Yttrande över Vattenmyndighetens förslag till förvaltningsplan, åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer för Norra Östersjöns vattendistrikt

Transkript

1 Kommunstyrelsen (7) Kommunledningskontoret Miljö och samhällsbyggnad KSKF/2014:466 Lars-Erik Dahlin Kommunstyrelsen Yttrande över Vattenmyndighetens förslag till förvaltningsplan, åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer för Norra Östersjöns vattendistrikt Förslag till beslut Kommunledningskontorets godkänns och översänds till Vattenmyndigheten för Norra Östersjön Sammanfattning Remissen gäller vattenförvaltningsarbetet inom stat, kommun och privat sektor och syftet är att uppnå en god ekologisk, kemisk status i sjöar, vattendrag och grundvattenförekomster. De senare ska också även ha god kvantitativ status. Eskilstuna kommun tillhör Norra Östersjöns Vattendistrikt med egen vattenmyndighet Eskilstuna kommun ställer sig i bakom de föreslagna miljökvalitetsnormerna för de vattenförekomster som berör kommunen. Detta gäller i huvudsak även för förvaltningsplan och åtgärdsprogram med bilagor även om det här finns en hel del synpunkter och anmärkningar som redovisas i yttrandet. Hela samrådsmaterialet är mycket omfattande och i delar svårgenomträngligt, på grund av sin komplexitet, en standardiserad begreppsapparat och en stor mängd fackuttryck med en specifik juridisk innebörd. Det kan vara svårt att skilja på vad som är krav och vad som är ett förslag på hur ett problem ska kunna lösas. Förslaget till åtgärdsprogram är dock betydligt mer konkret än det varit tidigare, vilket är positivt. Åtgärdesprogrammen för specifika avrinningsområden ökar konkretionen men ger å andra sidan sämre överblick över var åtgärderna är relevanta. I många kommuner finns redan Vattenplaner med mål och åtgärder beslutade som i stort svarar upp till de miljöproblem som beskrivs i åtgärdsprogrammet. Vattenmyndigheten förslås att initiera en mer kontinuerlig samordning/ samverkan mellan den lokala och den regionala nivån avseende arbetet inom sexårscykeln med distriktets vattenförvaltning. Detta borde kunna leda till bättre kostnadseffektivitet i arbetet med att nå miljökvalitetsnormerna.

2 Eskilstuna kommun / 2 (7) Flera åtgärder i åtgärdsprogrammet handlar om kommunernas tillsyn på olika verksamheter. De stödjande åtgärderna i form av nya föreskrifter, vägledningar etc. från centrala myndigheter är här avgörande för att den lokala tillsynen skall kunna förändras och bli mer anpassad och effektiv. Sveriges kommuner och landsting, SKL spelar här en central roll som hjälp och stöd för kommunerna att bedöma resursbehov, taxesättning och tillsynsplanering. Frågan om det skall vara normal skyddsnivå eller hög skyddsnivå för enskilda avloppsanläggningar bör fastställas i åtgärdsprogrammen och gälla hela tillrinningsområdet Förslaget till åtgärdsprogram bedöms medföra krav på ökade ekonomiska och personella resurser i kommunerna. Det är då viktigt att dessa resurser utnyttjas på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Underlagen om vilken effekt som föreslagna åtgärder har tycks inte vara fullt genomarbetade och kunskapsläget i vissa fall ofullständigt. Detta gäller tillexempel rening av miljögifter inklusive läkemedelsrester som ännu till stor del befinner sig på forskningsstadiet och har svårt att hanteras inom va-organisationen. För uppnå en effektiv dagvattenhantering i befintlig och tillkommande bebyggelse i den kommunala planeringen krävs att betydligt mer utvecklade allmänna råd och vägledningar utarbetas för att hitta lösningar som klarar miljökvalitetnormerna Vad avser belastningen av växtnäringsämnen i Hjälmaren och Eskilstunaån bör frågan om hur avvägning av insatser och resurser mellan de två vatten förekomsterna är gjord? Kommunen lyfter även ett varnade finger på de generella och schabloniserade kostnadsdömningar som finns i åtgärdsprogrammet. Orealistiska kostnadsförslagen kan leda till den rangordning som redovisas av åtgärder utifrån kostnadseffektivitet blir felaktig.. Ärendebeskrivning Vattenmyndigheten har översänt Förslag på förvaltningsplan för Norra Östersjöns vattendistrikt till Eskilstuna kommun för yttrande. Kommunstyrelsen har skickat förslaget på internremiss till närmast berörda nämnder och styrelser. Synpunkter har inkommit från Torshälla stads nämnd, Stadsbyggnadsnämnden, Miljö och räddningstjänstnämnden samt Eskilstuna kommunföretag AB (Energi och Miljö AB). Synpunkterna har vägts samman i detta yttrande. Bakgrund EU:s ramdirektiv för vatten antogs år I Sverige har direktivet införts via miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen. I MB 5 kap. finns bestämmelser om miljökvalitetsnormer (MKN) och miljökvalitetsförvaltning. Målet är att så långt som möjligt bevara eller återställa sjöarnas och vattendragens ekologiska och kemiska och status. Sjöarnas och vattendragens status är viktig i sig och för alla som påverkas av den, men den påverkar även Östersjön som är ett både känsligt och i dagsläget starkt påverkat innanhav. Alla Östersjöländer har ansvar för att föroreningsbelastningen i Östersjön minskar.

3 Eskilstuna kommun / 3 (7) God status innebär dels ett naturligt växt- och djurliv i ytvattenförekomster (sjöar och vattendrag), dels att tillgången på rent vatten för dricksvattenproduktion är säkerställd. När det gäller grundvattenförekomsterna handlar målet om att uppnå god kemisk och kvantitativ status. Tidsmässigt ska målen i princip vara uppnådda 2027 och arbetet är etappindelat i tre sexåriga cykler som var och en avslutas med en bred framåtinriktad remiss. Med den remiss som nu är aktuell, går vattenförvaltningen in i sin andra cykel ( ). Sverige är indelat i fem olika vattendistrikt. Eskilstuna kommun tillhör Norra Östersjöns Vattendistrikt med egen vattenmyndighet. Distriktet är indelat i ett antal avrinningsområden. Dessa har i vissa fall även delats av i delavrinningsområden, som fått egna åtgärdsprogram. Hjälmaren med sina tillflöden har fått ett åtgärdsprogram, Eskilstunaån som tar över Hjälmarvattnet, har ett eget åtgärdsprogram som även inkluderar vissa sidoflöden. Sedan har man avgränsat en stor del av västra Mälaren där flera vattendrag och större fjärdar ingår, varav Blacken, Granfjärden, Väsbyviken och Sörfjärden särskilt berör Eskilstuna kommun. Samrådet om vattendistriktets förvaltningsplan, åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer är avsett att vara brett för att samla in synpunkter från många olika håll. Vattenförvaltningsförslaget har därför riktats till alla berörda, såväl myndigheter som organisationer, företag och privatpersoner. I åtgärdsprogrammet finns riktade åtgärder till kommunerna och berörda myndigheter om vad som behöver göras för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten. Åtgärderna utgörs av tillsynsinsatser, fysiska åtgärder och styrmedel som direkt eller indirekt ska bidra till att klara förbättringsbehoven som utgör skillnaden mellan nuvarande status och miljökvalitetsnormerna. Som stöd och konkretisering av åtgärdsprogrammet finns i bilaga till åtgärdsprogrammet sammanställningar av åtgärdsbehovet för 50 avrinningsområden med totalt 84 åtgärdsområden i Norra Östersjöns vattendistrikt. Eskilstuna kommun berörs av åtta bilagor. Kommunens synpunkter Allmänt Vattenförvaltingsförslaget för Norra Östersjön är på grund sin omfattning svår att i alla delar ta ställning till. Eskilstuna kommun ställer sig dock bakom de föreslagna miljökvalitetsnormer för de vattenförekomster som berör kommunen. Detta gäller i huvudsak även för förvaltningsplan och åtgärdsprogram med bilagor även om det här finns en hel del synpunkter och anmärkningar som redovisas nedan. Hela samrådsmaterialet är som ovan nämnts mycket omfattande och i viss mån svårgenomträngligt, på grund av sin komplexitet, en standardiserad begreppsapparat och en stor mängd fackuttryck med en specifik juridisk innebörd. Det kan vara svårt att skilja på vad som är krav och vad som är ett förslag på hur ett problem ska kunna lösas. I många fall finns både uppmaning till statliga fackmyndigheter att besluta om nya riktlinjer och vägledning samt en uppmaning till kommuner och företagare att inom

4 Eskilstuna kommun / 4 (7) samma område vidta åtgärder i sin verksamhet. Här kan osäkerhet om tidsplanen uppstå ska man göra något nu eller invänta mer konkreta riktlinjer och när kommer de i så fall? Kommer de statliga myndigheterna att agera som Vattenmyndigheten föreslår? Här finns risker för stora fördröjningar. Förslaget till åtgärdsprogram är dock betydligt mer konkret än det varit tidigare, vilket är positivt. Exakt vilka lösningar och metoder som ska användas för att nå uppsatta mål bör dock beslutas lokalt. Bilagorna med åtgärdesprogrammen för specifika avrinningsområden ökar konkretionen och begripligheten i materialet. Den ger dock å andra sidan sämre överblick över var åtgärderna är relevanta. Åtgärderna som sådana ska ses som rekommenderade alternativ. Lokala vattenplaner och kommunernas roll i vattenförvaltningen Kommunerna har sedan lång tid tillbaka ansvarat för och arbetet med olika typer av vattenfrågor inte minst lokal vatten- och avloppsförsörjning, provtagning miljöövervakning, miljötillsyn etc. I den kommunala beslutsprocessen finns styrdokument inom olika områden för att fleråriga program ska kunna genomföras på ett uthålligt sätt. I många kommuner finns redan aktuella Vattenplaner som med utgångspunkt från miljökvalitetsmålen och miljökvalitetsnormer i princip innefattar mål och åtgärder på de miljöproblem som beskrivs i åtgärdsprogrammet. Så är fallet i Eskilstuna där kommunfullmäktige nyligen antagit en ny Vattenplan för Vattenplanen kan i stora stycken ses som kommunens svar på vattenmyndighetens åtgärdsplan för olika problemområden. Vi föreslår därför att vattenmyndigheten initierar en och utvecklar en mer kontinuerlig och bättre samordning/ samverkan mellan den lokala och den regionala nivån avseende arbetet inom sexårscykeln med distriktets vattenförvaltning. Detta borde kunna leda till bättre kostnadseffektivitet och måluppfyllelse och möjlighet att nå miljökvalitetsnormerna. Det är i sammanhanget också viktigt att den statliga förvaltningsplanen och åtgärdsprogrammen är tillräckligt allmängiltiga och flexibla för att dessa ska passa ihop med styrdokumenten för kommunens eget arbete så att genomförda åtgärder tas tillvara. Förvaltningscykeln på sex år är ganska lång och innebär att nya metoder och synsätt kan ha hunnit utvecklas i slutet av varje period, utan att det finns med i förvaltningsplanen. Om lokal tillsyn Flera åtgärder i åtgärdsprogrammet handlar om kommunernas tillsyn på olika verksamheter. De stödjande åtgärderna från centrala myndigheter är avgörande för om inriktningen på tillsynen skall förändras och om den skall bli effektiv. Det kan då handla om nya föreskrifter, vägledningar och liknande.

5 Eskilstuna kommun / 5 (7) Sveriges kommuner och landsting tar fram underlag som hjälp för kommunerna att bedöma resursbehov och göra sin tillsynsplanering. Det är viktigt att även dessa underlag revideras utifrån åtgärdsprogrammet då de har en styrande effekt på tillsynen, även om de inte har någon formell status. Flera kommuner kan ha tillsynen i samma tillrinningsområde och därmed ansvaret för att tillse att miljökvalitetsnormerna följs. Det är därför viktigt att det i åtgärdsprogrammet för de olika vattenförekomsterna tydligt anges vad som gäller, vilka kravnivåer som är skäliga och vilka de möjliga åtgärderna är. Det är önskvärt att betinget för de olika verksamheterna kunde anges. Frågan om det skall vara normal skyddsnivå eller hög skyddsnivå för enskilda avloppsanläggningar bör fastställas i åtgärdsprogrammen och gälla hela tillrinningsområdet. Skillnaderna i reningsteknik för nya anläggningar är inte så stor mellan skyddsnivåerna, den avgörande skillnaden är om reningsanläggningen har ansluten wc eller inte. Lokala bedömningar av risknivån kan variera såväl inom som mellan kommunerna, något som försvårar tillsynen såväl i enskilda ärendena som i större projekt. I åtgärdsprogrammet för Eskilstunaåns utflöde sid 19, Tabell 3 anges Åtgärdande av anskilda avlopp (EA) till normal respektive hög skyddsnivå antal tillkommande enskilsda avlopp med De angivna värdena är enbart teoretiska och felaktiga och bör strykas och revideras i samråd med lokal tillsynsmyndighet. Detta gäller även för angivna värden i övriga berörda åtgärdsområden som berör Eskilstuna. I åtgärdsprogrammet listas vilka reningstekniker för enskilt avlopp som uppfyller normal skyddsnivå respektive hög skyddsnivå (sid 79-80). Bland annat anges att minireningsverk bara uppfyller kraven för normal skyddsnivå med hänvisning till att de kräver kunskap och skötsel för att uppfylla kraven för hög skyddsnivå. Stycket bör skrivas om utan att lista reningstekniker och istället hänvisa till Havsoch vattenmyndighetens allmänna råd och handbok när det gäller reningsteknik och funktion. Det finns annars en risk för den ena kommunen godkänner en anläggning med hänvisning till CE-märkning och HaVs handbok medan grannkommunen underkänner samma anläggning med hänvisning till åtgärdsprogrammet. Där privata gemensamhetsanläggningar för avlopp används förekommer ledningsnät och ibland långa överföringsledningar. Vägledning på hur tillsynen på dessa verksamheter ska bedrivas saknas och efterfrågas. I åtgärdsprogrammet för Eskilstunaåns utflöde, sidan 22, tabell 6, anges åtgärden Odling utan kemiska bekämpningsmedel som åtgärd för Kälbroån med anledning av höga halter bekämpningsmedel vid ett av två provtillfällen. Kälbroån är den enda plats i Eskilstuna där man tagit prov men problemet är generellt och det bör även åtgärdsförslaget vara.

6 Eskilstuna kommun / 6 (7) Om dagvattenlösningar, reningsverk och ledningssystem Kommunen konstaterar att förslaget till åtgärdsprogram kommer att medföra krav på ökade ekonomiska och personella resurser. Det är då viktigt att dessa resurser utnyttjas på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Kommunens VA-huvudman pekar tillexempel på förslaget om sänkt gränsvärde på utgående fosfor och menar att kostanaden är oproportionell i förhållande till miljönyttan. Den samhällsekonomiska analysen som finns i åtgärdsprogrammet behöver därför fördjupas och bättre belysa konsekvenserna för kommuner och andra berörda. Hur sker synkroniseringen åtgärdskrav mellan vattenförvaltningens åtgärdsprogram och förnyelse av tillstånd för reningsverken? Finns det resurser på länsstyrelserna/ miljöprövningsdelegationerna för att bevilja nya tillstånd? Underlagen om vilken effekt som föreslagna åtgärder har tycks inte vara fullt genomarbetade och kunskapsläget i vissa fall ofullständigt. Kostnaden för åtgärderna är i många fall hämtade från enskilda lyckade fall som inte fått generell tillämpning. När dessa nya reningsmetoder tillämpas kan därför kostnaderna komma att bli väsentligt högre och effekterna väsentligt lägre än beräknat. Detta gäller också tillexempel rening av miljögifter inklusive läkemedelsrester som ännu till stor del befinner sig på forskningsstadiet och har svårt att hanteras inom vaorganisationen. Avloppsreningsverk är generellt sett inte anpassade för att identifiera och rena miljögifter. Utbyggnad av dagvattenanläggningar för att klara förbättringsbehoven enligt åtgärdsplanen kan troligen inte utföras endast med hjälp av traditionella dagvattendammar med sedimentation utan bör även innehålla lösningar som väger in vad som i vissa fall krävs för att kunna styra kemikalieinsatser för rening av miljögifter (speciellt för s.k. prioriterade ämnen). För uppnå en effektiv dagvattenhantering i befintlig och tillkommande bebyggelse i den kommunala planeringen krävs att mer utvecklade allmänna råd och vägledningar utarbetas för att hitta lösningar som klarar miljökvalitetnormerna. Kommunen inser vidare behoven av bättre bräddningskontroll i VA-nätet och efterlyser i det sammanhanget mer kunskap och metodutveckling inom detta område. Kemisk fosforfällning är bara en bland många tänkbara lösningars som bör testas och utvärderas utifrån kostnadseffektivitet miljönytta. Förslaget om ett bräddningsregister är intressant men kommer att kräva mätning i varenda bräddpunkt vilket blir väldigt omfattande och på gränsen till orealistiskt. Ett annat förslag är att istället arbeta med riskanalyser och sätta in konkreta åtgärder på ställen med stora bräddflöden och där lägga mer resurser på ökad monitorering vilket förhoppningsvis ger större miljönytta. Om grundvattenskydd Fem vattenförekomster inom Eskilstunaåns utflödes åtgärdsområde, riskerar att inte nå god kemisk status till 2021 utifrån potentiell föroreningsbelastning och miljögifter. I åtgärdsprogrammet föreslås bland annat nya riktlinjer från

7 Eskilstuna kommun / 7 (7) myndigheten för säkerhet och beredskap, MSB och riskförebyggande tillsyn av lokal myndighet och länsstyrelse. Kommunen vill i sammanhanget betona vikten av central vägledning där särskild fokus bör läggas på hanteringen av åspartier utanför detaljplanelagt område och områden som inte regleras av skyddsföreskrifterför. Bedömningen är att det även finns stort utredningsbehov där SGU bör en huvudroll. Om växtnäringsbelastning De föreslagna förbättringsbehoven för respektive vattenförekomst (ex kg fosfor/år i Eskilstunaån) är konkret och enkelt att ta till sig. Kommunen vill dock varna lite för att de generella och schabloniserade kostnadsdömningar som finns i åtgärdsprogrammet. Orealistiska kostnadsförslagen kan leda till den rangordning som redovisas av åtgärder utifrån kostnadseffektivitet blir felaktig. Strukturkalkning av jordbruksmark är ett exempel på åtgärd som i åtgärdsprogrammet bedömts ytterst effektivt och satts som nollkostnad med hänsyn till ökande framtida skördar. Kommunen delar bedömningen om strukturkalkning som en effektiv åtgärd men konstaterar att nollkostnad kan ifrågasättas. Enligt åtgärdsprogrammet för Eskilstunaån ska fosforbelastningen som nämnts ovan minskas med 1,7 ton. Om Hjälmaren är mättad med fosfor hur rimligt är det då med åtgärderna i Eskilstunaån. Det är kanske då rimligt att ställa frågan om hur avvägning av insatser och resurser mellan de två vattenförekomsterna är gjord? Åtgärdsanalysen skiljer också mellan Mälaren och Hjälmaren angåendets kvävets roll. Detaljsynpunkter I kartorna står vattenförekomsternas ID-nummer. Det ökar läsbarheten om dessa ersätts med förekomsternas namn. I tabeller fungerar det bra med både namn och ID-nummer. I åtgärdsprogrammet för Eskilstunaåns utflöde står det Råckstaån på sidan 4, skall förmodligen vara Eskilstunaån KOMMUNLEDNINGKONTORET Pär Eriksson Kommundirektör Kristina Birath Miljö och samhällsbyggnadsdirektör Beslutet skickas till: