Granskning av nämndernas arbete med verksamhetsuppföljning Motala kommun

Revisionsrapport Granskning av nämndernas arbete med verksamhetsuppföljning Motala kommun 2010-11-24 Inger Kullberg Håkan Lindahl 1

Innehåll 1 Sammanfattning och revisionell bedömning... 3 2 Bakgrund och revisionsfråga... 3 3 Metod och avgränsning... 4 4 Granskningsresultat... 4 4.1 Inledning... 4 4.2 Tekniska nämnden... 4 4.2.1 Målstrukturen... 4 4.2.2 Uppföljningsarbetet... 5 4.2.3 Vår kommentar... 6 4.3 Bildningsnämnden... 6 4.3.1 Inledning... 6 4.3.2 Målstrukturen... 6 4.3.3 Uppföljningsarbetet... 7 4.3.4 Vår kommentar... 8 4.4 Socialnämnden... 8 4.4.1 Inledning... 8 4.4.2 Målstruktur... 8 4.4.3 Uppföljning... 9 4.4.4 Vår kommentar... 9 2

1 Sammanfattning och revisionell bedömning Kommunen har under året påbörjat en förändring av sin styrmodell och nämnderna har även arbetat med att förändra sin målstruktur och antalet inriktningsmål. Denna process har kommit olika långt inom de granskade nämnderna. Granskningen visar att de granskade nämndernas arbete med uppföljning av verksamheten i huvudsak fungerar väl. Det finns på samtliga granskade nämnder tydliga utarbetade rutiner och system för hur uppföljningen ska ske och i huvudsak följer man dessa rutiner. Samtidigt pågår nu ett utvecklingsarbete för att anpassa styrning och uppföljning till det nya ledningssystemet LedMot. En brist är att nämnderna inte inom alla verksamhetsdelar ännu har utvecklat rutiner eller metoder för att värdera graden av måluppfyllelse i samband med de uppföljningar som görs. Detta område är viktigt att utveckla under det kommande året. Vidare saknas för närvarande en enhetlig struktur för hur nämndernas mål ska bearbetas i verksamheterna. LedMot bör kunna leda till att även dessa processer blir mer enhetliga och tydliga. 2 Bakgrund och revisionsfråga Enligt kommunallagen ska nämnderna ha fungerande system för uppföljning och kontroll av sin verksamhet. Varje nämnd ska årligen kunna redogöra för hur väl man lyckats nå uppsatta mål. De senaste årens granskningar i många kommuner visar att den del i styrkedjan som inte sällan uppvisar brister är nämndernas uppföljning av verksamheten och dess utfall. I regeringens proposition om God ekonomisk hushållning betonas vikten av att nämnderna har en systematisk uppföljning av sin verksamhet. Mot denna bakgrund är det viktigt att granska vilka system och rutiner nämnderna har för att systematiskt följa upp sina olika verksamheter och om uppföljningarna genomförs enligt gällande rutiner och fungerar i praktiken. På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Motala kommun har Håkan Lindahl och Inger Kullberg från Komrev inom PwC erhållit uppdraget att granska vilka rutiner för uppföljning och utvärdering av verksamhetsutfall som nämnderna har. Granskningen syftar till att besvara följande revisionsfråga: Har nämnderna fungerande rutiner för uppföljning av alla delar i sin verksamhet? 3

I granskningen ska även belysas följande delfrågor: Hur är nämndernas uppföljning organiserad inom olika verksamhetsdelar? Genomförs uppföljningen i enlighet med gällande rutiner? Görs en värdering av graden av måluppfyllelse för verksamhetens olika delar? 3 Metod och avgränsning Granskningen har avgränsats till att omfatta bildningsnämnden, socialnämnden samt tekniska nämnden. Vi har intervjuat berörda förvaltningschefer samt ett antal ansvariga tjänstemän på respektive förvaltning. Vi har även tagit del av olika typer av dokumentation som beskriver respektive nämnds mål- och uppföljningsarbete samt annan för granskningen relevant dokumentation. 4 Granskningsresultat 4.1 Inledning Samtidigt som granskningen genomförs är kommunen i färd med att revidera sin målstyrningsmodell och bl.a. minska antalet av fullmäktige fastställda inriktningsmål från ett fyrtiotal till 10-15 stycken fr.o.m. verksamhetsåret 2011. Nämnderna ska utifrån dessa sedan fastställa resultatmål för sina respektive ansvarsområden varefter förvaltningarna ska utarbeta konkreta verksamhetsmål för respektive verksamhetsområde. Detta innebär att nämnder och förvaltningar i samband med granskningen befinner sig i något av en brytningstid mellan den gamla och nya målstrukturen. För att rätt kunna redovisa och bedöma nämndernas arbete med verksamhetsuppföljning har vi valt att inledningsvis för respektive nämnd beskriva vilken målstruktur man använder sig av eftersom dessa delvis skiljer sig åt. 4.2 Tekniska nämnden 4.2.1 Målstrukturen Tekniska nämnden följer helt den målstruktur som finns fastlagd i dokumentet Roller och samspel. Det finns inriktningsmål för nämndens olika verksamhetsområden utom för städverksamheten och den interna produktionen. Nämnden har, utifrån fullmäktiges inriktningsmål, fastställt sammanlagt 47 resultatmål för verksamhetens olika delar. Nämnden har även en tydlig s.k. årsklocka som man arbetar utifrån. I denna tidsplanering har man lagt in två målseminarier i juni respektive december där man på det sistnämnda bl.a. följer upp och ser över resultatmålen. 4

Inom förvaltningen görs en årlig verksamhetsplan som är uppbyggd som ett balanserat styrkort med fem olika perspektiv. För varje perspektiv finns minst ett mål fastställt. Förvaltningschefen ansvarar för att utarbeta förslag till verksamhetsplan som sedan diskuteras på förvaltningens ledningsgrupp. Tidigare har verksamhetsplanen fastställts av nämnden, men det råder i dagsläget viss osäkerhet om detta ska ske även i den nya styrmodellen LedMot eller om verksamhetsplanen ska vara en ren tjänstemannaprodukt. Utifrån verksamhetsplanen utarbetar varje enhetschef i sin tur en handlingsplan för sitt ansvarsområde. I handlingsplanen redovisas konkret vilka aktiviteter man ska göra under året för att nå målen i verksamhetsplanen. Handlingsplanerna görs i en gemensam mall för hela förvaltningen och redovisas till förvaltningschefen, som i sin tur redovisar detta för tekniska nämnden. 4.2.2 Uppföljningsarbetet Inom nämnden/förvaltningen finns en långt gången delegation till enhetschefer och även längre ner i organisationen. Det innebär att man inom varje enhet arbetar mycket självständigt med att genomföra de aktiviteter som finns i handlingsplanen samt följa upp hur väl man lyckas med genomförandet. Centralt inom förvaltningen sker uppföljningen av handlingsplaner och verksamhetsplanen löpande. Detta sker bl. a. på de enhetschefsmöten som förvaltningschefen har varje månad. Där sker alltid en enklare genomgång av hur de olika enheterna klarar att genomföra aktiviteterna man har i sina handlingsplaner. Dessutom tar enhetscheferna löpande under året upp eventuella problem med att genomföra sina handlingsplaner direkt med förvaltningschefen då man även kan diskutera eventuella behov av åtgärder. Vid allvarligare avvikelser informerar förvaltningschefen alltid nämnden och redovisar vilka åtgärder som vidtagits eller planeras. En brist inom uppföljningsområdet på förvaltningsnivå, som förvaltningschefen är mycket medveten om, är att det, inom flera verksamhetsområden, saknas fungerande rutiner för att arbeta systematiskt med jämförelser via nyckeltal. Kommunen har dock nyligen anslutit sig till ett nätverk med sju andra kommuner som arbetar med att ta fram jämförelsetal inom olika verksamhetsområden. Ett första område där tekniska förvaltningen deltagit har varit jämförelser vad gäller kostnader för skötsel av gator, vägar, parker och lekplatser. Sedan tidigare deltar kommunen även i den s.k. gatuenkäten som SCB genomför vart tredje år. Där undersöks medborgarnas syn på gatu- och parkskötsel mm. och resultaten jämförs med övriga deltagande kommuners. Vid nämndens sammanträden i juni respektive december görs en planerad och mer genomgripande måluppföljning. Då redovisar respektive enhetschef hur väl man lyckas med att genomföra de aktiviteter man beslutat om som medel för att nå målen i verksamhetsplanen och de resultatmål som nämnden fastställt. 5

Vid sammanträdet i december sker en bedöming av om man bedömer att man kommer att nå resultatmålen eller inte vid årets slut. Samtidigt diskuterar nämnd och förvaltningsledning om det finns behov av att förändra resultatmålen i något avseende. Enligt förvaltningschefen har det de senaste åren också skett ett gradvis förtydligande av resultatmålen för att precisera nämndens ambitioner och styrning av verksamheten. 4.2.3 Vår kommentar Granskningen visar att tekniska nämndens målstruktur är tydlig och att det finns tydliga rutiner för hur målstrukturen hanteras och hur verksamhetsmålen förankras i organisationen. Antalet resultatmål är dock relativt många, vilket kan innebära att styrningen från nämnden kan bli lite för yvig och detaljerad. Nämnden har även en tydlig struktur och rutin för hur man ska följa upp sin verksamhet. Likaså har förvaltningen väl fungerande rutiner för att löpande följa upp hur väl de olika verksamheterna klarar att genomföra sina handlingsplaner. Det finns också rutiner inom förvaltningen för att snabbt fånga upp eventuella problem och avvikelser i förhållande till fastställda mål och aktiviteter. De två årliga uppföljningstillfällena skapar en bra arena för dialog mellan politiker och tjänstemän som ger stadga och tydlighet i uppföljningsarbetet, vilket är positivt. 4.3 Bildningsnämnden 4.3.1 Inledning En viktig faktor för att kunna bedöma arbetet med verksamhetsuppföljning inom bildningsnämnden är att förvaltningsorganisationen ändrats fr.o.m. april 2009, ett arbete som inte fullt ut är avslutat. Förändringen innebär bl.a. att man skapat sju s.k. sektorer med varsin ansvarig enhetschef, tre för grundskolan, en för resursverksamhet, en för gymnasium, vuxenutbildning mm., en för fritid samt en för kultur. Dessutom har förvaltningen, fram till oktober i år, haft en tillförordnad chef innan den nya förvaltningschefen började. Detta har sammantaget påverkat arbetet med att utveckla styr- och uppföljningsrutinerna inom förvaltningen. Formerna och rutinerna för uppföljningsarbetet inom nämnden är därför inte i alla delar helt färdigutvecklade ännu. 4.3.2 Målstrukturen Målstrukturen inom bildningsnämnden skiljer sig lite åt mellan de olika verksamheter nämnden svarar för. För samtliga gäller de inriktningsmål som fullmäktige fastställt samt de resultatmål som nämnden beslutat om. Antalet resultatmål uppgick tidigare till ett 60-tal men har nu minskats till14 stycken. Enhetscheferna för var och en av de sju sektorerna ansvarar för att upprätta en verksamhetsplan utifrån de resultatmål som bildningsnämnden fastställt för respektive sektor. 6

På utbildningsområdet upprättar rektorerna inom respektive sektor sedan en arbetsplan för den enhet man leder där såväl nämndens resultatmål som de nationella målen för skolan bl.a. uttryckt i kursplaner och läroplanen mm. utgör styrsignal för verksamheten. För fritids-, biblioteks- samt arbetsmarknadsområdena görs inga arbetsplaner utan där arbetar man med en verksamhetsplan där olika aktiviteter som ska genomföras under året i syfte att nå resultatmålen beskrivs. 4.3.3 Uppföljningsarbetet Uppföljningen inom nämnden sker på flera olika nivåer. En mer samlad uppföljning kopplat till nämndens resultatmål sker två gånger per år i samband med delårsrapport och årsredovisning. Dessutom redovisar skolverksamheten sin samlade kvalitetsredovisning för samtliga skolformer till nämnden under hösten efter läsårets slut. Centralt sker varje vecka en mer övergripande uppföljning i samband med förvaltningens ledningsgrupp. Där diskuteras bl.a. mål och hur verksamheterna arbetar för att nå dessa, organisationsfrågor, strategifrågor mm Inom utbildningsområdet arbetar förvaltningen med en s.k. utvärderingsklocka där de olika uppföljningar som görs inom skolan finns tidsförlagda över året. Den tidigare utvärderingsklockan har rensats från många uppföljningsinsatser och man har nu valt att koncentrera sig kring färre uppföljningar. De uppföljningar som årligen görs ute på skolorna är bl.a. föräldrautvärderingar i skolår 2,5 och 8, nationella prov i skolår 5 och 9, läsdiagnos i skolår 1, samt läsförståelsetest i skolår 3,6 och 9. Kommunen har även nu gått med i jämförelsenätverket Dacke där det under hösten pågår ett arbete med att jämföra gymnasieskolor mellan de åtta kommunerna. Förvaltningen använder sig numera också av de olika nyckeltal inom skolområdet som rådet för kommunala analyser, RKA, tar fram. Nyckeltal tas fram för jämförelser inom områdena resultat, ekonomi, processer och medarbetare. Inom kultur och fritidssidan deltar man i ett par nätverk bl.a. inom ramen för Östsam. Inom dessa nätverk görs vissa jämförelser vilka används som grund för analys av verksamheten i samband med uppföljning. På sektornivå inom skolan finns numera respektive skolas arbetsplan på kommunens intranät. Rektorerna går också in och löpande redovisar när man genomför de olika aktivteter man lagt in i sin arbetsplan. Sektorchefen följer också upp respektive rektor en gång i kvartalet då man diskuterar hur väl man lyckas nå de uppsatta målen och hur man lyckats genomföra de aktiviteter som prioriterats i arbetsplanen. Efter läsårets slut sammanställer varje rektor i september en kvalitetsredovisning där man redogör för hur väl man på skolan lyckats nå de mål som satts upp i arbetsplanen. Förvaltningen gör sedan en sammanfattande kvalitetsredovisning uppdelad på de olika skolformerna från förskola till gymnasium och vuxenutbildning. 7

4.3.4 Vår kommentar Granskningen visar att de nya inriktningsmålen nu håller på att implementeras i hela organisationen och målstrukturen är tydlig inom de olika verksamhetsområdena. Kopplingen mellan nämndens inriktningsmål och de olika enheternas mål uppfattar vi som tydlig och lätthanterlig. Den utvärderingsklocka som används inom skolverksamheten skapar en tydlighet om vad, hur och när olika uppföljningar ska ske kopplat främst till de nationella målen för skolan. Det är bra att förvaltningen söker utnyttja de olika nätverk som finns som underlag för att göra olika typer av jämförelser med andra kommuner. Detta kan både ge incitament till förändringar och tjäna som underlag för analyser av den egna verksamheten. 4.4 Socialnämnden 4.4.1 Inledning Socialnämndens verksamhet är mångfasetterad och innehåller fyra verksamhetsgrenar. Socialkontoret där handläggs all myndighetsutövning inom nämndens områden. Sociala resursverksamheten är en utförarenhet, här finns individ- och familjeomsorg, kommunala psykiatri och LSS-verksamhet. Inom Skola/socialtjänst finns insatser som ligger skolan nära, såsom familjehus öppen verksamhet m.m. Äldreomsorgen utför insatser riktade till äldre, det är boende, hemtjänst, dagverksamhet och färdtjänst. Därutöver finns verksamhetsledning och administration. Socialnämndens verksamhet har de senaste åren genomgått flera organisationsförändringar samt byten av vissa chefer. Detta sammantaget gör att målstyrningen ser olika ut inom de olika verksamhetsområdena. Denna granskning har främst kartlagt äldreomsorgen och sociala resursverksamheten. 4.4.2 Målstruktur Socialnämnden har reducerat sina inriktningsmål från 100 till nuvarande sju mål. Det finns inriktningsmål för tre olika målgrupper, barn/ungdom, vuxna och äldre. Meningen är att enheterna ska arbeta vidare med nämndens inriktnings- och resultatmål som utgångspunkt. Äldreomsorgen har utvecklat detta och har dessutom ett system där varje chef månatligen, med stöd av ekonom, följer upp verksamheten ur flera perspektiv. Då förvaltningens mål för äldreomsorgen har uppfyllts kan dessa övergå till att vara tjänstegarantier/utfästelser. Det är nämnden som beslutar vad som ska omvandlas till tjänstegarantier. 8

Sociala resursenheten har i sin nuvarande organisatoriska form bara funnits i ett år. De har inte utvecklat ett strukturerat och enhetligt sätt att arbeta med nämndens mål. Under detta år har de arbetat fram en gemensam värdegrund där all personal involverats. Därutöver har man vid två tillfällen genomfört enkäter i syfte att förbättra verksamheten. Socialförvaltningen har även en verksamhetsplan uppbyggd som ett styrkort med fyra områden arbetssätt, kund, personal och ekonomi. Verksamhetsplanens syfte är att visa hur förvaltningen avser att arbeta för att uppfylla nämndens mål. I planen hänvisas i flera av punkterna till nämndens ledningssystem för kvalitet, LESK. Det finns olika grupper som arbetar med kvalitetsfrågor med utgångspunkt från verksamhetsplanen. Nämnden har ett välutvecklat Ledningssystem för kvalitet inom socialtjänsten i Motala kommun, LESK, som är antagen av socialnämnden i april 2009. Systemet innehåller socialnämndens krav på organisation och systematik för att säkerställa kvaliteten i verksamheten, samt för att kvaliteten utvecklas. LESK ska också vara en garant för att brukarna ska ges möjlighet till aktivt inflytande på verksamheten. Systemet uppfyller de krav som socialstyrelsen ställer i sina föreskrifter och allmänna råd (SOSFS:2006:11). LESK styr verksamhetens inriktning i hög grad. 4.4.3 Uppföljning Nämndens inriktnings- och resultatmål följs upp i samband med delårsrapportering och årsredovisning. Ekonomin följs upp regelbundet och systematiskt varje månad, vilket redovisas för socialnämnden. Det ekonomiska utfallet följs upp även längst ut i verksamheten. Då de olika verksamhetsgrenarna inom förvaltningen i praktiken inte har ett enhetligt sätt att bearbeta och bryta ned nämndens mål blir även uppföljningen olika. En stor del av verksamhetens utveckling följs upp via LESK. I systemet anges vad som ska göras, hur det ska göras och hur det ska följas upp. Det finns en utvecklingsledare som ansvarar att så sker. 4.4.4 Vår kommentar Granskningen visar att nämndens målstruktur är tydlig med de sju inriktningsmålen. Det finns inte något enhetligt sätt inom nämndens olika verksamhetsgrenar att arbeta vidare med inriktningsmålen. Detta kan delvis förklaras med att verksamhetens struktur har förändrats och att det finns verksamheter av väldigt skiftande slag. Mål och uppföljning av verksamhet rapporteras till nämnden i samband med delårsrapportering och bokslut. Kvalitetsledningssystemet LESK är väl förankrat och ett sätt att säkerställa verksamhetens inriktning. Stora delar av uppföljningen där är underlag i budgetarbete, eller rapporteras till nämnden. 9

Det är inte så att nämndens mål, verksamhetsplan och LESK motsäger varandra. Men eftersom systemen/dokumenten har så olika struktur är det svårt att se den röda tråden och det finns en risk för begreppsförvirring. En tydligare koppling mellan de olika systemen/dokumenten skulle göra styr- och uppföljningsprocessen tydligare. Det nya målstyrningssystemet LedMot kan ge förutsättningar för att utveckla ett mer enhetligt sätt för nämnden att styra och följa upp verksamheten. 10