Ny kommunsektorpolitik i Island? Uppsats presenterad på den XX. Nordiska Kommunforskarkonferensen i Göteborg, Sverige 24. 26.

Ny kommunsektorpolitik i Island? Uppsats presenterad på den XX. Nordiska Kommunforskarkonferensen i Göteborg, Sverige 24. 26. November 2011 Grétar Thór Eythórsson, professor i Metod och Statsvetenskap Universitetet i Akureyri Island

1. Inledning Den isländska kommunsektorn har, kan man säga, expanderat de senaste 15 åren. Expansionen har dock inte varit på grund av att kommunerna har blivit fler, utan tvärt om. Kommunantalet har mer än halverats sedan man 1993 höll kommunala folkomröstningar om sammanslagningar i 185 av landets då 196 kommuner. I dagens läge är kommunerna inte fler än 76 så att antalet har reducerats med hela 60 procent. Denna utveckling har i sin tur möjliggjort expension av den kommunala verksamheten. Två stora uppgifter har överförts från staten till kommunerna: Grundskoleverksamheten år 1996 och handikappomsorgen år 2011. Omfattningen av detta visar sig bl a i att genom övertagandet av dessa tvð poster har kommunernas andel i totala offentliga utgifter ökat från ca. 22 procent till 35 procent. Ytterligare uppgifter diskuteras utan att vara avgjorda, men det ser ut som att äldreomsorgen kommer närmast. Kommunalt samarbete i Island kan sägas vara omfattande, inte minst på grund av hur många mycket små kommuner det finns. En kartläggning från 2002 visar att 92 procent av kommunerna var med i samarbetsprojekt med andra kommuner. Den kommun som samverkade mest ingick i 24 projekt och kommunerna var i genomsnitt med i 10 projekt (Ragnarsson 2003). Den kraftiga reduceringen av antalet kommuner ända sedan 1993 betyder dock inte att den har skett systematiskt och i takt med att nya omfattande uppgifter har flyttats till kommunerna. Kommunsammanslagningarna har alltid varit frivillga inga kommuner har tvingats ihop. Alltså har överföringen av grundskolan och handikappomsorgen inte gjorts i samband med att man har anpassat kommunstrukturen till ökade uppgifter. Redueringen av kommunantalet har varit en bottom-up process och inte gjord genom noggrann planering uppifrån. Detta betyder att det, trots all expansion, fortfarande finns en del mycket små kommuner. Var tredje kommun i landet har 500 invånare eller färre och 57 procent av de 76 kommunerna har 1000 invånare eller färre. Följande figur illustrerar detta: 2

50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 < 500 invånare 500-999 invånare 1000-2499 invånare 2500-4999 invånare 5000-9999 invånare 10000-50000 invånare > 50000 invånare Figure 1. Kommuner i Island i storlekskategorier 2011. Man kan fråga sig hur det kan ha hänt att man har övertagit så stora uppgifter och diskuterar ännu fler med en kommunsektor som till en stor del består av kommuner som normalt inte skall klara sådana uppgifter som grundskolan och handikappomsorgen. När grundskolan flyttades 1996 blev det snart klart att en del av de minsta kommunerna inte klarade av driten av skolan och i en del fall hade kommuner driftskostnader för skolan som översteg 100 procent av hela budgeten! Detta ledde till att en del av småkommunerna ansåg sig var tvungna att slå sig ihop med grannkommuner (se i Eythorsson 1998). Femton år senare var det dags för handikappomsorgen då med betydligt färre och någorlunda större kommuner. Här har man delvis valt en annan lösning. De mindre kommunerna utanför huvudstadsomådet och Akureyri-regionen har tagir över denna tunga post genom att upprätta kommunala samverkansorgan. Man har accepterat att ta över en verksamhet som kan hävdas att överstiger de flesta kommuners kapacitet men löser detta genom att samrbeta om uppgiften. Detta gör att man kan fråga om det är vändning på gång i kommunsektorpolitiken. Är man på väg att överge strävandena för större kommuner, men vill ändå att kommunerna 3

får fler och större uppgifter genom att bygga upp samverkansformen? Kan det hända att man håller på att överge sammanslagningssträvanden och väljer till slut att inleda mellannivå mellan stat och kommun? I detta mycket preliminära paper försöker jag få grepp om huruvida man kan förklara detta. För det första ges en översikt över vad man har åstadkommit och försökt åstadkomma i ett reformera kommunsektorn i Island allt sedan mitten av 1900-talet. För det andra försöker jag att närma mig svar på frågan om en eventuellt ändrad kommunsektorpolitik, genom att jämföra resultat av två enkäterundersökningar bland kommunpolitiker och Alltingsledamöter. I enkäterna ställdes ett antal frågor om förstärkning av den kommunala nivån och relaterade frågor. Den första enkäten genomfördes våren 2006, strax före kommunalvalet och den andra har genomförts nu under hösten 2011 med avslutning av datainsamling så sent som 11. november. Båda enkätena har finansierats av de departement som har haft ansvaret för kommunsektorn: Socialdepratementet 2006 och Inrikesdepartementet 2011. 4

2. Kommunreformsträvanden i 60 år. 1 Ända sedan 1943 har frågan om förstärkning av den kommunala nivån i Island varit uppe på tapeten i den politiska debatten. Den typ av förstärkning som diskuterats har under största delen av tiden avsett kommunstrukturen dvs kommunsammanslagningar. Islands kommunsystem har alltid kännetecknats av många och små kommuner med föga kapacitet att producera den välfärdsservice som man strävat efter att kunna ge i de Nordiska länderna. Huvudskälen till att man fortfarande i dag inte har förmått reformera landets kommunstruktur som man på många håll har pratat om i flera decennier är motstånd bland beslutsfattare. Dels har majortieten av kommunerna, speciellt mindre kommuner, motsatt sig detta och dels har majoriteten av parlamentsledamöterna i landet motsatt sig alla förslag om lagstiftning um minimistorlek på kommuner alltså tvångssammanslagningar av de minsta kommunerna. Reformsträvandena har också handlat om kompetensfördelningen mellan stat och kommun. Den aspekten av att förstärka kommunerna har ofta hängt ihop med idéerna om att samtidigt få fram större och starkare kommuner, men den har också framförts utan att göra det. Sedan 15 år tillbaka har man tagit avsevärt stora steg i att flytta uppgifter till kommunerna utan att beröra strukturen. 2.1. Kommunstrukturen Kommunförbundet 1952 Förbundsstyrelsen i Islands nationella kommunförbund socialministern uppmanade, genom en enhällig deklaration på fullmäktigerådets årsmöte 1952, socialministen att att regeringen bildade en kommission som skulle utreda huruvida det var nödvändigt att slå ihop kommuner med färre än 500 invånare förutsatt att geografiska förhållanden inte var något hinder.socialministern reagerade inte. 2 1 Denna historiska genomgång bygger huvudsakligen på (Eythórsson, 1998, kapitel 6). 2 Socialdepartementet hade hand om de kommunala frågorna i Island ända till 2009 då frågan flyttades till det då nyetablerade Inrikesdepartementet. 5

Kommunallagen 1961 Trots det bristfälliga intresse bland makthavare i början av 1950-talet, kom ändå ett initiativ från statligt håll 1958, när en socialminister från den socialistiska folkalliansen, tillsatte en kommission som skulle lägga fram ett revideringsförslag till nya kommunallagar. Kommissionen skickade ut enkäter till samtliga kommuner i landet i syfte att kartlägga hur kommunerna ställde sig till eventuella sammanslagningar. Detta gav ett tydligt resultat: 100 kommuner motsatte sig en ändrad indelning, medan endast 39 var positiva. Över 70 kommuner svarade inte ens på enkäten!kommunernas respons blev alltså övervägande negativ och på grund av det ville kommissionen inte föreslå att sammanslagningar skulle genomföras mot kommunernas vilja. Kommissionen föreslog dock att socialministern skulle få mandat att slå ihop de allra minsta kommunerna med sina grannkommuner. När de fösta kommunallagarna i Island stiftades år 1961berörde de knappast kommunindelningen. En paragraf i lagen gav dock socialministern mandat att slå ihop kommuner som hade haft färre än 100 invånare i minst fem år i följd, förutsatt att det godkändes av distriktsnämnden i distriktet. Lag om kommunsammanslagningar 1970 En s k kommunsammanslagningaskommission tillsattes av en socialdemokratisk socialminister år 1966. I kommissionens rapport som var positiv till omfattande sammanslagningar framgick det att i kommissionens ögon fanns det problem med att genomföra detta. Problemen var först och främst praktiska, och demokratiproblem kring t ex reduceringen av antalet folkvalda och närhet mellan medborgare och politiker diskuterades ej. Istället ansågs kommunernas olikhet politiskt, ekonomiskt och servicemässigt såväl som de existerande geografiska hindren samt juridiskt-tekniska problem med distriktsindelning vara huvudproblemen. Anmärkningsvärt var att kommissionen verkade övertygad om att inställningen till kommunsammanslagningar i parlamentet, i stor utsträckning kommer att påverkas av attityden ute i kommunerna. Med denna utredning som underlag kom kommissionen till slutsatsen att det vore önskvärt att antalet kommuner reducerades 6

från 220 till 66, vilket bl a innebar sammanslagningar av tätorts- och glesbygdskommuner. Kommissionens uppgift var också attskriva en proposition åt regeringen till Alltinget om kommunsammanslagningar, med målsättningen att stifta lagar om en ny kommunindelning. Men när propositionen låg färdig var den inte alls lika långtgående som slutsatserna i kommissionens rapport. Här krävdes nu endast att socialdepartementet i samråd med Kommunförbundet skulle verka för större och starkare kommuner genom att åstadkomma sammanslagningar och att socialministern kunde slå ihop en kommun med grannkommunen om den hade haft färre än 50 invånare tre år i följd. Detta utan att kommunerna eller distriktsnämnderna hade möjlighet att protestera. Skälet till detta finns i propositionen, där kommissionen bl a redogör för hur man hade arbetat sig fram till att 66 nya kommuner skulle kunna bildas av de dåvarande 220: Om denna indelning accepteras, skulle antalet kommuner i landet reduceras till 66. Kommissionen tror att en utveckling i denna riktning vore mycket önskvärd, men en lagstiftning i riktning mot en sådan indelning är politiskt väldigt känslig och endast för regering och Alltinget att besluta om. På grund av detta anser kommissionen det inte vara motiverat att föreslå en tvingande lagstiftning. Även om det synliga resultatet av försöken till frivilliga sammanslagningar är magert, anser kommissionen det inte uteslutet att nå framgångar på det sättet. Sannolikheten är dock liten om inte regeringen och kommunförbundet följer upp detta och trycker på. 3 Propositionen innehöll bl a en bestämmelse om att tvångssammanslå kommuner med färre än 50 invånare. Detta ändrades i parlamentets behandling. Ändringen innebar att departementet skulle kunna slå ihop de minsta kommunerna, förutsatt att det fanns ett godkännande av distriktsnämnden samt att storleksgränsen sänktes till 30 invånare. Slutversionen av den kommunallag som stiftades 1970 låg alltså lång långt ifrån kommissionens ursprungliga idéer om 66 kommuner, och propositionen om ombuds- 3 Frumvarp til laga um sameiningu sveitarfélaga. 7. Mál, þingskjal 7. Alþingi 1969, 90. löggjafarþing. (Proposition). (Athugasemdir við lagafrumvarp þetta d. 247). 7

mannen och tvångssammanslagningar av kommuner med färre än 50 invånare gick inte igenom i Alltinget. Vi denna tidpunkt visar det sig klart och tydligt att övervägande majoritet av kommuner och därmed parlamentsledamöter vägrar ta det steg att föreslå minimistorlek av kommuner och därmed tvångssammanslagning. Man fastlägger här den politiska vilja som fortfarande, år 2011, råder kommunsammanslagningar skall vara frivilliga. Kommunallagen 1986 En kommission som skulle revidera 1961 års kommunallagar i dess helhet tillsattes i juni 1981.Kommissionen kom fram till att minimigränsen för kommunstorlek skulle höjas från 30 till 100 invånare, samt att en sammanslagning av kommuner under gränsen skulle bli tvångsmässig. I den slutliga versionen av regeringspropositionen till kommunallagen 1986 sänktes dock denna gräns till 50 invånare, men jämfört med 1970 års lagar togs nu frivillighetsbestämmelserna bort. Minimigränsen för kommunstorlek var nu 50 invånare och kommuner med lägre invånarantal tre år i följd kunde av socialdepartementet tvingas ihop med andra kommuner. Ett undantag skulle dock kunna göras om det, enligt departementets bedömning, fanns hinder för att kommunen ifråga skulle kunna bilda en social helhet tillsammans med grannkommunen. 4 Paragrafen om tvånget gick igenom i Alltingets behandling, dock inte utan att möta motstånd. Och det fanns även förslag om att gå längre: socialdemokraternas parlamentsgrupp lade fram ett ändringsförslag om att höja minimigränsen till 400 invånare dock utan framgång. Nya kommunallagar stiftades 1986. Vad gäller kommunindelningen skedde en viktig principändring i och med att man nu banade väg för tvångssammanslagningar av kommuner med färre än 50 invånare. Vid den tidpunkten innebar de nya lagarna att 12 av landets 216 kommuner (5 procent) skulle kunna beröras av detta under de närmaste åren. 4 Sveitarstjórnarlög nr. 8/1986, 5. grein. 8

Men dessa ändringar skulle revolutionera beslutsfattarnas inställning till reformering av kommunstrukturen i landet. De följande åren brydde man sig inte ens om att fullfölja tvångssammanslagningar av de 12 illegala kommunerna! Ett trendbrott i utvecklingen av kommunstrukturen väntade dock runt hörnet. Kommunala folkomröstningar om sammanslagningar 1993 I början av år 1991 tog dåvarande kommunminister (och nu statsminister), Jóhanna Sigurðardóttir, initiativet och bildade en kommission som skulle lägga fram förslag om en ny kommunindelning. Kommissionen lade fram tre alternativa förslag om hur långt man skulle gå. Ett beslut om att följa det förslag att antalet kommuner skulle reduceras till 25 togs. Ett nytt utskott bildades år 1992. Det lade fram mer utförliga förslag som också kopplades ihop med revidering av lag om kompetensfördelning mellan stat och kommun samt kommunernas inkomstkälllor. Vidare skulle utskott i varje distrikt lägga fram precisa förslag om nya kommuner. I enighet med den fastställda policyn att vidhålla frivillighetsprincipen skulle man genomföra folkomröstningar i 185 av landets 196 kommuner och man skulle rösta om 32 olika förslag. Men folkomröstningarnas resultat blev en stor besvikelse för reformisterna. Endast 67 kommuner av 185 (36 procent) röstade ja till förslaget om sammanslagning, medan 118 kommuner (64 procent) röstade nej. I ett enda fall röstade majoriteten av befolkningen i samtliga berörda kommuner ja till sammanslagning. Utfallet blev alltså bara att en enda ny kommun av de 32 tilltänkta bildades. En klausul i lagen angav dock att om 2/3 av kommunerna i samma tilltänkta kommunblock röstade för, skulle det innebära att dessa ja-sägarkommuner kunde slås ihop till en ny kommun utan nej-sägarkommunernas medverkan. Så blev fallet på några håll, vilket innebar att vid kommunalvalet i maj 1994 hade antalet kommuner redan reducerats till 171. Omröstningarna hade alltså orsakat en sänkning av antalet kommuner med 25, redan påföljande vår. De frivilliga sammanläggningarna fortsatte i rask takt under 1990-talet. Vid kommunalvalet 1998 var 9

antalet kommuner nere i 124 och i vid kommunalvalet i maj 2002 var kommunantalet nere i 105. En nästan halvering av antalet landets kommuner på mindre än 10 år. Visst otålamod spridde sig efter 2002 bland reformister och socialdemokraterna (Samfylkingin) i Alltinget lade 2 år i rad fram en motion om att kommuner med färre än 1000 invånare skall upphöra genom omfattande sammanslagningar. Förutom den låga minimigränsen som fastställdes 1986 har det isländska Alltinget aldrig velat stifta lagar om påtvingade kommunsammanläggningar dvs att definiera minimistorlek av kommuner. 50 invånares gränsens existens har dock inte påverkat strukturen nämnvärt. Våren 2002 upphörde 3 kommuner på grund av den.men reformisterna hade inte gett upp! Nya folkomröstningar 2005 Hösten 2003 lanserade socialdepartementet i samarbete med kommunförbundet ett reformprojekt som kallades Satsning för förstärkning av den kommunala nivån. Ett av de angivna skälen var att den frivilliga process som pågått de senaste 10 åren var ett alldeles för långsamt og dyrt sätt. Men även här var det konsensus om att inte motstrida det kommunala självstyret med lagstiftning om minimistorlek. Huvudmålsättningarna med satsningen var följande: 5 Att utveckla decentraliserad offentlig sektor med kommuner som befann sig i hållbar utveckling Att försäkra effektiv serviceproduktion av hög kvalitet där speciella lokala förhållanden var utgångspunkten. Att utveckla den lokala demokratin. Att anpassa kommunstrukturen till de funtionella service- och arbetsmarknadsregionerna genom kommunsammanslagningar. 5 Ragnarsson 2004:b. 10

Att försäkra en stark och robust kommunstruktur i landet. Om detta skulle nu lyckas ansåg man sig därmed ha möjliggjort överföring av statliga uppgifter på välfärdsområdet till nya starkare kommuner. Detta förutsatte självklart både revidering av kompetensfördelningen såväl som revidering av de kommunala inkomstkällorna. Den stora byggstenen i reformen var dock att förstärka de många svaga kommunerna genom att slå ihop dem till större kommuner. Folkomröstningar ägde rum i 66 kommun ut av landets 101 kommun våren och hösten 2005. Här skulle folk rösta på 17 olika förslag om nya kommunblock. Ett accepterande i samtliga inblandade kommuner skulle betyda en reducering i antalet kommuner med 45. Som i omröstningarna 1993 blev resultaten 2005 en stor besviklese för både kommunministern och kommunförbundet. Endast ett av de 17 blockförslagen fick ja-majoritet i samtliga inblandade kommuner. I endast 24 kommuner röstade majortieten ja, medan majoriteten röstade nej i 42 kommun. Följdaktligen gick antalet kommuner ner från 92 kommuner till 89. De påföljande åren har ett antal kommuner slagits ihop på egna initiativ år 2011 är kommunerna total 76. Socialdemokraterna till makten 2007 Med Socialdemokraternas (Samfylkingin) inträde i regeringssambarbete efter valet 2007 inleddes en period av nya inriktningar när det gällde statlig politik om kommunerna.för första gången sedan 1995 hade de ansvaret för kommunernas affärer som nu flyttades från Socialdepartementet till Kommunikationsdepartementet. Socialdemokraterna har, historiskt sett varit det politiska parti som mest har förespråkat reformer av den kommunala sektorn och bl a var det fem av deras ledamöter i parlamentet som lade fram en proposition 2006-2007 om att man inledde betydligt mer omfattande tvångssammanslagningar än tidigare genom att sätta en minimigräns för kommunstorlek vid 1000 invånare. I medföljande argumentation talade man trots det om att även en kommun på 1000 invånare inte var kapabel att skapa hållbar social och ekonomisk 11

utveckling in i framtiden. 6 Man påstår alltså att en kommun på 1000 invånare inte har capacitet till drift av de flesta typer av kommunal service! Trots propositionens föga framgång satte den nye socialdemokratiske kommunikationsministern (och f d kommunalpolitikern) Kristján Möller, omedlebart igång arbete med satsning på starkare kommuner, med bl a idéer om kraftig reducering av antalet kommuner. Men mycket längre än så kom man inte. Intresset hos koalitionspartiet fanns ej och tiden gick. Trots att kunna fortsätta som kommunminister efter partnerbyte i regering i februari 2009 och ett oväntat vårval samma år orsakat av Islands kollaps hösten 2008, var Möller tvungen att backa med sina idéer om tvångssamanslagningar men satsade till slut på omfattande voluntär reform av kommunstrukturen utan att något skedde. Hösten 2010 möblerade man om i den socialistiska regering som fick majoritet i valet vårn 2009. Bland annat fick Vänsterpartiet de gröna (VG) kommunikationsdepartementet som några månader senare ingick i en sammanslagning av justicie och kommunkationsdepartementen i ett nytt Inrikisdepartement. VG har aldrig förespråkat kommunsammanslagningar och minst av allt påtvingade sådana så att redan hösten 2010 lades tanker om en stor strukturreform åt sidan, vilket är situationen i dagens läge. 2.2. Kompetensfördelningen mellan stat och kommun Grundskolan 1996 Med ändring av Grundskolelagen år 1995 flyttades hela ansvaret av grundskolan från staten till kommunerna 1. augusti 1996.Kommunerna hade till dess endast varit ansvariga för delar en skolverksamheten på grundnivå. Med detta följde givetvis pengar och trots regel och lagändringar som skulle underlätta övertagandet för småkommuner, blev det fort klart att många av de minsta kommunerna inte klarade av detta ekonomiskt. Det i sin tur ledde till flera frivilliga kommunsammanslagningar innan Kommunalvalet 1998 och var en av huvudorsakerna till den snabba utveckling av kommunsammanslagningar på 6 Proposition till Althingi: Frumvarp til laga um um breytingu á sveitarstjórnarlögum, nr. 45/1998. 133. löggjafarþing 2006 2007.Þskj. 75 75. mál. 12

1990-talet (se t ex Eythórsson, 2009 & Hlynsdóttir, 2001). Detta bidrog alltså klart till en något starkare kommunnivå, dels genom att reducera antalet kommuner och att ge de större ansvar än de tidigare haft. Handikappfrågor 2011 Trots begränsad vilja till omfattande sammanslagningar bland kommunerna har det i ett antal på funnits vilja till att ta över ännu fler uppgifter från staten inte nödvändigtvis i något samband med att slå kommunerna ihop. I en enkät bland kommunala ledare år 2006 var det ett av resultaten att majoritet av kommunala ledare i alla storleksgrupper tyckte att det var önskvärt att kommunerna tog över fler uppgifter från staten speciell äldreomsorg och handikappfrågor (Eythórsson m.fl. 2006). Övertagande av dessa tunga poster; handikappfrågor och äldreomsorg, fanns sedan i bilden redan efter Kristján Möllers inträde till kommunministerposten 2007. Saken utreddes och förbereddes och inte utan kritik. Kommunförbundet och kommunsektorn såg positivt på saken, men en del kritik framställdes i ett tydigt skede. Bland annat att eftersom så många kommuner var så små (hälften av kommunerna hade färre än 1000 invånare) skulle merparten av dem aldrig klara av denna tunga uppgift. Överförande på sådana villkor skulle vara ett dyrt experiment med viktig samhällsservice (Eythórsson, 2008). Till slut flyttades handikappfrågorna till kommunerna från och med 1. Januari 2011. Kontraktet som skrevs mellan socialdepartementet, kommundepartementet, finansdepartementet och kommunförbundet innehöll i paragraf 4 en definition av storleken av s k serviceregioner som skulle sköta handikappomsorgen. I kontraktet står det vidare att en serviceregion för handikappservice skall ha minimum 8000 invånare och att regionerna skall skapas och utvecklas i samarbete mellan kommunerna (Samkomulag ríkis og sveitarfélaga um tilfærslu þjónustu við fatlaða). Ute på landsbygden där de flesta av mindre kommunerna finns, förberedde man övertagandet av handikappansvaret på de flesta håll genom att upprätta kommunala 13

samverkansprojekt för att sköta posten. Således driver man nu på de flesta håll på landsbygden handikappfrågorna genom flerkommunalt samarbete man ansåg sig inte kunna klara av uppgiften av sig själva. Man har alltså genom detta övertagande valt att istället för att slå ihop kommuner, satsa på samarbetsformen. Mest intressant är att i kontraktet fastställer staten att denna service skall drivas i enheter som har minimum 8000 invånare. I dag har 7 kommuner av 76 fler än 8000 invånare inte ens 10 procent! Här satsar staten och kommunerna officielt på samarbetsformen att kommunal verksamhet kan drivas på nivå ovanför kommunerna. Ursprungligen var det tänkt att äldreomsorgen skulle tas över av kommunerna 1. Januari 2012. Och vist finns det intresse bland kommunerna och bland staten man har inte än kommit fram till hur detta utförs så att detta dröjer. Men utan tvekan håller man på att byta kurs i hur man bygger upp och förstärker den kommunala nivån det verkar som att kommunerna och kommunsektorn har i mångt och mycket lämnat tanken om storkommunreformer men satsar på ökade uppgifter genom att samarbeta i större utsträckning. 3. Kommun- och rikspolitikernas attityder i förändring? Våren 2006 ( i slutet på mandatperioden 2002-2006) gjordes det en enkät bland samtliga kommunpolitiker, borgmästare och Althingsledamöter där man frågade bl a om förstärkning av kommunsektorn, kompetensfördelning, sammanslagningar och samverkan. Nu, under hösten 2011 (mandatperiod 2010-2014) har det genomförts en enkät bland samma grupper som innehåller delvis samma och liknande frågor som i enkäten 2006. Där med ges ett tilfälle att undersöka huruvida ändrad inställning till förstärkning av kommunsektorn har spritt sig bland landets kommunala förtroendevalda och rikspolitiker. I 2006 års undersökning ingick 689 individer i en blandad webb- och postenkät varav 405 svarade (58,8%). I årets webbenkät skickades mail till 574 och 326 svarade (57,0%). I 14

båda fall var svarsfrekvensen betydligt högre bland kommunpolitikerna än bland rikspolitikerna; 41 procent år 2006 och 35 procent nu år 2011. Frekvensen bland kommunpolitker var 60,5 procent år 2006 och 59,7% år 2011. Det är viktigt att notera att trots att kommunpolitikerna har blivit färre än de var 2006 har kommunantalet endast sjunkit med 3, från 79 till 76. Kommunstrukturen har alltså inte ändrats, vilket innebär att all jämförelse mellan tidpunkterna har i princip samma situtation som utgångspunkt. Viktigaste förändringen är att kommunerna har tagit över handikappomsorgen. Nedan redovisas svar på 5 frågor som är komparativa mellan de två enkäterna. 3.1. Starkare kommunsektor? Första frågan handlar om en generell bedömning av huruvida det finns ett behov av att ha en starkare kommunsektor i landet. Vid båda tilfällen visar det sig vara en bedömning av en övervägande majoritet både 2006 och 2011: 90 80 70 60 77 72 50 40 30 48 40 36 38 2006 2011 20 10 0 9 15 6 4 1 2 Mycket stort behov Ganska stort behov Varken stort/litet Ganska litet behov Mycket litet behov Balansmått Figur 2. Anser du att det finns ett behov av att förstärka den kommunala nivån i Island? 2006 och 2011 15

Trots detta är de som tycker att ett behov finns (mycket och ganska stort), 6 procentenheter färre i dag än för fem år sedan, men är ändå hela 78 procent. Man anser att kommunsektorn skall vara starkare, men ändå inte i så stor utsträckning som för 5 år sedan. I tabellen nedan analyseras detta efter kommunstorlek och position, dvs kommuneller rikspolitiker. Tabell 1. Anser du att det finns ett behov av att förstärka den kommunala nivån i Island? - efter kommunstorlek och position - 2006 och 2011 (Balansmått). Bakgrundsvariabel 2006 2011 Differens 500 och mindre 49 58 9 501-1000 89 49-40 1001-2500 79 83 4 2501-10000 89 82-7 10000+ 88 78-10 Kommunpolitiker 76 71-5 Atlhingsledamöter 96 78-18 Politikerna har inte lika starka attityder till detta som 2006 varken i kommunerna eller i Althinget. Även om Atlhinget har backat mer (96 78 i balansmått) finns det ändå övervägande majortiet. Samman gäller i stort sett om man tittar på kommunstorlek. Med två grupper, de minsta kommunerna och 1001-2500 invånare har en svag ökning backar man i andra. Tendensen är att man anser i mindre utsträckning att en förstärkning behövs, men dock i klar majoritet i alla grupper. 3.2. Klarar kommunerna generellt sina uppgifter? När respondenterna tar ställning till påståendet att dagens kommuner är kapabla att klara sina uppgifter har det dock skett större förändring. Med tanke på att sedan 2006 har kommunerna tagit över handikappomsorgen kan resultaten anses vara intressanta. Betydligt fler anser 2011 att kommunerna klarar av sina uppgifter än vad man gjorde 2006. Således har balansmåttet mellan instämmer helt/delvis och instämmer knappast/inte alls stigit från -36 år 2006 till hela -5 nu år 2011. Detta betyder att man i mycket större utsträckning menar att kommunerna klarar sina uppgifter (se figur 3). 16

50 40 30 20 10 6 5 22 33 9 19 42 31 22 12 0-10 -5 2006 2011-20 -30-40 -36 Instämmer helt Instämmer delvis Neutral Instämmer knappast Instämmer inte alls Balansmått Figur 3. Kommunerna är i dag kapabla att slutföra sina lagstiftade uppgifter. 2006 och 2011 Totalt sett är de dock lite fler som anser att påståendet inte stämmer, men det är nära jämvikt. Denna ändring har alltså skett trots oförändrad kommunstruktur och att man har tagir över en stor och tung post som många kommuner har valt att driva i interkommunal samverkan! Samtidigt är det de i minsta kommunerna som har ändrat inställning jämfört med 2006. Det är de i de största kommunerna och rikspolitikerna som inte har ändrat åsikt (se tabell 2). Tabell 2. Kommunerna är i dag kapabla att slutföra sina lagstiftade uppgifter - 2006 och 2011 (Balansmått). Bakgrundsvariabel 2006 2011 Differens 500 och mindre -17 26 43 501-1000 -57 9 66 1001-2500 -38-14 24 2501-10000 -41-18 23 10000+ -20-20 0 Kommunpolitiker -33-1 32 Atlhingsledamöter -62-59 3 17

Men det råder mycket mer delade meningar om detta som i stort sett betraktades som självklarhet för 5 år sedan. Av någon anledning har man ändrat kurs - delvis. 3.3. För många småkommuner svagare kommunsektor? I linje med vad som framgick av sista avsnitt, vad gällde uppgifterna fanns det en annan fråga där man tillfrågades om man tycket att för många småkommuner innebar att kommunsektorn var svagare. Även här har man ändrat åsikt till en del men ändå tycker majoriteten av respondenterna att det höga antalet småkommuner gör att sektorn är svagare 68 procent instämmde med påståendet 2006 men 59 procent nu och balansmåttet sjunker med 15 mellan mätningar (se figur 4). 60 50 50 40 37 32 33 35 30 26 2006 2011 20 10 17 12 12 14 7 10 0 Instämmer helt Instämmer delvis Neutral Instämmer knappast Instämmer inte alls Balansmått Figur 4. De många små kommunerna gör att den kommunala nivån är svag. 2006 och 2011 När man ser närmare på detta genom att analysera efter kommunstorlek och position är tendensen den samma detta påstående får mindre stöd än vad det fick 2006 i samtliga grupper. 18

Tabell 3. De många små kommunerna gör att den kommunala nivån är svag - 2006 och 2011. (Balansmått) Bakgrundsvariabel 2006 2011 Differens 500 och mindre 6-23 -29 501-1000 56 5-51 1001-2500 55 50-5 2501-10000 71 49-22 10000+ 90 65-25 Kommunpolitiker 48 32-16 Atlhingsledamöter 84 28-56 Det är endast i de minsta kommunerna som fler tycker inte att antalet små kommuner försvagar sektorn. Men det finns en majoritet som tycker att santalet småkommuner försvagar sektorn men att tendensen är att färre tycker så. 3.4. Minimistorlek för kommunerna? Det är visserligen en sak att ha den uppfattningen att kommunsektorn måste förstärkas och att den kännetecknas av för många små kommuner som inte har tillräcklig kapacitet till att ge sina invånare den service som lagarna kräver. Det är en annan sak vilken uppfattning man har om hur man skall gå tillväga att ändra på detta. Trots att det genom tiderna aldrig har funnits tillräckligt stöd för att tvinga ihop kommunerna med lagstiftning om minimistorlek för kommuner har uppfattningen om nödvändigheten av detta alltid varit utspridd, både bland kommunpolitiker och Alltingsledamöter. I nya Kommunallag som stiftades hösten 2010 finns det t ex inget paragraf om detta efter flera år av socialdemokraternas strävanden för detta fick man till slut ge sig och under den Vänstergröna kommunministern Ögmundur Jónasson innehöll propositionen till lagen inget av detta slag. Vi valde ändå att fråga både kommunpolitikerna och Alltingsledamöterna om detta för att kunna jämföra mellan mätningar. Och resultaten visar en dramatisk förändring: 19

80 73 70 60 56 50 47 44 40 30 2006 2011 20 17 10 0 Ja Nej Balansmått 3 Figur 5. Skall minimistorlek av kommuner definieras i Kommunallagen? Hela 73 procent var för att införa minimistorlek av kommuner för 5 år sedan alltså en mycket stor majoritet, till och med i samtliga kommunstorleksgrupper. Nu, vid i stort sett oförändrad struktur, har man bytt inställning kraftigt i frågan: endast 47 procent är nu för och balansmåttet rasar från 56 till 3 mellan mätningar! Det råder jämvikt i frågan, om man ser på helheten. En analys efter kommunstorlek och position visar dock vissa attitydskillnader: Tabell 4. Skall minimistorlek av kommuner definieras i Kommunallagen? Bakgrundsvariabel 2006 2011 Differens 500 och mindre 12-53 -65 501-1000 64-30 -94 1001-2500 70 18-52 2501-10000 76 27-49 10000+ 81 30-51 Kommunpolitiker 54 1-53 Atlhingsledamöter 72 4-68 20

I samtliga grupper är det betydligt färree som nu talar för tvångslagstiftning än vad man gjorde 2006. I de minsta kommunerna är det nu majoritet som ställer sig emot. Det finns skillnader mellan kommungrupper, men i Althinget har man nu närmat sig jämvikt. 3.5. Reformister på reträtt eller nya mål? De föregående analyserna av enkätundersökningarna har visat en entydig tendens i kommunpolitikers och rikspolitikers inställning till kommunsektorn åtminstone när det gäller strukturen och uppgifterna. Svaren på fyra frågor kring detta ger en enhetlig bild: Man anser inte i samma utsträckning som tidigare att kommunsektorn måsten reformeras, man är inte lika övertygad om att måste ändra på kommunstrukturen och definitivt inte genom tvångsåtgärder. Detta har ändrats trots att kommunstrukturen är i stort sett den samma som år 2006 och att man har tagit över en ny tung post som de flesta av landets kommuner har inte vågat ta ansvaret för ensamma! Alltså kan man fråga sig om man håller på att ge upp, eller välja andra vägar. Den nya vägen kan vara att göra som man i många fall har gjort med handikappomsorgen att ta över uppgiften men att vidarebefodra ansvaret till en mellannivå där flera kommuner samarbetar, i brist på egen kapacitet. Kan det hända att man nu vill satsa på att ta över fler uppgifter med oförändrad kommunstruktur och se vart man kommer? Det finns dock en anledning till frågetecken. I mätningen 2006 ville 76 procent att kommunerna tog över fler uppgifter från staten, men de är 69 procent i dag. Intresset för övertagande av fler uppgifter har alltså inte ökat. Och tillfrågade säger nu 64 procent att erfarenheten av övertagandet av handikappomsorgen är bra eller ganska bra 47 procent dock ganska bra. Det är knappast dålig erfarenhet som spelar in. Erfarenheten är av detta är dock kortvarig mindre än ett år. De isländska rikspolitikerna visar i stort sett samma tendens i attitydförändringar mellan 2006 och 2011 och vad kommunpolitikerna gör. Kan det innebära att man börjar närma sig mellannivå mellan stat och kommun eller är det utveckling av samarbetsformen som blir fallet? I enkäten nu 2011 ställdes en fråga om huruvida man ställde sig till en idé som har diskuterats mer och mer inom kommunsektorn, att kommunala distriktsförbund 21

(Landshlutasamtök sveitarfélaga) åtog sig fler stora uppgifter alltså att man genom samarbetskontrakt mellan kommuner på distriktsnivå skulle använda förbunden som en verkställade aktör. Detta har man i några fall gjort i samband med övertagande av handikappomsorgen. Till detta ställer man sig i dagens läge enligt följande: 60 50 53 54 50 46 44 56 44 40 30 27 20 10 0 Figur 6. Anser du det vara realistiskt att kommunala distriksförbund tar över fler stora uppgifter? Efter kommunstorlek, position och samtliga. (balansmått) Det visar sig att intresset för detta är starkt. I alla kategorier är det en övervägande majoritet som anser detta realistiskt. Intresset finns alltså både bland kommunpolitikerna och rikspolitikerna. Någon diskussion eller debatt om hur detta utförande skulle gå till har så här långt inte ägt rum. Man har inte ställt frågan om man ser detta som ökad omfattning av kommunalt samarbete eller om man vill att detta kan leda till en vald mellannivå mellan stat och kommun. Men intresset för detta finns samtidigt som intresset för kommunstrukturreform har svalnat. Det ligger nära till hands att tolka detta som så att man har gett upp att få fram färre och större kommuner den frivilliga vägen. Man vill inte 22

heller tvinga ihop kommunerna. Därför verkar man nu ha hittat denna lösning. Både statens agerande och riks- och kommunpolitikers attitydändringar pekar åt detta håll. Kontraktet om kommunernas övertagande av handikappomsorgen är ett klart tecken på det. 4. Litteratur Eythórsson, G.T. (1998): Kommunindelningspolitik i Island. Staten, kommunerna och folket om kommunsammanslagningar. Göteborg, CEFOS. Eythórsson, G.T. (2008): Efling sveitarstjórnarstigsins og verkaskipting ríkis og sveitarfélaga. I Gunnar Þór Jóhannesson og Helga Björnsdóttir (red.): Rannsóknir í Félagsvísindum IX. Reykjavík. Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands, 2008. (Bls. 633-646). (Starkare kommunsektor och kompetensfördelningen mellan stat och kommun). Eythórsson, G.T. (2009): Municipal Amalgamations in Iceland. Past, Present and Future. I Baldacchiono, Greenwood & Felt (red.): Remote Control. Governance Lessons for and from Small, Insular, and Remote Regions.St. John s, ISER Books. Eythórsson, G.T., Sveinsdóttir, H. & Jóhannesdóttir, K. (2006): Íslenska sveitarstjórnarstigið - viðhorf sveitarstjórnar- og alþingismanna. Félagsmálaráðuneytið og Rannsóknamiðstöð Háskólans á Bifröst. (Kommunsektorn i Island. Kommunpolitikers och rikspolitikers attityder). Frumvarp til laga um sameiningu sveitarfélaga. 7. Mál, þingskjal 7. Alþingi 1969, 90. Löggjafarþing. (Proposition om kommunsammanslagningar i Althingi, 1969). Frumvarp til laga um um breytingu á sveitarstjórnarlögum, nr. 45/1998. 133. löggjafarþing 2006 2007.Þskj. 75 75. mál. (Proposition on ändring på Kommunallagen, 1998) Hlynsdóttir, Eva M (2001): Sveitarfélagið Skagafjörður. Staða lýðræðis í sameinuðu sveitarfélagi. (Skagafjörður kommun. Demokrati i en nysammanslagen kommun). BAuppsats från Islands Universitet. Ragnarsson, R. (2004): Socialdepartementet. Presentation av 2003-2005 års reformplaner. 23

Ragnarsson, R. (2003): Samvinna sveitarfélaga á Íslandi. Valkostur við sameiningu? (Kommunalt samarbete i Island. Alternativ till kommunsammanslagningar?) Mastersuppsats från Islands Universitet. Sveitarstjórnarlög nr. 8/1986, 5. grein (1986 års Kommunallag). 24