har varit delaktiga i placeringen av deras barn. Författningsbestämmelser m.m. Enligt 3 kap. 3 andra stycket skollagen (1985:1100) ska barn som inte bedöms kunna nå upp till grundskolans kunskapsmål därför att de är utvecklingsstörda tas emot i särskolan. I stället för denna bestämmelse gäller emellertid en särskild lag (1995:1249) om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns skolgång. Enligt denna lag ska barn som bedöms inte kunna nå upp till grundskolans kunskapsmål därför att de är utvecklingsstörda tas emot i särskolan. Om vårdnadshavaren inte lämnar sitt medgivande till att barnet tas emot i särskolan, skall barnet fullgöra skolplikten enligt vad som gäller för barn i allmänhet enligt skollagen d.v.s. skolgång i grundskolan. Med utvecklingsstörda barn jämställs barn som har fått ett betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder på grund av hjärnskada, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, samt barn med autism eller autismliknande tillstånd (Jfr. 1 kap. 16 skollagen). Krav på handläggningen Handläggningen av ett ärende om ett barn ska tas emot i särskolan är myndighetsutövning mot enskild och ska ske i enlighet med förvaltningslagen (FL). Kommunen har en service skyldighet gentemot vårdnadshavarna. Denna omfattar bl.a. att kommunen ska informera vårdnadshavarna om sådant som rör skolan (4 FL). Den som handlägger ärendet, ska beakta möjligheten att inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter om sådana behövs. Kommunens personal ska uttrycka sig lättbegripligt och även på andra sätt underlätta för den enskilde vid kontakten med kommunen (7 FL). I de fall vårdnadshavarna eller barnet inte behärskar svenska eller har en allvarlig hörsel- eller talskada bör tolk anlitas (8 FL). Uppgifter som kommunen får på annat sätt än genom en handling, t.ex. muntliga uppgifter, som kan ha betydelse för utgången i ärendet ska antecknas (15 FL). Vårdnadshavarna har rätt att fortlöpande ta del av uppgifter som tillförts ärendet innan det avgörs (16 FL). När det gäller behov av tolk anser Skolinspektionen att det måste vara ett krav i dessa sammanhang att tolk används om vårdnadshavare eller barnet inte behärskar svenska. Alla uppgifter som kan komma att ligga till grund för beslutet om att ta emot ett barn i särskolan måste således dokumenteras och tillföras ärendet. Det kan röra uppgifter från såväl vårdnadshavarna som andra. Dokumentationen ger möjlighet till insyn i de utredningar, bedömningar, stödåtgärder m.m. som kommunen gjort.

3 (9) Underlag för bedömningen om mottagande Beslut i frågor om mottagande i särskolan får många och långtgående konsekvenser för det enskilda barnet. Rättsäkerhetsperspektivet är därför ytterst centralt och det är därför av största vikt att ett sådant beslut grundas på ett tillräckligt beslutsunderlag med en fullgod utredning. Utredningen ska kunna ligga till grund för bedömningen om barnet har möjlighet att nå grundskolans kunskapsmål med det stöd barnet har rätt till, om barnet har en utvecklingsstörning och om en eventuell oförmåga att nå målen beror på en utvecklingsstörning eller därmed jämställd funktionsnedsättning eller motsvarande och inte på något annat. Det är således centralt för elevens rättssäkerhet att utredningar görs som ger ett tillräckligt underlag för de ställningstaganden som krävs. Lagstiftaren har i olika sammanhang (prop. 1991/92:94 s.23 och SOU 1991:30 s. 113) betonat vikten av att beslut om att placera barn i särskola ska föregås av en noggrann utredning gjord av kompetent personal. I förarbetena till skollagens bestämmelser om särskolan (prop. 1985/86:10, s 43) definieras utvecklingsstörning som en intellektuell funktionsnedsättning som beroende på grad och miljö utgör ett handikapp. Vid bedömningen av den intellektuella förmågan ska psykologiska, sociala och pedagogiska faktorer vägas samman. Skolverket har i de allmänna råden Rutiner för utredning och beslut om mottagande i den obligatoriska särskolan (SKOLFS 2001:23) gett rekommendationer om bland annat hur en bedömning bör göras och vilka utredningar som bör ligga till grund för bedömning och beslut. Pedagogisk utredning Syftet med den pedagogiska utredningen är att ge svar på frågan om barnet har förutsättningar att nå kunskapsmålen i grundskolan. Baserad på observationer över tid bör den ge en allsidig och realistisk bild av barnets förutsättningar och möjligheter att nå kunskapsmålen. Psykologisk utredning Psykologutredningen syftar till att beskriva barnets kognitiva förmåga via begåvningstest och andra professionellt vedertagna bedömningsinstrument. Utredningen ska också innehålla psykologens slutsatser utifrån sin analys av bedömningsunderlaget. Medicinsk utredning Den medicinska utredningen syftar till att ge en bild av barnets psykiska och fysiskahälsa samt så långt det är möjligt klargöra medicinska orsaker till barnets svårigheter och vad dessa eventuellt kan innebära för barnets fortsatta utveckling.

4 (9) Social utredning Underlaget kan kompletteras med en social utredning. Utredningen bör belysa om situationen i hemmet eller i övrigt utanför skolan kan ge ytterligare underlag för bedömningen av barnets förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Skolverket anger vidare att ett ställningstagande om mottagande i särskola förutsätter en helhetsbedömning av barnet. Av de allmänna råden framgår att beslut om skolform måste vara välgrundat. Finns det tveksamheter är det nödvändigt att klargöra vari dessa består. Tveksamheten kan röra brister i utredningsunderlaget t.ex. att utredningarna inte ger svar på vad som efterfrågats eller att utredningarna i övrigt inte håller tillräcklig kvalitet. Utredningarna bör då kompletteras eller göras om. Beträffande barn med annan kulturell och språklig bakgrund bör extra uppmärksamhet ägnas förutsättningarna för en korrekt bedömning. Särskilda faktorer som kan påverka utredningen är t.ex. ofullständig skolgång i det tidigare hemlandet, kulturskillnader och språksvårigheter. Testresultat bör tolkas med försiktighet då testinstrumenten inte är kulturneutrala och därför riskerar att ge missvisande resultat. Beskrivning av verksamheten Inom fyra av Örebro kommuns fem skolnämnder finns för närvarande särskoleverksamhet organiserad i anslutning till grundskolor. Då ansvaret för den obligatoriska särskolan fullgörs av alla fem skolnämnder har kommunen en samordnare för mottagningsprocessen en s.k. särskolesamordnare. Särskolesamordnaren ska ha delegation från samtliga skolnämnder för att fatta de beslut som ankommer på nämnden vid mottagande och utskrivning i särskolan. Vivallaskolans särskola utgör en del av Vivallaskolans samlade skolverksamhet. Särskolan omfattar enbart grundsärskola och organiseras i en klass för de yngre eleverna (årskurs 1-6) och två klasser för de äldre eleverna (årskurs 7-10). Ärendet Örebro kommun har på begäran av Skolinspektionen inkommit med en beskrivning av rutiner för utredning och mottagande i särskolan i kommunen, fyra delegationsordningar (tre skolnämnder och gymnasienämnden), en kopia på en s.k. Basutredning i barn- och elevhälsoteam, exempel på beslut- och anhållan om mottagande och utträde i särskolan samt en informationsskrift om särskolan i Örebro kommun. Basutredningen beskriver bl. a. mottagandet i särskolan i kommunen och vilka krav som ställs på utredningar och hur olika dokument bör se ut m.m. Vidare har på begäran ingivits utredningar, beslutsdokument samt övriga handlingar som legat till grund för mottagande i särskolan för sexton elever som för närvarande har sin skolgång på Vivallaskolan. Av de sexton ärenden som är granskade berör övervägande delen elever med utländsk bakgrund. Många av eleverna har tagits emot sent i särskolan, i åldrarna 11 till 13 år,

5 (9) även de som är födda här i landet. De flesta av eleverna har enligt uppgifter i ärendena tal- och skrivsvårigheter. De aktuella besluten har fattats under perioden 2003-2009. Handläggningen Fem nämnder organiserar särskolan i Örebro kommun. Delegationsordningar saknas från två s.k. driftsnämnder och en delegationsordning är inte daterad. Kommun skriver i sin inlaga till Skolinspektionen att vi kommer att komplettera handlingarna med dessa alternativt se till att de två driftsnämnderna fattar nya beslut om att lämna delegation till särskolsamordnaren. Dessa handlingar har inte kommit in. Beslut om mottagande i särskolan är ett beslut som enligt skollagen ska fattas av styrelsen, eller som i detta fall av nämnden, men beslutet kan delegeras till anställd i kommunen. Det är därför särskilt viktigt att det finns en tydlig delegering till beslutsfattaren och krav på återrapportering till nämnden. Det åligger också beslutsfattaren, i detta fall särskolesamordnaren, att kontrollera att denne har befogenhet att fatta beslut. Eftersom det saknas delegationsordningar från två nämnder finns det skäl att anta att beslut kan ha fattats om mottagande i särskolan utan stöd av delegering vilket strider mot kommunallagens regler och innebär att besluten inte är fattade i behörig ordning. Detta medför att giltigheten av besluten kan ifrågasättas. De allra flesta handlingar i elevärendena saknar ankomststämplar och diarenummer. Det är ett grundläggande krav i all ärendehantering hos en myndighet att inkommande handlingar ska ankomststämplas och diarieföras när dessa tillförs ett ärende. Det är särskilt viktigt i dessa ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskild och innehåller sekretesskyddat material. Dokumentationen ska ge möjlighet till insyn i utredningen och vårdnadshavarna har rätt att ta del av och yttra sig över alla uppgifter som tillförts ärendet. Enligt kommunens rutiner ska mottagningsprocessen ske i nära samverkan mellan vårdnadshavarna, elevens skola och samordnaren. I övervägande delen av ärendena finns det inte någon möjlighet att följa ärendets gång och det finns inget i ärendena som på något sätt bekräftar att vårdnadshavarna fått del av utredningar eller andra tillkommande uppgifter. Det finns snarare omständigheter som talar för det motsatta i flera ärenden. Inte heller finns någon anteckning om att tolk har använts i kommunikationen med vårdnadshavarna mer än i något enstaka fall trots att det i flera ärenden framkommer uppgifter om att vårdnadshavarna har problem med det svenska språket. Örebro kommun använder sig av en blankett Anhållan om mottagande i särskolan som enligt kommunens egen beskrivning ska skrivas under av vårdnadshavarna för att ett beslut ska kunna fattas om mottagande i särskolan för deras barn. Undertecknandet av blanketten får ses som en bekräftelse på att vårdnadshavarna går med på en placering i särskolan. Lagen om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns skolgång (se ovan) talar om att föräldrarna ska lämna sitt medgivande till att deras barn ska fullgöra skolplikten i särskolan. Det är en principiell viktig skill-

6 (9) nad mot att anhålla om ett mottagande. Ett medgivande innebär enligt lagstiftarens mening att avgörandet ska ligga enbart på vårdnadshavarna. Det är ett absolut krav att båda vårdnadshavarna ska skriva under i en sådan här viktig angelägenhet och det framgår i visa fall av blanketten att det krävs båda vårdnadshavarnas underskrift vid gemensam vårdnad. Men i två ärenden saknas båda vårdnadshavarnas underskrift. Den som ansvarar för utredningen eller fattar beslut i ärendet ska när alla utredningar är klara beskriva för vårdnadshavarna vad som framkommit och vad det kan betyda för barnet. Vårdnadshavarna måste också informeras om sin rätt att själva avgöra vilken skolform eleven ska gå i och om någon eller båda vårdnadshavarna inte medger särskolan, på vilket sätt grundskolan i så fall kan stödja eleven. Enligt kommunens rutiner ska anhållan lämnas efter det att samordnaren bedömer att gjorda utredningar i tillräcklig omfattning ger underlag för en helhetsbedömning av elevens situation, vårdnadshavarna har fått tillräcklig information om särskolan och konsekvenserna, både näraliggande och långsiktiga, av att eleven byter skolform. I flera ärenden har anhållan från vårdnadshavarna undertecknats före det att flera av utredningarna i ärendena har upprättats, eller i de fall det finns ankomststämplar, före utredningen inkommit till beslutsfattaren. Om vårdnadshavare har skrivit under en anhållan om mottagande innan de har tagit del av alla utredningar eller att de inte fått tillräcklig information om särskolan och om deras möjlighet att välja skolform för sitt barn innan ett beslut fattats är det allvarligt ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Sammanfattningsvis; Det har framkommit flera allvarliga brister i handläggningen. Skolinspektionen bedömer att Örebro kommun åsidosatt förvaltningslagens krav på en korrekt och rättssäker handläggning i sin myndighetsutövning. Det är ytterst allvarligt utifrån elevens och vårdnadshavarens rättssäkerhet. Underlag för bedömningen om mottagande Enligt kommunens egna rutiner, som också hänvisar till Skolverkets allmänna råd om rutiner för utredning och beslut om mottagande i den obligatoriska särskolan (SKOLFS 2001:23), ska det finnas fyra olika utredningar inför ett beslut om mottagande, pedagogisk, psykologisk, medicinsk och en social utredning. Av de allmänna råden framgår att det är viktigt att utredningarna ger ett tillräckligt underlag för de ställningstaganden som måste göras. Beslut om skolform måste vara välgrundat och finns det tveksamheter vid helhetsbedömningen är det nödvändigt att klargöra dessa och komplettera underlaget. Skolinspektionen kan konstatera att endast tre ärenden innehåller alla fyra utredningar. Tretton ärenden saknar en social utredning som syftar till att komplettera beslutsunderlaget med information om situationen i hemmet eller något i övrigt utanför skolan som kan ge förklaring av betydelse när det gäller barnets förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Den sociala utredningen kan vara extra viktigt i ärenden som berör barn

7 (9) med annan kulturell bakgrund för att få svar på exempelvis skolgång i tidigare hemland eller om det finns traumatiska upplevelser i barnets historia osv. I ett ärende finns uppgifter om problem i hemmet och i ett annat om att en elev blivit slagen och utsatt för kränkningar. Den typen av förhållanden kan mycket väl påverka elevens skolsituation. Inte i något av dessa ärenden finns dokumenterat att kommunen har gått vidare med informationen och utrett förhållandena för den enskilda eleven. De tre sociala utredningar som finns upprättade är dock av god kvalitet. Sex ärenden saknar helt en medicinsk utredning som syftar till att så långt det är möjligt klargöra om det finns medicinska orsaker till barnets svårigheter och vad dessa kan innebära för barnets utveckling. Utredningen ska fastställa om det föreligger betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder på grund av hjärnskada, föranlett av yttre våld eller kroppslig sjukdom, samt autism eller autismliknande tillstånd. Utredningen ska också kunna ge besked om det finns alternativa diagnoser som kan förklara barnets svårigheter. En medicinsk utredning är således av central betydelse som en del av beslutsunderlaget. I två ytterligare ärenden finns endast kopior på sammanfattningen av den medicinska utredningen och i två andra ärenden finns endast journalanteckningar från elevhälsan. Alla ärenden innehåller så kallade pedagogiska utredningar eller s.k. pedagogiska utlåtanden som ska ge svar på frågan om barnet har förutsättningar att nå kunskapsmålen i grundskolan baserad på observationer över tid. Det är också nödvändigt att den pedagogiska utredningen visar på om alla adekvata pedagogiska insatser och anpassningar som kan krävas av skolan verkligen är prövade. Vidare är det önskvärt att det finns observationer av eleven under en längre tid och att den sista observationen har en viss aktualitet. Generellt är de pedagogiska utredningarna av varierande kvalitet. Det finns exempel på bra utredningar som gjorts över en längre tid men det finns också utredningar som inte alls kan sägas leva upp till de krav som kan ställas på en sådan utredning. Flera utredningar uppfyller inte de krav som kommunen i sina egna riktlinjer ställer på en pedagogisk utredning. Alla ärenden innehåller en psykologisk utredning eller ett s.k. psykologiskt utlåtande som syftar till att beskriva barnets kognitiva förmåga. Utredningen bör innefatta en redogörelse av barnets utveckling fram till den aktuella tidpunkten. Fjorton av utredningarna är gjorda av en och samma psykolog från den s.k. psykologgruppen i Örebro. Flera av de psykologiska utredningarna utmynnar i tveksamheter. Ett exempel är bedömningen att den sänkta begåvningsnivån beror troligen inte på X tvåspråkighet utan har förmodligen sin grund i en direkt utvecklingsstörning. I något fall pekar den medicinska utredningen i en helt annan riktning än den psykologiska utredningen. Trots det placerades eleven i särskolan. Någon kompletterande utredning har inte gjorts. I två fall har eleven testats om efter något år, eftersom det tidigare har rått en osäkerhet om eleven tillhör särskolans personkrets. De tidigare gjorda utredningarna saknas i ärendena.

8 (9) I några av ärendena framkommer att det finns medicinska problem kring eleven som hörsel- och synfel samt talfel som enligt befintliga handlingar i ärendet, inte synes vidare utrett mer än i något enstaka fall. Det finns också i ett fall en rekommendation från den undersökande läkaren om att gå vidare med en neurologisk utredning men någon sådan utredning finns inte i ärendet. Enligt kommunens rutiner Medicinsk bedömning vid utvecklingsstörning framgår att vid behov skickas remiss till barnneurolog. Inte i något ärende har kommunen gått vidare med kompletterande utredning trots att det i flera fall framkommer motstridigheter i utredningen och tveksamheter om eleven ifråga ska tillhöra särskolans personkrets eller inte. I kommunens egen beskrivning av mottagningsprocessen redovisas att särskolesamordnaren inför sitt beslut om mottagande har tillgång till en referensgrupp som ska vara rådgivande till samordnaren. Gruppen ska bestå av, lärare från gymnasiesärskolan och träningsskolan, en sakkunnig i särskolefrågor, en psykolog och vid behov adjungeras skolöverläkaren och/eller kurator. Gruppen ska rekommendera ett mottagande eller inte. Endast i tre av ärendena finns dokumentation som visar på att den s.k. referensgruppen varit inblandad i bedömningen men även här finns brister. I två av dokumenten hänvisas till utredningar eller uppgifter som underlag för gruppens bedömning som saknas i ärendet. Sammanfattningsvis; Det har framkommit allvarliga brister i det underlag som ska ligga till grund för ett beslut om mottagande i särskolan. Sammanfattande bedömning Ett beslut om mottagande i särskolan får många och långtgående konsekvenser för det enskilda barnet. Det är därför särskilt viktigt att ett ärende blir fullgott utrett, att beslut fattas på ett välgrundat underlag och att handläggningen följer förvaltningens krav på en korrekt och rättssäker hantering av ett ärende. Örebro kommun har i många och väsentliga delar brustit i detta avseende. Det är anmärkningsvärt att kommunen trots sina väl utarbetade rutiner, som i allt väsentligt överensstämmer med Skolverkets allmänna råd om hur ett mottagande i särskolan bör handläggas, inte har följt dessa rutiner i sin handläggning. Det finns inget stöd för att göra bedömningen att besluten om, att placera dessa i ärendet aktuella sexton elever i särskolan, är felaktiga. Det kan dock inte uteslutas att en eller flera av eleverna inte ska tillhöra särskolans personkrets mot bakgrund av att handläggningen och utredningarna i ärendena uppvisar sådana brister. Det innebär att kommunen inte kunnat garantera varje elevs rätt till utbildning i rätt skolform och det stöd eleven behöver. Med hänsyn till bristerna i kommunens handläggning i de granskade ärendena måste kommunen även gå igenom övriga beslut om mottagande i särskolan som kommunen fattat.

9 (9) Skolinspektionen har med anledning av vad som framkommit i ärendet informerat Socialstyrelsen som har tillsyn över hälso- och sjukvårdens personal. På Skolinspektionens vägnar Ingegärd Hilborn Chefsjurist Alf Johansson Jurist/utredare Kopia till: Socialstyrelsen Region Mitt i Örebro