LANTBRUKARNAS RIKSFÖRBUND REMISSYTTRANDE Er ref HaV 783-2012 Ert datum 2012-03-19 Havs- och vattenmyndigheten Göteborg havochvatten@havochvatten.se God Havsmiljö 2020; del 1 Inledande bedömning, del 2 God miljöstatus och miljökvalitetsnormer samt på föreskrift om vad som kännetecknar god miljöstatus samt kvalitetsnormer för Nordsjön och Östersjö Lantbrukarnas Riksförbund, LRF, får härmed avge följande yttrande över innehållet i rubricerat betänkande. Sammanfattning Allmänt och principiellt LRF noterar att Havs- och vattenmyndigheten (HaV) under kort tid gjort en gedigen insats under stor öppenhet och transparens för att försöka införliva havsmiljödirektivet i svensk rätt med ikraftträdande den 1 juli 2012. LRF konstaterar att havsmiljödirektivet sätter miljömål, ekosystemsansatsen och adaptiv, kunskapsbaserad marin förvaltning i första rummet med framtida åtgärdsprogram som huvudinstrumentet för att verka för direktivets visioner och miljömål. LRF uppfattar att HaV efter bästa förmåga har försökt föra in de första operativa stegen av havsmiljödirektivet i en i huvudsak regelstyrd, fyrkantig svensk ram där direktivets visioner och miljömål har gjorts till juridiskt bindande miljökvalitetsnormer. Denna tvångströja är ett resultat av flera beslut om hur direktivet ska införlivas i Sverige. HaV påstår att miljökvalitetsnormerna är huvudinstrumentet för att nå miljökvalitetsmålen i direktivet till 2020, men tyvärr har de i sin utformning och komplexitet blivit osedvanligt obegripliga. Det är både för myndigheter och medborgare svårt att överblicka hur de i praktiken ska tillämpas och vilka rättsverkningar de får för verksamhetsutövare och markägare. Två nyckelfrågor som LRF inte får svar på i denna remiss är miljökvalitetsnormernas huvudsyfte, tillämpningsområde, och rättsliga konsekvenser. Inte heller hur samspelet med ramdirektivet för vattens ekologiska miljömål eller de kemiska miljökvalitetsnormerna ska fungera. o Enligt 4 i förslaget till föreskrift är dessa miljökvalitetsnormerna normer enligt 5 kap. 2 första stycket p. 4 miljöbalken, dvs. de krav i övrigt på kvaliteten på miljön som SINDRE LANGAAS, handläggare sindre.langaas@lrf.se Lantbrukarnas Riksförbund 105 33 Stockholm Besöksadress Franzéngatan 6 Tfn 00-46-8-7875141 Växel 0771-573 573 Fax [Fax]
REMISSYTTRANDE 2(11) följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. (1998:808). Tyvärr ger HaV inget explicit förtydligande av deras tillämpningsområde och rättsliga konsekvenser för i första hand myndigheter och kommuner, och i förlängningen för verksamhetsutövare, i sina underlag. Dock finns skrivningar som indikerar att de sannolikt kommer att kunna tillämpas direkt mot enskilda verksamhetsutövare, bl. a påståenden att miljökvalitetsnormerna är huvudinstrumentet för att nå miljökvalitetsmålen. Samtidig finns relativt vaga skrivningar om vilken funktion normerna har som mål och vägledning för framtagande av framtida åtgärdsprogram, det som LRF vill framhävda att miljömålen i direktivet har som sin huvudfunktion. Den ändring som gjordes av miljöbalkens regelverket för miljökvalitetsnormer 2010 efter kritik om genomförandet av ramdirektivet för vatten, hade just den innebörden för ekologiska miljökvalitetsnormer. Här ser det ut som om samma misstag håller på att begås igen. o Det geografiska tillämpningsområdet, t ex för miljökvalitetsnormerna för Deskriptor 5 Övergödning, är inte klargjort tydligt. Om vi använder terminologin i ramdirektivet för vatten är det för LRF oklart vad som utgör vattenförekomsterna i det svenska regelverket. Är det två stycken, Östersjön och Nordsjön, eller är det fler? I vissa delar av texten kan det verka som det i första hand är kustområdena som berörs av normernas direkta tillämpning, medan andra delar indikerar att hela Sverige infattas och kommer att beröras av miljökvalitetsnormerna. Om det senare gäller tillämpningsområdet för ett åtgärdsprogram eller om normerna kommer att röra hela landet på annat sätt är oklart. Om det senare är fallet kommer det att innebära att lantbrukets växtnäringsfrågor kommer att hanteras parallellt både av reglerna kopplade till ramdirektivet för vatten och dessa nya regler trots att havsmiljödirektivet bygger på och kompletterar ramdirektivet för vatten. Det är värt att notera att det engelska departementet DEFRA (Department of Environment, Food, and Rural Affairs) skriver i ett av sina föredömliga factsheet att MSFD (havsmiljödirektivet) explicitly recognises the overlaps with WFD (ramdirektivet för vatten) and makes it clear that in coastal waters, MSFD is only intended to apply to those aspects of Good Environmental Status which are not already covered by WFD (e.g. noise, litter, aspects of biodiversity).. LRF önskar att HaV gör motsvarande klargöranden. o En tredje aspekt som bidrar till obegriplighet är införande av ett antal nya begrepp, som härrör från den vetenskapliga sfären men som nu har fått någon form för legal status. Exempel på sådana begrepp är MKN- indikator och GES-gräns.
REMISSYTTRANDE 3(11) Konsekvensanalysen som följer förslaget till föreskrift visar tydligt hur denna föreskrifts tillämpning inte är särskilt tydligt för HaV själv. I konsekvensanalysen har inte HaV på något vis kunnat redovisa kostnader, varken för myndigheter, kommuner eller verksamhetsutövare, och eventuell bördefördelning på olika aktörer. Detta är otillfredsställande och skapar naturligen stor osäkerhet. LRF konstaterar, liksom vid införandet av ramdirektivet för vatten, att riksdagens och regeringens metodik, MKN-styrmodellen, för att införa de vattenrelaterade miljömålsdirektiven inte är EU konform, utan unik bland EU:s medlemsstater. Det leder till rättsosäkerhet och i många fall sannolikt överimplementering. Framför allt är detta sätt att införa EU-lagstiftning olämplig och icke ändamålsenlig. EU:s direktiv med denna typ av mål-bestämmelser är till sitt sakinnehåll och sin utformning inte avsedda att implementeras i form av juridiskt bindande miljökvalitetsnormer på svenskt manér. De bestämmelser i direktiven som kallas miljökvalitetsnormer är väl lämpade för ett sådant genomförande men inte miljömål och miljökvalitetsmål. LRF anser att liggande förslag med ytterligare en ny begreppsapparat och bristande gränsdragningar riskerar att skapa en fjärde process för övergödning. Sedan tidigare finns redan olika typer av miljö- och miljökvalitetsmål och miljökvalitetsnormer för övergödning i 1. det nationella miljömålet Ingen övergödning 2. HELCOM:s BSAP och 3. ramdirektivet för vatten. Att tillföra ytterligare miljökvalitetsnorer med stor otydlighet vad beträffar tillämpningsområde och rättsverkan samt hur dessa ska för hålla sig till övriga normer och mål riskerar att leda till misstro mot den statliga havs- och vattenmiljöpolitiken och förvaltningens förmåga att förenkla processerna. LRF tycker det är helt orimligt att HaV genom sitt förslag till föreskrift introducerar en tidsatt miljökvalitetsnorm kring övergödning, som föreslås gälla från 2012, men som enligt det marinekologiska kunskapsläget 1 är fysiskt omöjligt att uppnå till 2020 (dess målår). Riksadagen uttalade i samband med revideringen av miljömålssystemet att o Miljökvalitetsmålen ska fortfarande vara ambitiösa men inte formuleras på ett sätt som gör dem omöjliga att nå. Hänsyn ska tas till att det tar lång tid för naturen att återhämta sig. LRF anser att materialet i stort, men kanske särskilt i de ekonomiska analyserna, andas en icke kunskapsbaserad miljöpessimism och negativ syn på utvecklingen. För en förvaltningsmyndighet med egen 1 Bästa tillgängliga forskningsrön kring den tid det biofysiskt tar för Östersjön att återhämta sig till god ekologisk status är i storleksordningen 25 50 år efter att närsaltsbelastningen har nått nödvändig nivå. Referenser: Savchuk, O.P. and F. Wulff, 2009. Long-term modeling of largescale nutrient cycles in the entire Baltic Sea, Hydrobiologia 629:209 224. Gustafsson, B et al., 2012. Reconstructing the development of Baltic Sea eutrophication 1850 2006. Ambio, accepted for publication.
REMISSYTTRANDE 4(11) kunskapsavdelning är förväntningarna högre på hur man förhåller sig till verkligheten än för frivilliga miljöorganisationer. Att a priori ta utgångspunkt i en miljöförsämring i en rubrik känns fullständig desillusionerande och förvånande av en myndighet viss syfte är just motsatsen. LRF och svenskt lantbruk önskar att fortsätta vara en europeisk föregångare med sitt miljöarbete. Vi vill fortsätta jobba med och utveckla Greppa näringen nationellt, vi vill fortsätta att sprida detta internationellt runt Östersjön med flaggskeppsprojektet Baltic Deal, vi är fortsatta positiva att ligga i EU-framkant när det gäller såväl 70 % - andelen av LBP som används till miljöersättningar och andelen miljöersättningar som riktar sig mot vatten- och växtnäringsfrågor. Men vi önskar att det sker inom ramen av ett system som är begripligt och möjliggörande, för att därigenom nå större acceptans, bli billigare och för att nå längre och även gå före i Europa på ett bra sätt. Med detta som grund avstyrker LRF att de juridiskt bindande miljökvalitetsnormerna träder i kraft den 1 juli 2012, och föreslår att detta först sker efter att regeringen har tagit ställning till Miljömålsberedningens framtida förslag till strategi En sammanhållen vattenpolitik vari även havsmiljöfrågorna högst sannolikt kommer att avhandlas. LRF konstaterar att en översyn över hela systemet för införande av EU:s miljödirektiv med miljömål behövs. Vad HaV kan och bör göra tills vidare fram till 1 juli 2012 för att minska graden av obegriplighet i föreslaget till föreskrift Om HaV ser sig nödgade att genomföra sitt förslag till föreskrifter till den 1 juli 2012, har vi följande förslag till förbättringsåtgärder Dela upp föreskriften i två föreskrifter varav den ena bara reglerar miljökvalitetsnormerna. Då bli reglerna om miljökvalitetsnormer mer lättlästa och sannolikt något lättare att förstå. Skilj på bindande regler och information och se över bilaga 4. Det får inte råda någon tvekan om vad som är regler och vad som är information. Föreskriv miljökvalitetsnormer först när det finns siffervärden för GES att tillgå. Tillämpa direktivets undantag när det gäller miljökvalitetsnormer för övergödning. Det strider mot all sunt förnuft när fysiska omöjliga mål blir omgjorda till juridiskt bindande miljökvalitetsnormer som kommuner och myndigheter ska följa. Inför miljökvalitetsnormer för enbart ämnen och halter som går att analysera med väl definierade provtagnings- och analysmetoder i en kvalitetssäkrad kontrollkedja, och där sambanden mellan påverkande
REMISSYTTRANDE 5(11) verksamhetsutövare och tillståndet i miljön är avsevärt mer tydlig och begripbar. Annars kan inte normerna tillämpas rättssäkert om de alls är tänkt att tillämpas vis a vis enskilda verksamhetsutövare. Förtydliga i vägledning och informationstexter dessa miljökvalitetsnormers avgränsning, geografiskt och tematiskt, dvs. vad de betyder för vilka myndigheter och vilka kommuner och hur dessa normer ska samverka med ramdirektivets för vatten miljömål, de nationella miljökvalitetsmålen och HELCOM BSAP:s miljömål. Enligt LRF:s tolkning av havsmiljödirektivet är miljömålens (i Sverige miljökvalitetsnormer) primära syfte att ge prioriteringsstöd för det framtida åtgärdsprogrammet. LRF vill varmt rekommendera att dra erfarenheter från det informationsarbete som departementet DEFRA för England och Wales har gjort för att förtydliga havsmiljödirektivets syfte, arbetsätt, hur det samspelar med ramdirektivet för vatten och hur det kan komma påverka olika aktörer http://www.defra.gov.uk/environment/marine/msfd/ Den inledande bedömningen bör beskriva belastningen på haven på ett sätt som blir relevant för det kommande åtgärdsprogrammet och åtgärdsarbetet. Då ökar förutsättningarna för havsmiljöförvaltningen att kunna bli något viktigare än en allmän kartläggning och övervakning av problem. Bl. a. behövs nog en högre geografisk upplösning, och indikator-redovisningar måste i mycket större grad bygga på relevanta tidsserier så att trender och naturliga variabilitet för olika deskriptorer blir tydliga. Det är även utomordentlig viktig för kanske den högst prioriterade havsmiljöfrågan i Sverige, övergödningen, och pågående och framtida åtgärdsarbete, att internbelastningen redovisas. För Lantbrukarnas Riksförbund Anna Tiberg, enhetschef Sindre Langaas, expert