Stockholm, 16. april 2002 Resumé av: Hanell, Aalbu & Neubauer (2002): Regional Development in the Nordic Countries 2002. Nordregio Report 2002:2, Stockholm: Nordregio. På de neste sidene følger et sammendrag av Nordregios nye rapport om den regionale utviklingen i Norden, på svensk. Rapporten består av følgende deler: Kapittel 1: Regionale utviklingstrender o Konkurranseevne og BNR per capita for Nordens land og regioner. o Arbeidsmarkedets utvikling: Sysselsetting og arbeidsløshet. (Tall finnes for hver enkelt kommune og amt/landskap/fylke/län i statistikkvedlegget.) o Demografisk polarisering: Flyttinger og befolkningsutvikling. (Tall finnes for hver enkelt kommune og amt/landskap/fylke/län i statistikkvedlegget.) Kapittel 2: Den nasjonale regionalpolitikken og EU-programmene i de nordiske land o Regionalpolitikkens forutsetninger: Konkurransereglene innen EU/EØS. o Regionalpolitikkens geografiske og innholdsmessige omfang i Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige (2002). o Trender i utviklingen av regionalpolitikken. o En oversikt over alle Mål 1- og Mål-2 programmer i Danmark, Finland og Sverige o Presentasjon av hvert program for perioden 2002-2006, med kart og tabeller. Kapittel 3: Internasjonalt regionalpolitisk samarbeid i Norden o Oversikt over EU-programmene for samarbeid mellom regioner i ulike land. o Det nordiske grenseregionale samarbeidet. o Interreg III programmer med deltakelse fra Norden. o Presentasjon av hvert program for perioden 2002-2006, med kart og tabeller. Statistikk o Folketall, befolkningsforandring, migrasjon, arbeidsløshet og sysselsettingsforandringer for de nasjonale regionalpolitiske områdene og for mål 1- og mål 2-områdene 2002-2006. o Migrasjon og naturlig befolkningsvekst for alle nordiske regioner. o Sysselsettingsforandring, arbeidsløshet og GDP per capita for alle nordiske regioner. o Befolkning, migrasjon, arbeidsløshet og sysselsetting for alle 1571 kommuner i Norden. 1
Svensk resumé av: Hanell, Aalbu & Neubauer (2002): Regional Development in the Nordic Countries 2002. Nordregio Report 2002:2, Stockholm: Nordregio. Den regionala utvecklingen 1995-2000 Ekonomisk tillväxt och sysselsättningsökning i alla nordiska länder Under den senare halvan av 1990-talet har de nordiska länderna hävdat sig väl i internationell konkurrens. Detta gäller både med hänsyn till ekonomisk konkurrenskraft, i miljöarbete, beträffande utbildning, tidig teknikanvändning och FoU. Skillnaderna mellan de nordiska länderna är dock relativt stora. Ur en ekonomisk synvinkel kan Norden år 2001 delas in i två grupper. Danmark, Island och Norge toppar (enligt preliminära uppskattningar från Eurostat) tillsammans med Luxemburg och Irland den europeiska statistiken i köpkraftsparitetsjusterad bruttonationalprodukt (BNP) per capita. Finland och Sverige bildar den andra nordiska gruppen, som ligger knappt över EU-genomsnittet. Mellan 1993 och 2001 har BNP-tillväxten legat över EU-genomsnittet i alla nordiska länder, mest i Finland (39 %), Island (34 %) och Norge (30 %). Motsvarande beräknad tillväxt i Sverige uppgick till 27 % och i Danmark till 26 %. Mätt i BNP per sysselsatt sjunker dock den relativa produktiviteten i Norden. Sverige ligger i detta hänseende 9 % under EU-snittet och de övriga nordiska länderna något över. Sysselsättningen har också ökat ojämnt i Norden. Mellan 1994 och 1999 ökade sysselsättningen i snitt 8 % i Norden, mest i Finland och Norge (>13 %) och minst i Sverige (4,2 %). Ökande polarisering mellan storstäder och periferi Den regionala utvecklingen under andra halvan av 1990-talet präglas av en snabbt ökande polarisering mellan å ena sidan storstadsregionerna och å andra sidan de mera perifera regionerna. Detta är i varierande grad gemensamt för samtliga nordiska länder. Befolkningen, arbetsplatserna, näringslivstillväxten och innovationerna koncentreras till vissa få utvalda orter medan stora delar främst i norra Norden släpar efter. Flyttströmmarna närmar sig relativt sett nivåerna på 1960-70 talen. Den sammantagna nettoförlusten för utflyttningskommunerna i Finland, Norge och Sverige uppgår under perioden 1995-2000 till mer än en kvarts miljon personer (252 000), vilket motsvarar befolkningen i en nordisk storstad som Malmö. I övriga EU finns en jämförbar befolkningsminskning endast i vissa regioner/delstater i det forna Östtyskland. Arbetslöshetsgraden (enligt AKU) i Norden uppgick i april 2001 till 5,5 % i genomsnitt. Trots detta präglas de nordliga delarna av Norden fortfarande av hög arbetslöshet, i synnerhet om man jämför med ländernas medeltal. Finland är i detta hänseende värst drabbat, medan Island har den lägsta arbetslösheten i Norden. I flera perifera nordiska regioner har den lokala näringslivsdynamiken stagnerat mer eller mindre totalt och den offentliga sektorn är det enda som upprätthåller arbetsmarknaden. Dessutom är stora delar av arbetskraften i många nordliga regioner sysselsatt i diverse arbetsmarknadsåtgärder. 2
En alltmer åldrande befolkning kommer att ställa stora krav på framtida servicestruktur, inte minst i de mest perifera regionerna, som i många fall redan i dag är missgynnade m.h.t. arbetskraftens försörjningsbörda. Danmark: København mest dynamisk, men balans mellan landsdelarna De regionala skillnaderna i Danmark, har efter många års relativ balans, mot slutet av 1990- talet åter börjat göra sig påminda, men jämfört med de övriga nordiska länderna kan situationen i Danmark dock karaktäriseras som balanserad. Då Danmark saknar en periferi jämförbar med de övriga nordiska länderna, utgörs kärnan i den danska regionala problematiken främst av förhållandet mellan stad och landsbygd och av industriorter drabbade av strukturomvandling. Totalt sett ökade dock både befolkningen och sysselsättningen under den senare halvan av 1990-talet i samtliga danska regioner förutom Bornholm. København dominerar det danska näringslivet och här är dynamiken starkast, speciellt inom tillväxtbranscher som privat tjänstesektor, medicin, miljöteknologi, informationsteknologi, osv. Mellan 1994-1999 ökade den danska Huvudstadsregionens andel av hela Danmarks sysselsättning inom bank- och finanssektorn med uppemot 3 procentenheter. Sysselsättningen inom hotell- och restaurangsektorn samt inom post- och telekommunikationsområdet ökade under samma period med mer än en femtedel eller 10 procentenheter snabbare än genomsnittet i Danmark. Trots detta går en viss dynamik också att finna t.ex. i Århus, som i mindre skala konkurrerar med København på informations- och kommunikationsteknologiområdet, eller i Jylland inom specialiserad tillverkning som livsmedels-, textil- och möbelindustri. Det relativt låga intresset för utbildning inom naturvetenskaperna i Danmark kan i framtiden utgöra ett hot mot fortsatt tillväxt. Finland: Stark ekonomisk växt, men fortfarande hög arbetslöshet. Ökande regionala skillnader Finland präglas av en ökande regional polarisering. Mätt på kommunnivå har befolkningen 1995-2000 minskat i uppemot 90 % av det finländska territoriet. Även om sysselsättningen ökat i samtliga landskap, är den största dynamiken främst koncentrerad till en handfull orter (Helsingfors, Tammerfors, Åbo/Salo, Uleåborg och Jyväskylä) medan stora delar av östra och norra Finland halkar efter. Läget är sämst i Kajanaland. Huvudstadsregionens dominans är påfallande. Mellan åren 1995 och 1999 ökade sysselsättningen inom bank och försäkring i Nyland 10 procentenheter mera än genomsnittet i landet. Andra markant större sysselsättningsökningar i huvudstadsregionen skedde inom t.ex. byggindustri, transport och lagerhållning, detaljhandel samt inom hotell- och restaurangsektorn. Arbetslösheten i Finland har långsamt sjunkit men är i de mer perifera regionerna fortfarande mycket hög. Av de 15 nordiska regioner år 2001 som har den högsta arbetslösheten ligger samtliga i Finland. Samtidigt har Åland den lägsta arbetslösheten i hela EU. Under de kommande 20-30 åren står Finland, av alla nordiska länder, inför de största förändringarna vad gäller befolkningens åldersstruktur. I de flesta regioner beräknas den arbetsföra befolkningen minska, vilket markant kommer att påverka försörjningsbördan, i synnerhet i de redan i dag strukturellt svårast drabbade områdena. Island: Koncentration av befolkning och näringsliv till Reykjavíkområdet Tudelningen av Island har fortgått under hela 1990-talet. Reykjavík, där befolkningen ökar i snitt nästan 2 % varje år, är i detta hänseende den snabbast växande huvudstadsregionen i 3
Europa. Befolkningen i det övriga Island har under den senare hälften av 1990-talet åter minskat trots höga födelsetal. Island har jämfört med övriga nordiska länder haft den snabbaste sysselsättningstillväxten, men koncentrationen till huvudstadsregionen är påfallande. Arbetstillfällena under femårsperioden 1994-99 ökade med 16 %. Samtidigt är tillbakagången mycket stor t.ex. i nordvästra Island, Västfjordarna samt i de södra delarna av Östfjordarna. Av alla nordiska länder har Island den lägsta arbetslösheten. Norge: Låg arbetslöshet i alla regioner, men starka flyttströmmar Den ekonomiska tillväxten har varit mycket stark i Norge under hela 1990-talet. År 2001 beräknas Norge, efter Luxemburg inom EU/EES-länderna, ligga i topp vad avser köpkraftsparitetsjusterad BNP per capita. Mellan 1991 och 2000 ökade sysselsättningen med 13 %. Koncentrationen av nya jobb mellan 1994 och 1999 har varit starkast i fylkena runt Oslofjorden, Agderfylkena samt i Rogaland och Hordaland. Samtidigt minskade sysselsättningen i ett enda norskt fylke (Finnmark) med 2 %. År 2000 låg den mellankommunala bruttoflyttningen i Norge på den högsta nivån sedan 1977. Mätt på kommunnivå har befolkningen 1995-2000 minskat i över två tredjedelar (67 %) av det norska fastlandsterritoriet. Befolkningsminskningen i de mest perifera norska regionerna balanseras av det i europeiska sammanhang mycket höga födelsetalet. Finnmark, där befolkningen under perioden minskade med 1.2 % i genomsnitt varje år på grund av nettomigration, är Nordens hårdast drabbade utflyttningsregion. Samtidigt är arbetslösheten i Norge med nordiska mått mätt mycket låg, även i Finnmark. Av de 25 nordiska regionerna med den lägsta arbetslösheten är 11 norska. Sverige: Svag sysselsättningsutveckling och låga födelsetal Den regionala bilden i Sverige kan, efter Danmark, karaktäriseras som den mest balanserade i Norden. Oroande i Sverige är inte regional ojämlikhet i sig, utan snarare att hela landet i ekonomiskt hänseende släpar efter sina nordiska grannar i synnerhet, och de flesta EU länderna i allmänhet. Antal arbetstillfällen ökar inte lika snabbt som i övriga Norden och ekonomin växer relativt långsamt. Den uppskattade svenska köpkraftsparitetsjusterade BNP per capita år 2001 är lägst i EU med undantag endast av Grekland, Portugal, Spanien och Frankrike. För ett nå samma antal sysselsatta som toppåret 1990, skulle det i Sverige (år 2000) behövas ytterligare mer än en kvarts miljon nya arbetstillfällen. Utflyttningarna och företagsnedläggningarna har drabbat många redan nu sårbara orter. Av de tio nordiska regioner där sysselsättningen minskat under perioden 1994-99 ligger åtta i Sverige. De mycket låga födelsetalen ökar trycket på den framtida försörjningsbördan, men detta avhjälps delvis med immigration från utlandet, trots att denna också kraftigt minskat från förra decenniets toppår 1994. Befolkningstillväxten under senare halvan av 1990-talet har främst koncentrerats till tre områden; Stockholm/Uppsala, Skåne och Halland/Västra Götaland. Som ett resultat av både låga födelsetal och utflyttning har befolkningen minskat mest i Västernorrland, men utflyttningen har relativt sett varit störst i Norrbotten, även om den där varit endast hälften så våldsam som i den värst drabbade nordiska regionen Finnmark i Norge. Totalt sett har det under 1995-2000 skett en befolkningsminskning i uppemot nio tiondelar av det svenska territoriet. 4
Den nationella regionalpolitiken Den regionala polariseringen är en nationell utmaning Den regionala obalansen den starkaste i Norden på 20-30 år reser krav på en bättre regionalpolitik av två orsaker: För det första ökar tillväxten i huvudstadsregionerna pressen på den nationella ekonomin, något som ökar faran för inflation och därmed blir ett nationellt ekonomiskt problem. För det andra är det inte längre så att nettoutflyttning kompenseras med höga födelsetal i perifera områden. I stora delar av de nordiska länderna är det nu fler som dör än som föds, och då blir flyttningen allena avgörande för befolkningsutvecklingen. Därmed är balansproblemen annorlunda än tidigare. I denna situation är det naturligt att fokuseringen ökar på den regionala polariseringen och därmed även kraven på förnyelse av regionalpolitiken. Regeringarna i alla fem nordiska länder har lagt fram nya policydokument under 2001 eller 2002. Nationell regionalpolitik inom gemensamma europeiska ramar Regionalpolitik bedrivs i alla EU/EES-länder, men det är stora olikheter mellan länderna när det gäller politikens innehåll och åtgärder. Enligt EU/EES-reglerna måste länderna anmäla (notifiera) det geografiska verksamhetsområdet för regionalpolitiken. För EU15 som helhet ingår 47 % av befolkningen i dessa områden, mot 24 % för Norden. I Finland ingår 41 % av befolkningen, i Island 38 %, Norge 25 %, Danmark 18 % och i Sverige 16 %. Sverige är det EU-land som har den lägsta andelen av befolkningen inom det regionalpolitiska stödområdet. Taxorna för maximalt investeringsstöd till företag regleras också av EU/EES-reglerna. Det är ändå väsentliga skillnader mellan länderna. Sverige är det land i Norden som har den högsta maximala bidragsandelen för investeringsstöd. Väsentliga olikheter i definition och storlek på politikområdet Regionalpolitik finns som eget politikområde i alla nordiska länder, men det är stora olikheter i de åtgärder som ingår. Jämförelser mellan ländernas kostnader för regionalpolitiken är därför svåra att göra och måste tas med två nypor salt. Utifrån nationella definitioner och statsbudgeterna för 2001/2002 ser det ut som om Danmark använder 83 euro per invånare inom det regionalpolitiska stödområdet per år. Den andra ytterligheten är Finland, som använder 335 euro per invånare. Island har en budget på 140 euro, Norge 165 euro och Sverige 259 euro per invånare inom stödområdet. Norge är det land som satsar mest på skattereduktioner i sin regionalpolitik. Skattereduktioner är inte utgifter och ingår därför inte i den regionalpolitiska budgeten. Storleken på intäktsbortfallet från den geografiskt differentierade arbetsgivaravgiften kan beräknas till 563 euro per invånare. Om offentlig sektor räknas bort, återstår 330 euro, dvs. dubbelt så mycket som i den regionalpolitiska budgeten. EU-program har stor betydelse för regionalpolitiken i medlemsländerna EU-medlemskapet har haft stor betydelse för de regionalpolitiska budgetarna. I Danmark och Finland utgör EU-stödet nästan 50 % av budgeten, medan siffran för Sveriges del är 30%. EUs bidrag till regionalpolitiken kommer från strukturfonderna i form av stöd till regionala utvecklingsprogram. Programmen är av två typer: Mål-1-program för regioner som halkar efter i den ekonomiska utvecklingen i Europa eller som har låg befolkningstäthet, och Mål-2- program för stadsområden, landsbygdsområden och industriorter med särskilda strukturella 5
problem. Det finns 12 sådana program i Norden, ett i Danmark, fem i Finland och sex i Sverige. Tillsammans täcker dessa program ett geografiskt område som är större än verksamhetsområdet för den nationella regionalpolitiken i de nordiska EU-länderna. De nuvarande programmen sträcker sig från 2000 till 2006. I tillägg till det ekonomiska bidraget, har programmen också stor betydelse för innehåll och arbetsformer i den nationella regionalpolitiken. Viktiga inslag här är att programmen sträcker sig över flera år, att de omfattar flera politikområden och att de genomförs av breda partnerskap där lokala och regionala myndigheter ingår tillsammans med andra ekonomiska aktörer. EU-programmen har dessutom en mer systematisk uppläggning för resultatuppföljning än vad som tidigare har varit vanligt i länderna. Gemensamma trender i utvecklingen av regionalpolitiken Det finns några trender i utvecklingen av regionalpolitiken som vi kan se i flera nordiska länder: Den nationella näringspolitiken har blivit mer regionalt anpassad. Viktiga nyckelbegrepp är kluster och innovationssystem. Därmed blir skillnaden mellan regionalpolitik och näringspolitik mindre än tidigare. Längst har detta gått i Danmark, där företagsstödet inte är en del av regionalpolitiken. Regionalpolitiken har blivit bredare än förr, och har nu en mer flersektoriell prägel, ofta genom breda utvecklingsprogram. Detta är tydligast i EU-länderna Danmark, Finland och Sverige, där EUs strukturfondsprogram har haft stor betydelse. Man försöker att förbättra den regionala balansen genom satsningar på mindre och medelstora städer. Detta ser man tydligast i Finland, där program nu implementeras för att förstärka de urbana regionerna utanför huvudstadsområdet. Också Island överväger en sådan politik. Det finns en tendens till en tydligare skillnad mellan välfärdspolitik (för balans mellan regioner) och utvecklingspolitik (för ekonomisk utveckling i alla regioner). Speciellt för Finlands och Sveriges del har man under senare år lagt mer vikt vid utvecklingsdimensionen och mindre vikt vid den regionala balansen. Frågorna om den regionala balansen är emellertid på väg tillbaka på agendan. Vi ser tecken på detta i alla länderna. En möjlig utveckling framöver är att geografiskt differentierade åtgärder kommer att sättas in i större utsträckning. Olikheter länderna emellan Även om länderna följer samma internationella regelverk, finns det stort utrymme för nationell politik innanför lagda ramar. De mest iögonfallande skillnaderna mellan de nordiska länderna är: Danmark har en begränsad regionalpolitik, som är starkt knuten till genomförandet av EUprogram. Här är man upptagen av förhållandet stad/land, inte av centrum/periferi som i de andra länderna. Finland har den mest omfattande regionalpolitiken i Norden, starkt knuten till EUprogrammen. Utveckling av urbana områden är ett element i den finska regionalpolitiken som vi inte ser i de andra länderna. Islands regionalpolitik har färre åtgärder för företagsutveckling än de andra länderna. Fler insatser görs för kommunerna och levnadsvillkoren på landsbygden. Norge är det land som går längst när det gäller användandet av skattereduktioner. Den geografiskt differentierade arbetsgivaravgiften kompenserar för stora transportkostnader i periferin. 6
En stor del av åtgärderna i den svenska regionalpolitiken är samlade i en påse ( Länsmilliarden ), något som ger större handlingsfrihet. Sverige är det enda nordiska land som har ett omfattande transportstöd till företag baserat på faktiska transportkostnader. Gränsregionalt och transnationellt samarbete Genom EUs strukturfonder har regionalpolitiken som politikområde internationaliserats. I tillägg till den internationella dimensionen i den nationella politiken, finns det också EUprogram för utveckling genom samarbete över landgränserna. EUs så kallade gemensamhetsinitiativ består av fyra programtyper: Interreg, Urban, Leader och Equal. De ur regionalpolitisk synvinkel mest intressanta är de 14 INTERREG III-programmen för gränsregionalt och transnationellt samarbete över landsgränserna. Här deltar, utöver EUmedlemsländerna, också Norge, Grönland och Färöarna. EUs ekonomiska bidrag till Interregprogrammen i Norden är ca 46 miljoner euro per år under perioden 2001-2006. De övriga gemenskapsinitiativen är nationella program i Danmark, Finland och Sverige för URBAN II (förnyelse av storstadsområden i kris delar av Helsingfors/Vanda, Göteborg och Århus), LEADER + (landsbygdsutveckling med hjälp av lokala aktionsgrupper) och EQUAL (internationellt samarbete för att bekämpa diskriminering på arbetsmarknaden). Nordiska Ministerrådet har i snart 35 år givit ekonomiskt stöd till gränsregionalt samarbete. Nordiska Ministerrådets ekonomiska bidrag till de nordiska gränsregionala samarbetsområdena är ca två miljoner euro under 2002. Ytterligare information: För ytterligare information, vänligen kontakta Tomas Hanell eller Hallgeir Aalbu på: Nordregio Box 1658 SE-111 86 Stockholm Telefon: +46-8-463 5400 Fax: +46-8-463 5401 E-post: tomas.hanell@nordregio.se hallgeir.aalbu@nordregio.se 7