REMISSYTTRANDE 1 (7) Datum Diarienr 2012-12-20 AdmD-457-2012 Ert datum Ert diarienr 2012-09-27 Ju2012/5629/L6 Justitiedepartementet Grundlagsenheten 103 33 Stockholm Yttrandefrihetskommitténs betänkande En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55) Kammarrätten har anmodats att yttra sig över rubricerade betänkande och får med anledning härav anföra följande. 1. Inledning Kammarrätten välkomnar att det sker en översyn av tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Kammarrätten tillstyrker huvuddragen i de föreslagna grundlagsändringarna men har funnit skäl att särskilt kommentera vissa av kommitténs överväganden. Kammarrätten har därför delat in sitt remissvar under följande rubriker. En översyn av struktur och språk EU-rättens betydelse för införandet av ny grundlagsreglering inom tryckoch yttrandefrihetens område Förutsättningar för begränsning av yttrandefriheten En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m. Kommitténs överväganden i fråga om införande av en straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd Övriga frågor Postadress Besöksadress Telefon Telefax Box 2302 Birger Jarls Torg 5 08-561 690 00 08-14 98 89 103 17 Stockholm E-post: kammarrattenistockholm@dom.se Internet: www.kammarrattenistockholm.domstol.se
REMISSYTTRANDE 2 (7) 2. En översyn av struktur och språk (11.2.2) Trots flertalet ändringar har samma grundläggande struktur behållits i TF och YGL. Författningsspråket i TF bygger i huvudsak på den metod som tillämpades vid införandet. TF kan därmed uppfattas som ålderdomlig och något svårtillgänglig. De centrala delarna i YGL bygger på en lagstiftningsteknik med hänvisningar, om än med vissa modifieringar, till TF. Regeringsformens (RF) utformning bygger på tanken att den bör vara skriven så att den i sina huvuddrag kan läsas och begripas av intresserade medborgare. Denna princip bör även gälla TF och YGL. Mot denna bakgrund välkomnar kammarrätten den språkliga modernisering som kommittén nu föreslår. 3. EU-rättens betydelse för införandet av ny grundlagsreglering inom tryck- och yttrandefrihetens område (9) Inom ramen för EU-samarbetet har Sverige sedan tidigare verkat för ett antal undantag från EU-rätten till förmån för TF och YGL. Då mycket talar för att beröringspunkterna mellan dessa två typer av konstitutionella system i framtiden sannolikt kommer att öka, har kommittén genomfört en noggrann kartläggning av huruvida EU-rätten som sådan bör föranleda genomgripande förändringar av TF och YGL. De huvudsakliga konfliktområdena som har lyfts fram av kommittén avser EU:s dataskyddsdirektiv och det kommande straffrättsliga samarbetet med anledning av Lissabonfördraget som trädde i kraft i december 2009. Kammarrätten anser att det är viktigt att betona att såväl TF som YGL tidigare har ändrats vid olika tillfällen för att uppfylla EU-rättsliga skyldigheter. Det står således klart att TF och YGL inte är fredade från EU-rättens inflytande. Den yttersta gränsen för befogenhetsöverlåtelser till EU:s organ är att riksdagens ställning som främsta statsorgan genom överlåtelse av normgivningskompetens inte får urholkas i väsentlig grad. Det område som inte kan överlåtas är emellertid inte inskränkt till bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick utan omfattar även andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system, bl.a. den fria åsiktsbildningen i vilken offentlighetsprincipen, meddelarfriheten, förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare och ansvarighetssystemet får anses ingå (se bet. 1993/94:KU21). Att på förhand slå fast gränsen mellan det överlåtna och ickeöverlåtna området är enligt kammarrättens mening en grannlaga uppgift. Konstitutionsutskottet har i detta sammanhang även framhållit att det inte är möjligt att i entydiga termer ange hur långt EU-samarbetets räckvidd kan sträcka sig utan att grundlagen behöver ändras (bet. 2001/02:KU18). TF och YGL har som ovan berörts ändrats ett flertal gånger. Grundlagarna har tveklöst stått sig väl genom åren och får även anses ge uttryck för vår nationella identitet i den mening som avses i artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionen. Betydelsen av grundlagarna som nationell identitet har även framhållits av konstitutionsutskottet inom ramen för en subsidiaritetsprövning
REMISSYTTRANDE 3 (7) med anledning av föreslagna ändringar i EU:s reglering av information till allmänheten om läkemedel (2011/12:KU5y). Kammarrätten anser att det är långt ifrån klarlagt inom vilka områden det kan finnas en reell och allvarlig konflikt mellan TF och YGL å ena sidan och EU-rätten å andra sidan. Det saknas därför, för närvarande, starka EU-rättsligt betingade skäl att företa genomgripande förändringar av det svenska grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten. Kammarrätten beaktar särskilt förhållandet att det i dagsläget saknas uttalanden från EU-domstolen eller från något annat auktoritativt organ som belyser förhållandet mellan TF/YGL och EU-rätten. Kammarrätten tillstyrker alltså kommitténs överväganden i denna del. 4. Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten (12.2) Kammarrätten avstyrker kommitténs förslag om att det ska införas en generell begränsningsregel i 1 kap. 13 TF respektive 1 kap. 16 YGL med en hänvisning till tillämpliga delar av begränsningsreglerna i 2 kap. 21 23 RF. Begränsningar av fri- och rättigheter enligt RF och förhållandet till 2 kap. TF Kommitténs förslag innebär att begränsningsreglerna i 2 kap. 21 23 RF blir tillämpliga på lagstiftning som begränsar tryckfriheten eller yttrandefriheten med stöd av TF eller YGL. Som kommittén påpekar (s. 336) innebär det att begränsningsreglerna bl.a. blir tillämpliga på lagstiftning som begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. TF, dvs. regler om handlingssekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Förslaget väcker i denna del frågor från både principiell och praktisk synpunkt. Rätten att ta del av allmänna handlingar faller enligt RF:s synsätt utanför både yttrandefriheten och informationsfriheten (se Holmberg/Stjernquist, 3:e uppl. 2012, s. 85 f., 93 och 101 f.). På grundlagsnivå regleras den enbart genom föreskrifterna i 2 kap. TF. Detta förhållande erinras det om i 2 kap. 1 tredje stycket RF. Bland annat begränsningsreglerna i 2 kap. 21 23 RF är därför inte tillämpliga på OSL. Kommitténs förslag om en generell hänvisning i TF respektive YGL till begränsningsreglerna i 2 kap. 21 23 RF innebär att det motsatta kommer att gälla, dock utan att detta förhållande kommer till uttryck i RF. Det innebär i praktiken att en central del av fri- och rättighetsskyddet i 2 kap. RF kommer att vara tillämplig på rätten att ta del av allmänna handlingar samtidigt som denna rätt uttryckligen, genom föreskrifterna i 2 kap. RF, är exkluderad från dessa reglers tillämpningsområde. En sådan ordning förefaller enligt kammarrättens mening vara principiellt olämplig. Om man vill genomföra en sådan genomgripande ändring som kommittén föreslår i denna del bör det ske genom ändringar i RF och inte i TF och YGL. Ett grundläggande moment i fri- och rättighetsskyddet i RF är vidare att det inte får leda till hinder för den ordinära lagstiftningen, dvs. lagstiftning som behövs för viktiga enskilda eller allmänna intressen eller i en fortgående social och ekonomisk reformverksamhet (prop. 1975/76:209 s. 27). Ett genomförande av kommitténs förslag innebär att begränsningsreglerna i 2 kap. 21 23 RF blir
REMISSYTTRANDE 4 (7) tillämpliga på samtliga ändringar i OSL, vilka är frekvent förekommande. Förutom att detta kan leda till en från praktisk synpunkt ohanterlig situation inom lagstiftningsarbetet inom detta område, kan också exempelvis angelägna sekretessbestämmelser till skydd för enskilds personliga förhållanden förhindras. Kommittén har inte behandlat konsekvenserna av sitt förslag. Förslaget bör därför inte genomföras innan en sådan konsekvensanalys har gjorts. Inskränkning av tryck- och yttrandefriheten för utländska medborgare I de föreslagna bestämmelserna i 14 kap. 4 TF och 12 kap. 4 YGL ges stöd för att i lag införa bestämmelser som inskränker tryck- och yttrandefriheten för utländska medborgare. Kommitténs föreslagna generella hänvisning till begränsningsreglerna i 2 kap. 21 23 RF kommer att bli tillämplig också på sådan lagstiftning. I 2 kap. 25 RF regleras uttryckligen i vilken utsträckning fri- och rättigheterna i 2 kap. RF får begränsas genom lag, vid sidan av vad som föreskrivs i 2 kap. 20, och i vad mån begränsningsreglerna i 2 kap. 21 23 är tillämpliga. Därvid gäller att endast begränsningsreglerna i 2 kap. 22 första stycket, andra stycket första meningen samt tredje stycket är tillämpliga. Kommitténs förslag innebär således att för lagstiftning som för utländska medborgare begränsar tryckfriheten eller yttrandefriheten med stöd av TF eller YGL ska begränsningsreglerna i 2 kap. 21 23 RF tillämpas i princip i dess helhet, medan de för lagstiftning som begränsar fri- och rättigheter med stöd av 2 kap. 25 RF ska tillämpas i betydligt mindre utsträckning. Det innebär i praktiken att exempelvis den del av yttrandefriheten för utländska medborgare som hämtar sitt stöd i 2 kap. RF i detta avseende har ett svagare skydd än yttrandefriheten som skyddas i YGL. Av betänkandet framgår inte om detta är en avsedd konsekvens av kommitténs förslag. Däremot sägs att syftet med att införa hänvisningar i TF och YGL till begränsningsreglerna i RF är att begränsningar av tryckfriheten och yttrandefriheten enligt TF och YGL ska behandlas på ett likvärdigt sätt som begränsningar av den allmänna yttrandeoch informationsfriheten enligt RF (s. 335). Detta blir emellertid inte resultatet av kommitténs förslag i denna del. Enligt kammarrättens mening bör såväl principiella som praktiska konsekvenser av kommitténs förslag även i denna del analyseras innan förslaget kan bli föremål för grundlagstiftning. 5. En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m. (17.2) De föreslagna bestämmelserna i 1 kap. 11 TF och 1 kap. 14 YGL motsvarar dagens reglering i 1 kap. 8 och 9 TF respektive 1 kap. 12 YGL. Kommittén har, utöver en rent språklig och redaktionell bearbetning, föreslagit ett antal ändringar i bestämmelsen. Genom 1 kap. 11 6 TF samt 1 kap. 14 första stycket 5 YGL införs en ny delegationsbestämmelse som gör det möjligt att i lag ställa krav på utformningen av varningstexter, innehållsdeklarationer och annan liknande produktinformation som förekommer i tryckta skrifter. Kammarrätten
REMISSYTTRANDE 5 (7) avstyrker kommitténs förslag till delegationsbestämmelse och förordar att passusen om informationen inte är av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär stryks. Kommittén har föreslagt en modell genom vilken lagstiftaren ska kunna meddela bestämmelser utan hinder av vad som anges i TF och YGL. Enligt kammarrättens mening är det av såväl principiella som systematiska skäl felaktigt att vid en grundlagsöversyn hämta ledning ur ett lagrådsyttrande i ett lagstiftningsärende som utgår från nuvarande TF:s och YGL:s uppbyggnad. Punkterna fem respektive sex i de föreslagna delegationsbestämmelserna riskerar dessutom att hamna i konflikt med de föreslagna begränsningsreglerna i 1 kap. 13 TF och 1 kap. 16 YGL, men även 1 kap. 1 TF och 1 kap. 1 YGL. Kammarrätten kan därmed inte tillstyrka den föreslagna delegationsbestämmelsen utan förordar endast en språklig omarbetning. 6. Kommitténs överväganden i fråga om införande av en straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd (19.3) Kammarrätten instämmer inte i kommitténs bedömning att det saknas behov av att införa en straffbestämmelse om integritetsskydd i TF och YGL. Enligt kammarrättens mening är det redan i dag, med beaktande av Europadomstolens praxis, tydligt att det inte kan anses förenligt med Europakonventionen att integritetskränkande spridning av uppgifter om enskilda lämnas utan sanktion. Lagstiftningsbehovet kan anses större inom det grundlagsskyddade området, eftersom det finns möjlighet att beivra integritetskränkande spridning som inte är grundlagsskyddad inom ramen för personuppgiftslagen (1998:204). Vidare visar den redogörelse som kommittén lämnar för sin egen undersökning inom det grundlagsskyddade området att det där förekommer integritetskränkningar i en omfattning som är tillräcklig för att i sig visa ett faktiskt behov av ny lagstiftning. Kammarrätten vill vidare erinra om de uttalanden som gjordes i samband med utvidgningen av TF:s och YGL:s brottskataloger år 2002, varefter bl.a. brotten olaga hot och hot mot tjänsteman utgör tryck- och yttrandefrihetsbrott (prop. 2001/02:74 s. 62 f.). Dessa ändringar hade inte sin grund i någon konstaterad egentlig förekomst av hot som framförs i grundlagsskyddade medier, utan den tekniska utvecklingen bedömdes på ett påtagligt sätt ha ökat risken för hotfulla yttranden mot både grupper och enskilda. Det ansågs därför finnas ett klart behov av en reform. Enligt kammarrättens mening är resonemanget även relevant när det gäller spridning av integritetskränkande yttranden eller bilder. Kammarrätten beklagar att kommitténs ställningstagande inneburit att den samordnade behandling av frågorna om olovlig upptagning och spridning av integritetskänsliga bilder som efterfrågats av bl.a. Lagrådet (Lagrådets yttrande den 13 mars 2012 över regeringens lagrådsremiss den 1 mars 2012 Kränkande fotografering med förslag till lag om ändring i brottsbalken) nu inte har blivit av.
REMISSYTTRANDE 6 (7) 7. Övriga frågor Kammarrätten noterar att kommittén inte närmare analyserat frågan om vad som bör gälla för yttranden som sprids från utlandet i Sverige, trots att kammarrätten i sitt remissyttrande över delbetänkandet Ny yttrandefrihetsgrundlag? (SOU 2010:68) särskilt efterfrågat en sådan analys. I ingressen till förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen bör yttrandefrihetsgrundlagen rätteligen ersättas med tryckfrihetsförordningen. Kammarrätten föreslår att 1 kap. TF omstruktureras så att 11 (frågor som får regleras i lag) samt 13 (förutsättningar för begränsningar) i stället placeras omedelbart efter 5 (instruktion för tillämpning av grundlagen). Motsvarande bör även gälla för systematiken i 1 kap. YGL. Kammarrätten noterar att kommittén i författningstexten genomgående har infört någon gällande substantivens form. Kammarrätten anser inte att det är påkallat att klä på substantiven och avstyrker således de redaktionella ändringarna i dessa delar. Kammarrätten, som förordar enhetlighet i författningstexten, erinrar om att kommittén i författningstexten genomgående har växlat mellan det demonstrativa pronomenet denna grundlag och grundlagen i bestämd form, se t.ex. i 1 kap. 11 och 1 kap. 12 TF och 1 kap. 2 och 7 YGL. Kammarrätten föreslår att punktuppställningarna i författningstexten utformas så att punkterna förblir delar av en och samma mening. Kammarrätten avstyrker den föreslagna utformningen av exempelvis 3 kap. 4 TF och 2 kap. 4 YGL. Kammarrätten ifrågasätter och avstyrker kommitténs oregelbundna bruk av semikolon i vissa punktlistor, se t.ex. i 1 kap. 11 TF och 5 kap. 1 YGL, även om kammarrätten är medveten om att sådana fel redan finns. Kammarrätten förordar, i förtydligande syfte, att 1 kap. 1 första stycket andra meningen YGL ges i ett eget stycke och att den ersätts med I yttrandefriheten (jfr 1 kap. 1 fjärde stycket TF).
REMISSYTTRANDE 7 (7) Detta yttrande har beslutats av kammarrättspresidenten Thomas Rolén, kammarrättslagmannen Sten Wahlqvist, kammarrättsråden Caroline Beck-Friis och Elisabet Reimers samt tf kammarrättsassessorn Szilárd Rado (föredragande). Thomas Rolén Kopia till Szilárd Rado Övriga kammarrätter Hovrätterna Förvaltningsrätterna under Kammarrätten i Stockholm Justitiedepartementet, expeditionschefen och enheten DOM Domstolsverket Kammarrättens intranät Tidningarnas telegrambyrå