Utvärdering av miljökompensation vid väg- och järnvägsprojekt ett samverkansprojekt mellan SLU och Trafikverket Sammanfattande projektbeskrivning [svenska] Projektet syftar till att kartlägga och utvärdera genomförd miljökompensation inom Trafikverkets investeringsprojekt. Projektet syftar även till att ge vägledning om terminologi, lagkrav och juridiska frågeställningar om framförallt markfrågor, samt ge en översiktlig omvärldsanalys. Sammanfattande projektbeskrivning [engelska] The objectives of the project are to survey and evaluate conducted environmental compensation that has been made within road- and rail- projects initiated by the Swedish Transport Administration. It also aims to give guidelines concerning terminology, legislation and jurisdictionary questions of land issues as well as a comprehensive horizon scanning of the use of environmental compensation. Projektmål Projektet syftar till att kartlägga och utvärdera genomförd miljökompensation inom Trafikverkets investeringsprojekt. I utvärderingen ingår att beskriva erfarenheter av bl.a. genomförande, skötsel och uppföljning. Projektet syftar även till att ge vägledning om terminologi, lagkrav och juridiska frågeställningar om framförallt markfrågor, samt ge en översiktlig omvärldsanalys. Studien inriktas på formell kompensation kopplat till väg- och järnvägsprojekt, vilket innefattar alla prövningar av tillstånd eller dispens enligt miljöbalken (MB), eller upphävande av dessa, där krav på kompensation finns uttryckt eller får ställas enligt 16 kap. MB. Effektmål Den övergripande målsättningen är att bidra till att användandet av miljökompensation inom Trafikverket sker på ett mer effektivt sätt genom ökad kunskap, gemensam terminologi, vägledning, och bättre samordning av nationella miljöinsatser. Resultatet av detta projekt utgör ett underlag för att formulera nya studier om kompensation kopplat till strategisk planering, miljökvalitetsmål, Trafikverkets inriktningsmål etc. Studien kommer också att lägga en empirisk grund för framtida forskningsansökningar och internationellt synliggöra hur vi i Sverige arbetar med miljökompensation. 1
Bakgrund Under de sista 10-20 åren har det kommit en rad EU-direktiv med krav på miljökompensation (ibland benämnt som miljömässig kompensation eller ekologisk kompensation) såsom MKB-direktivet och Habitatdirektivet. Dessa har sedan förts in i miljöbalken som säger att miljökompensation skall och i vissa fall bör genomföras, som i exempelvis 7 kap om skydd av områden (t.ex. Natura 2000 områden och biotopskyddsområden som tex. trädalléer och åkerholmar), 6 kap om miljökonsekvensbeskrivningar och 16 kap om tillstånd eller dispens i samband med exploatering. I Vägverkets föreskrifter (VVFS 2007:223) står att arbetsplanen inte bara skall beskriva miljökonsekvenser av den valda utformningen av vägprojektet utan också skyddsåtgärder och kompensationsåtgärder i de fall det krävs. Vidare anges att MKB skall ange hur skador kan hindras, miljön förbättras och hur eventuella konflikter kan lösas, där de två senare direkt kan kopplas till kompensationsåtgärder (eller kompenserande åtgärder). När det gäller riktlinjer finns idag i princip bara en handbok som tar upp miljökompensation och det är Naturvårdsverkets handbok Natura 2000 i Sverige (Naturvårdsverket 2003). På sikt är det viktigt att Trafikverket tar fram råd för olika aspekter på kompensation. Till dess är det viktigt att Trafikverket på olika sätt skaffar sig en bild av hur kompensation genomförts i väg- och järnvägsprojekt samt utvärderar, sprider och diskuterar erfarenheter. Det kan sägas att aktiviteterna på forsknings- och utredningssidan har varit mindre omfattande och i stort utgjorts av arbeten av Kristina Rundcrantz (SLU/Trafikverket), Erik Skärbäck (SLU), en del examensarbeten, samt ett FORMAS-projekt som genomförts av Jesper Persson (SLU). I det sistnämnda tas grunderna för kompensation upp (Persson 2011) och hur yrkesgrupper uppfattar olika aspekter av miljökompensation (ej ännu publicerade resultat). Förväntade resultat och kommunikation Resultatet av studien kommer att utgöras av en publikation som beskriver hur och i vilken omfattning miljökompensation har genomförts i olika typer av infrastrukturprojekt. Vidare kommer erfarenheter hos inblandade aktörer att tas upp, liksom erfarenheter från rättsfall där frågor om miljökompensation prövats, samt en översiktlig omvärldsanalys, vägledning om terminologi och klargörande om lagstiftningsfrågor. Ett textunderlag inkl. bilder levereras till Trafikverket som sedan ansvarar för slutlayout och tryck enligt interna rutiner. Resultat kommer även i skriftlig form genom en vetenskaplig artikel. Förutom den rena kunskapsproduktionen som nämnts ovan utgör även information och dialog en del i arbetet. Referensgruppen kommer att diskutera hur resultatet skall nås ut via seminarier/workshops och på konferenser som t.ex. Transportforum och IENE konferensen 2014. Denna del är viktig då det finns ett stort informationsbehov av miljökompensation (Vägverket and Länsstyrelsen i Skåne län 2004, Larsson 2007, Stenerus 2009, Maija et al. 2009, Persson 2011). 2
Avnämare Studien kommer att vara inriktad på väg- och järnvägsprojekt inom Trafikverkets verksamhet, vilket naturligt gör Trafikverket till en huvudavnämare. Resultaten berör dock en rad andra viktiga aktörer som också skall ses som mottagare såsom: SKL, enskilda kommuner, Länsstyrelser, Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket, forskare och miljöorganisationer. Avgränsning Studien inriktas på formell kompensation kopplat till väg- och järnvägsprojekt, vilket innefattar alla prövningar av tillstånd eller dispens enligt miljöbalken (MB), eller upphävande av dessa, där krav på kompensation finns uttryckt eller får ställas enligt 16 kap. MB. Det finns även frivillig kompensation (det Trafikverket benämner kompenserande åtgärder) som i många fall görs för att skapa naturmiljöer och ibland kombinera med lindrande åtgärder som exempelvis ekodukter eller faunapassager. Dessa är dock svåra att kartlägga och säkert också att koppla till direkta skador, och tas därför inte upp mer ingående. Information om frivilliga åtgärder som kommer projektet till känna ska dokumenteras som ett underlag till eventuella kommande studier. Slutsatser och vägledning i projektet ska baseras på nationell och internationell forskning, erfarenheter inom Trafikverket och rättspraxis. Inom projektet kommer inga juridiska tolkningar av lagkrav att göras där det idag saknas rättspraxis. Genomförande Projektet delas in i tre delar här presenterade med en rad frågeställningar som skall besvaras eller belysas: 1. En inledande orientering - Vilka begrepp finns, vad betyder de och vilka lämpar sig för Trafikverket att använda för att kommunicera internt och externt? Här skall både ett juridiskt såväl som miljövetenskapligt perspektiv tas. - Vad säger rättspraxis vad gäller miljökompensation? Här ingår även en fördjupning av miljörättsliga aspekter av markåtkomst och användandet av ekokonto i syfte att belysa de juridiska ramarna. - Vilka Nordiska studier om miljökompensation pågår eller har nyligen avslutats och vilka regeringsuppdrag berör miljökompensation (som exempelvis grön infrastruktur och ekosystemtjänster)? I studien skall en översiktlig omvärldsanalys ingå som belyser aktiviteter inom Sverige, Norden och till viss del inom EU. Till detta bör även kopplingar till de nationella miljökvalitetsmålen och satsningar inom EU (Europeiska miljöbyrån och EUkommissionen) belysas. 3
2. Kartläggning Genomförda kompensationsåtgärder kartläggs (dvs sådana som genomförts för väg- och järnvägsprojekt för att tillgodose krav i miljöbalken) för att svara på frågan i vilken omfattning kompensationsåtgärder genomförs för Trafikverkets investeringsprojekt? Åtgärder som inte är direkt kopplade till lag- eller myndighetskrav på kompensation dokumenteras översiktligt utan att utvärderas närmare. 3. Fallstudier I projektet görs även ett antal fallstudier av kompensationsprojekt. Ett urval av kompensationsprojekt (blandat stora och medelstora projekt) kopplade till olika typer av prövningar analyseras utifrån följande frågeställningar: Grunder för beslut a. Vad är skälen bakom beslutet att kompensera (t.ex. lagkrav)? b. Vilka miljövärden är det som skadats? c. Vilka av dessa skador är det som skall kompenseras? d. Vad består kompensationsåtgärderna av? e. Hur har kompensationsåtgärderna genomförts: restaurering, nyskapande, förbättring och/eller skydd. f. Vilka metodiker har använts för att beskriva skador? g. Har kostnaderna för kompensation tagits upp i den samhällsekonomiska bedömningen för projektet? h. Hur beskrivs miljökompensation i MKB för utredning respektive plan har det med andra ord blivit förändringar? Aktörssamverkan i. Hur har samråd genomförts? Här ingår en beskrivning av kontakter med olika aktörer och hur dessa följts upp. j. Hur har samtal med Länsstyrelser specifikt fungerat, samt påverkat planeringsprocessen? Har kraven skiftat mellan olika län (här tas även allmänna erfarenheter kring lagtolkning upp)? k. Hur har eventuella miljökonflikter utvecklats och hanterats? Erfarenheter och uppföljning. l. Hur har markfrågor hanterats (markåtkomst, kostnader, skötsel och avtal)? m. Vilka erfarenheter finns rörande genomförande och skötsel? n. Erfarenheter från rättsfall där frågor om miljökompensation prövats o. Har uppföljning av projektet gjorts? I studien ingår även en diskussion om förslag till framtida studier och utvecklingsmöjligheter, samt översiktlig beskrivning av metodologiska kopplingar till ekosystemtjänster. 4
Metoder I huvudsak dokumentstudier, intervjuer och enkät. Till detta tillkommer platsbesök och studiebesök. Tidplan Projektperioden är september 2012 till september 2014. Sista redovisningsdatum för inlämning av text till rapport är november 2014. Se i Bilaga 1 för detaljerad tidplan och delleveranser. Kostnadsuppskattning och finansiering Arbetsinsats för arbetsgrupp exklusive Trafikverket uppgår till cirka 12 månader, vilket också utgör en stor del av kostnaden för projektet. En mindre del upptas av resor, material, språkgranskning, litteratur mm. SLU förbrukar totalt 1 100 kkr under projektperioden. Totalkostnaden är 1 400 kkr, varav 300 kkr förbrukas av Trafikverket för projektstyrning och administration, referensgruppens arbete och resor samt ev. tryck av publikation. 2012 2013 2014 Trafikverket finansiering 250 400 200 Trafikverket förbrukning 100 100 100 SLU/FOMA finansiering 150 200 200 SLU/FOMA förbrukning 300 500 300 Total budget per år 400 600 400 Referensgrupp Genom referensgruppen förankras projektets innehåll och omfattning. Referensgruppens medlemmar består av resurser som under perioder av projektets gång medverkar som stöd och bollplank till arbetsgruppen. Förutom personliga kontakter sker avstämning med referensgruppen genom ett par fysiska möten och i övrigt genom telefon eller mailkontakt. Malin Delvenne, Trafikverket, Investering (projektansvarig från TRV) Irene Lingestål, Trafikverket, Investering Mats Lindkvist, Trafikverket, Underhåll Anders Sjölund, Trafikverket, Samhälle Kristina Rundcrantz, Trafikverket, Samhälle Harald Troive, Trafikverket, Juridik Sten-Inge Arnesson, Trafikverket, Stora Projekt Ebbe Adolfsson eller Jörgen Sundin, Naturvårdsverket Birgitta Sander, Riksantikvarieämbetet 5
Arbetsgrupp Arbetsgruppen är genomförare av projektet och projektledaren driver arbetet framåt i nära samverkan med Trafikverkets projektansvarige Malin Delvenne. Jesper Persson (projektledare), SLU Alnarp Anders Larsson, SLU Alnarp Jan Olof Helldin, CBM/TRIEKOL (TRansportInfrastrukturEKOLogi), SLU Ultuna Marie Appelstrand, Rättssociologen Lunds Universitet Adress Jesper Persson SLU, Landskapsutveckling Box 66, 230 53 Alnarp Telefon: 040-41 5155 e-mail: jesper.persson@slu.se Referenser Larsson, P. (2007). Kompensationsprincipens användning: Lägesbeskrivning och diskussionsunderlag. Stockholm, Naturskyddsföreningen Stockholms län. Maija, K., M. Kimmo, et al. (2009). Kompensaation mahdollisuudet liikennehankkeissa. Helsinki, Ympäristöministeriö, Suomen Ympäristö (Miljöministeriet, Finlands miljöcentral). Naturvårdsverket (2003). Natura 2000 i Sverige : handbok med allmänna råd. Stockholm, Naturvårdsverket. Persson, J. (2011) Att förstå miljökompensation. Göteborg, Melica media Stenerus, M.-L. (2009). Miljöbalkens krav på kompensationsåtgärder vid förlust av naturvärden: En studie av deras innebörd och praktiska tillämpning. Institutionen för naturgeografi och kvartärgeologi. Trafikverket (2011) Miljökonsekvensbeskrivning för vägar och järnvägar: handbok metodik. Publikation 2011:090. VVFS 2007:223 (2007). Vägverkets föreskrifter om samråd och miljökonsekvensbeskrivningar m.m. i förstudier, vägutredningar och arbetsplaner. Vägverkets författningssamling, Vägverket. Vägverket and Länsstyrelsen i Skåne län (2004). Kompensation vid förlust av miljövärden: samsyn mellan Länsstyrelsen i Skåne län och Vägverket Region Skåne. Malmö, Länsstyrelsen. 6