bil 1 LÄNSSTYRELSERNA Ögonblicksbild av etableringsreformen juni 2011 Rapport 2
1. Uppdrag och arbetssätt Regeringen uppdrog den 25 november 2010 (IJ 2010/2001/IU) till länsstyrelserna att, inom ramen för sitt ordinarie uppdrag att verka för samverkan och följa upp organisering och genomförande av insatser för vissa nyanlända invandrare, till regeringen redovisa en samlad bild av genomförandet av etableringsreformen i länen under 2011. Länsstyrelserna ska särskilt beskriva sådana eventuella brister i genomförandet som påverkar förutsättningarna för en framgångsrik implementering av reformen. Redovisningen ska ske under tre tillfällen under året 1 mars, 1 juni och 1 oktober och ha karaktären av systematiska ögonblicksbilder. Länsstyrelsen i Kronobergs län har samordnat redovisningen. Uppdraget har utförts av Christian Foster vid Länsstyrelsen i Stockholms län. Arbetssätt Länsstyrelserna har samlat information om etableringsreformens genomförande genom flera olika aktiviteter. I länen har seminarium/nätverksträffar genomförts med flyktingsamordnare, etableringshandläggare, SFI-rektorer m fl. Ett flertal län har även genomfört enkätundersökningar med kompletterande förfrågningar. Till dessa aktiviteter kommer de ordinarie träffar och överläggningar som genomförs. Utifrån den samlade underlaget har varje län lämnat en rapport enligt en fastställd mall. Länsrapporterna har därefter sammanställts och följts upp med telefonmöten där slutsatser, informationsinhämtning med mera diskuterats. Arbetsförmedlingen och Migrationsverket har beretts tillfälle till faktagranskning. Tillvägagångssättet ger framförallt möjlighet att snabbt få en samlad bild av reformens genomförande i olika delar av landet. Däremot ger arbetssätet begränsade möjligheter att kvantifiera beskrivna fenomen och förlopp. Rapporten har därför begränsats till att redovisa intryck som uppfattas gemensamma för stora delar av landet. Metodvalet ska ses mot bakgrund av att den första rapporten lämnades redan tre månader efter reformstarten, och att denna senare rapportering efter endast ytterligare tre månader. Styrande för metodvalet har även varit betoningen av ögonblicksbilder vid den inledande uppdragsdialogen med regeringskansliet. 2. Samlad bild Huvudintrycken jämfört med länsstyrelsernas rapport till regeringen per den 1 mars 2011 består. I stora drag är bilden att Arbetsförmedlingen tar snabbt kontakt med den nyanlände. Etableringssamtal genomförs och etableringsplaner fastställs. Betalningsrutinerna fungerar förhållandevis väl. Samarbetet mellan olika aktörer förbättras kontinuerligt. Bilden kan också även om det inte gäller överallt sammanfattas med att arbetet på individnivå på många sätt kommit igång bra, men att det på systemnivå finns en fortsatt en tydlig förbättringspotential. Istället för en upprepning av detaljbeskrivningar koncentrerar sig länsstyrelserna denna gång sin rapportering på vad som har uppfattats vara viktiga uppsummerade iakttagelser. Dessa fokuserar på de delar i reformarbetet där olika ytterligare förstärkningsåtgärder bedöms vara särskilt angelägna. Det finns givetvis kommun- och länsbilder av problem och utmaningar som inte ryms i en samlad nationell beskrivning. Länsstyrelserna vill därför återkomma till det i annat sammanhang. Det är generellt sett för tidigt att säkert avgöra vad som är inkörningsproblem på lokal nivå, vad som kan lösas inom ramen för myndighetssamarbete och vad som kan behöva bli föremål för regeringens överväganden. - 2 -
Under perioden den 1 dec 2010 till utgången av mars 2011 togs 3730 individer emot inom ramen för flyktingmottagandet. 1 Av dessa tillhörde 2 273 (61 procent) målgruppen för etableringsreformen. Av dem som hittills prövats har en mycket liten andel 1,7 procent av kvinnorna och 1,0 procent av männen inte haft rätt till etableringsplan. Av inskrivna vid Arbetsförmedlingen hade närmare hälften kortare utbildning än nio år, med tydlig överrepresentation för kvinnor. En hög andel 49 procent av dem som fått beslut om etableringsplan saknade lots. 2 3 Redovisning Etableringsreformen har varit i kraft sex månader. Med tanke på omfattningen är det en kort tid. Systemövergången från en lokal och decentraliserad ordning där omkring 270 kommuner har format introduktionen efter lokala förhållanden till en i hög grad centraliserad etablering med flera inblandade statliga myndigheter och andra aktörer är i grunden bra, men inte oproblematisk. De tidigare förhållandevis småskaliga sammanhangen med varjehanda genvägar och ad hoc-lösningar är på ont och gott inte längre tillgängliga. Istället ska jämförelsevis stora system skräddarsys så att även många olika särskilda behov kan tillgodoses på ett bra sätt. Länsstyrelserna har så här långt identifierat särskilt några systemåtgärder med stor utvecklingspotential: - att undanröja kvarstående trögheter i utbetalningssystemen - att bättre lyckas upprätthålla arbetslinjen vid bosättningen - att förbättra etableringsvägledningen - att höja kvaliteten på etableringsinsatserna, inkl. sfi och samhällsorientering - att bättre tydliggöra barnperspektivet Utbetalningssystemen Välfungerande utbetalningssystem är grundläggande för att den nyanlände helt ska kunna koncentrera sig på sin etablering. Om detta råder bred enighet. Den nyanländes privatekonomi under etableringstiden förutsätter att utbetalningarna fungerar för både etableringsersättningen och olika andra ersättningar och bidrag. Etableringsersättningen i sig är ofta inte tillräcklig för att individen ska klara sig utan kompletterande försörjningsstöd. Andra ersättningar såsom barnbidrag, underhållsstöd med mera är i princip avgörande för att individen ska kunna försörja sig själv. Brister i ersättningsrutinerna förflyttar fokus för såväl den nyanlände som för arbetsförmedlare, flyktingmottagare och lots från etableringen till initiala privatekonomiska problem. Länsstyrelsernas entydiga bild är att alltför mycket kraft fortfarande måste ägnas åt att under den inledande delen av etableringen hantera konsekvenserna för den enskilde av fördröjda utbetalningar. Det är angeläget att detta så snart som möjligt går att rätta till, också för upprätthålla kommunernas fulla förtroende för denna del av etableringsreformen. Från kommuner och från lotsföretag uttrycks även bekymmer för att för många nyanlända hamnar i besvärande stora skulder till kommunen och till hyresvärdar, som tar tid att reglera. 1 Källa: Migrationsverket 2 Källa: Arbetsförmedlingen - 3 -
Nyanländas bosättning Det är allmänt känt att tillgången på lediga bostäder på många håll är dålig, eller nästan obefintlig. Det gäller inte minst hyresrätter. Även många kommuncentra i t ex Norrlands inland har brist på lediga hyreslägenheter. Framförallt leder bristen på lediga bostäder till svårigheter i Arbetsförmedlingens och Migrationsverkets bosättningsarbete. Det förstärks av att mottagande kommuner inte har tillgång till alla segment på bostadsmarknaden, som andra- och tredjehandskontrakt, möjligheten till inneboende, etc. I förlängningen leder bristen på lediga bostäder till att arbetslinjen i bosättningen blir svår att fullt ut upprätthålla med enbart anvisning som verktyg 3. Här finns stora utvecklingsmöjligheter för myndigheterna att ta fram fler verktyg som gör det möjligt för individen att i ökad utsträckning själv ta ansvar för att lösa sitt boende. Ett särskilt problem inom nyanländas bosättning är den brist på insatser som finns under tiden den nyanlända väntar i anläggningsboende på kommunanvisning. Det kan vara under en icke försumbar tid som individen i praktiken står utan barnomsorg, sfi eller samhällsorientering trots beslut om uppehållstillstånd. Etableringsvägledning Sveriges kommuner och landsting (SKL) har introducerat begreppet etableringsvägledning. Med det avses hjälp och vägledning i alla möjliga allmänna frågor om hälsa, familjesituation och myndighetskontakter. Etableringsvägledningen syns på olika håll fungera olika väl. Skälen är flera. Bland annat går uppfattningarna isär om vem som har ansvar för etableringsvägledningen: Arbetsförmedlingen, kommunen eller lotsen. Arbetet med lokala överenskommelser (LÖK) har också dragit ut på tiden, vilket förstärkt osäkerheten 4. Till reformen hör även att den nyanlände själv ska ta ett eget större ansvar. På några håll har kommuner som en konsekvens av det gett det kommunala mottagandet en ny inriktning genom att inrätta vad som kallas omväxlande invandrarservice eller inflyttarservice. Tydliggöranden kring ansvaret för etableringsvägledningen kan komma att behöva göras. Samordningen mellan olika aktörer kan även förbättras genom länsstyrelsernas försorg. Etableringslotsen Etableringslotsen är en ny aktör inom ramen för etableringsreformen. Lots kan dock väljas, enligt lagen om valfrihet (LOV), först när etableringsplanen är fastställd. En bred krets av både kommunföreträdare och arbetsförmedlare framhåller att lotsen helst bör finnas på plats redan vid uppstarten av etableringsprocessen som ett stöd i exempelvis frågor kring bostad, hälsa och andra sociala frågor (etableringsvägledning) som är av vikt under framförallt den första tiden. Genom att lotsen kommer in sent försenas också arbetet med praktikplatser och andra viktiga kontakter med arbetslivet. Parallella insatser mellan lots, arbetsförmedling och kommun bör eftersträvas 5. Etableringsinsatserna Den etableringsplan som Arbetsförmedlingen upprättar i samarbete med kommun och den enskilde skall innehålla minst sfi, samhällsorientering och arbetslivsförberedande insatser. 3 Vid telefonmöte med länsstyrelserna under vecka 18 gavs en samstämmig bild av att matchning av bostad i huvudsak inte sker med arbetsmarknad. En uppfattning som också bekräftades av Arbetsförmedlingen vid möte den 16 maj mellan Länsstyrelsen, Arbetsförmedling och Migrationsverket. 4 I Västernorrland, Södermanland, Hallands, och Uppsala län finns inga lokala överenskommelser. De flesta andra län rapporterar om ett mycket lågt antal överenskommelser. 5 I Stockholms län genomfördes ett seminarium med över femtio deltagare från kommunernas flyktingmottagande, sfi samt arbetsförmedlingens etableringshandläggare. Endast två personer uppgav att de hade träffat en lots. Även Västerbottens och Hallands län redovisar ett stort behov av att synliggöra lotsen för de övriga aktörerna. - 4 -
Kvaliteten och flexibiliteten i sfi-undervisningen svarar på många håll inte mot behovet. I synnerhet mindre kommuner i glesbygd har svårt att leverera flexibla scheman, utökat antal undervisningstimmar och specialiserade inriktningar mot exempelvis yrkessvenska. Arbetet med samhällsorientering visar på stora regionala och lokala skillnader. Merparten av kommunerna bör kunna erbjuda samhällsorientering för målgruppen inom ett år, men möjligheterna till flexibla och anpassade lösningar varierar kraftigt. Den problematik kring lagen om offentlig upphandling som lyftes fram redan i föregående rapport har på flera håll förstärkts snarare än minskat 6. Kvalitet och innehåll i etableringsplanerna har kommenterats av såväl kommuner som SKL. Kärnan i kommentarerna är att etableringen för närvarande i för hög grad domineras av kommunala insatser. Det finns därmed en risk att parallelliteten i de tre insatserna försvinner. Arbetsförmedlingen förfogar över en stor bank av upphandlade insatser, men en merpart av dessa insatser behöver anpassas för de olika målgrupperna av nyanlända 7. Utbudet av insatser att välja mellan är därför i praktiken tämligen begränsade, men utveckling pågår på flera håll. Anskaffning av praktikplatser, handledare, uppföljning av praktik osv. fordrar stora resurser. Även det tydliggör vikten av att få in lotsen tidigt i etableringskedjan. Barnen i etableringen Barnperspektivet behöver beredas en påtaglig plats i etableringsarbetet, både för barnens och för föräldrarnas skull. Det är till exempel viktigt att barnens situation i förhållande till föräldrarnas sysselsättning och möjligheten att söka föräldrapenning, aktualiseras redan under etableringssamtalet. Reformen ställer stora krav på landets kommuner att kunna erbjuda barnomsorg året om, liksom att anordna organiserade fritidsaktiviteter för barn i 10-15-årsåldern under skolledigheter. Det är självfallet inte lämpligt att nyanlända barn, som saknar både egna nätverk och nödvändiga språkkunskaper, dagtid lämnas ensamma under längre skolledigheter, till exempel ett långt sommarlov. Flertalet föräldrar kommer om nöjaktiga lösningar inte kan erbjudas att välja barnet framför sin egen etablering, till nackdel för både individen och samhället. Äldre ungdomar hoppar i viss utsträckning av gymnasieskolan till förmån för etableringsprogram. Detta behöver följas upp. Det kan finnas goda skäl, men inte sällan är motiven kortsiktigt ekonomiska. Etableringsersättningen är väsentligt högre än det studiemedel CSN erbjuder. Även möjligheten till sfi-bonus kan vara en ekonomisk, icke avsedd, drivkraft för att lämna gymnasiet. 6 Problemen togs upp i den förra ögonblicksbilden från Länsstyrelserna. I denna redovisning lyfts problemen med lagstiftningen av kommuner i Kronobergs, Stockholms, Gävleborgs, Västmanlands och Västernorrlands län 7 Ett problem som rapporteras från flera län är den restid som det innebär när Arbetsförmedlingens insatser inte är synkroniserade med kommunernas. Till exempel deltar deltagare från Tomelilla och Simrishamns kommuner i sfi och samhällsorientering i Ystad medan de arbetsförberedande aktiviteterna erbjuds i Kristianstad. Västra Götaland påtalar bland annat problemen inom sjuhärads kommunförbund - 5 -