Planering för befolkningsökning

Revisionsrapport Planering för befolkningsökning Nyköpings kommun April 2009 Fredrik Alm

Innehållsförteckning 1 INLEDNING OCH BAKGRUND...1 2 REVISIONSFRÅGA OCH METOD...1 3 GRANSKNINGSRESULTAT...2 3.1 BOSTADSBYGGANDE...2 3.1.1 Översikts- och detaljplaner...2 3.1.2 Kommunalt bostadsförsörjningsprogram...4 3.1.3 Organisation...6 3.1.4 Statistik...7 3.1.5 Samplanering för exploatering och bostadsbyggande...8 3.1.6 Beredskap för förändringar av konjunkturer...9 3.2 BEFOLKNINGSPROGNOSER...10 3.2.1 Totalprognos...10 3.2.2 Delområdesprognos...12 3.3 HÄNSYNSTAGANDE I PLANERINGEN...13 3.3.1 Genusfrågor...13 3.3.2 Barnperspektiv...14 3.3.3 Funktionshindrade...14 3.3.4 Annat hänsynstagande...16 4 SAMMANFATTNING OCH REVISIONELL BEDÖMNING...17

1 Inledning och bakgrund Nyköpings kommun har som mål att befolkningen ska öka med 700 personer årligen. Det ställer krav på utbyggnad av bostäder och annan infrastruktur. Satsningarna är många gånger stora och kostnadskrävande. För att befolkningen ska öka i önskad takt krävs en offensiv satsning på bostäder, infrastruktur, skolor och annan social service. En befolkningsökning innebär också att personer med olika typer av omvårdnadsbehov kommer till kommunen, det innebär att man måste planera även för detta. Revisorerna i Nyköpings kommun har givit Komrev inom Öhrlings Pricewaterhouse Coopers uppdraget att granska kommunens planer för befolkningsökningen. 2 Revisionsfråga och metod Den övergripande revisionsfrågan är: Har kommunen ändamålsenliga planer för befolkningsökningen? Granskningen omfattar: Planer för bostadsbyggande Finns samplanering för exploatering och bostadsbyggande Finns ändamålsenliga system för befolkningsprognoser Beredskap för förändringar av konjunkturer Tas hänsyn till genusfrågor i planeringen Hur hänsyn tas till barnperspektiv Hur hänsyn tas till funktionshindrade Revisionsmetoden har varit intervjuer med kommundirektör, verkställande direktör Nyköpingshem, näringslivschef, samhällsbyggnadschef samt enhetschefer för mark- och exploatering, byggenheten och planeringsenheten. Intervjuer har även genomförts med planerare inom planeringsenheten och nämndansvariga tjänstemän inom barn- och ungdomsnämnden och äldre- och handikappnämnden. Granskning har skett av planer för exploatering och bostadsbyggande, befolkningsprognoser samt övriga styrande eller rådgivande dokument som bedömts lämpliga för att besvara revisionsfrågan. 1

3 Granskningsresultat 3.1 Bostadsbyggande Den kommunala planeringsverksamheten med bostadsförsörjningsprogram samt plan- och bygglagens bestämmelser om översiktsplaner, program och detaljplaner är de viktigaste styrmedlen för den kommunala bostadspolitiken. I kommunens budget för 2009 framgår att för att möta en fortsatt hög efterfrågan och tillgodose marknadens behov av bostadsområden och arbetsplatsmark hålls en hög beredskap av antalet detaljplaner och att minst 50 st småhustomter, 3 st tomter för flerbostadshus och 10 st arbetsplatstomter tillskapas och säljs per år. 3.1.1 Översikts- och detaljplaner Alla kommuner ska enligt plan- och bygglagen ha en översiktsplan (ÖP) som omfattar hela kommunens yta. Översiktsplanens syfte är att ge vägledning och stöd i beslut om användningen av mark- och vattenområden samt hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Översiktsplanen ska redovisa hur kommunen avser att tillgodose riksintressen och miljökvalitetsnormer. Översiktsplanen är vägledande, såväl när kommunen upprättar detaljplaner och områdesbestämmelser, samt prövar bygglov enligt plan- och bygglagen, som när kommunen eller andra myndigheter fattar andra beslut som rör mark- och vattenanvändningen i kommunen. Översiktsplanen är inte juridiskt bindande. Översiktsplanen för Nyköpings kommun (ÖP 2003) antogs av kommunfullmäktige 2003-09-09. ÖP 2003 har till syfte att: Utgöra en vision för kommunens framtida utveckling Ge vägledning för kommunens och andra myndigheters beslut Fungera som ett instrument i dialogen mellan stat och kommun beträffande riksintressena och deras avvägning ÖP 2003 ska även användas som ett medel för att uppnå kommunens mål om ökande befolkningsmängd och goda förutsättningar till arbete och service. I ÖP 2003 finns ett flertal punkter med förutsättningar som planen ska ge. De mest centrala utifrån revisionsfrågan är: Ny bebyggelse i form av grupper med bostadshus Ett boende med närhet till strövområden och grönstruktur även i tätorterna Variationsrika och integrerade miljöer för boende, arbete, service och rekreation Byggande av goda boendemiljöer för alla i samhället 2

Kommunen är skyldig att hålla översiktsplanen aktuell enligt plan- och bygglagen och den bör aktualitetsprövas av kommunfullmäktige en gång per mandatperiod. Ändringar i översiktsplanen kan dock göras genom en fördjupning. Det innebär en mer detaljerad redovisning av ställningstaganden inom ett visst geografiskt område. Genom att arbeta med fördjupningar och tillägg till den kommunomfattande översiktsplanen underlättas arbetet med ändringar och kompletteringar utan att hela planen måste göras om. Sedan ÖP 2003 antogs har fördjupade översiktsplaner (FÖP) tagits fram för Nyköpings tätort (KF 2006-06-13) och för Skavsta flygplats och arbetsområde (KF 2005-06-14). Dessa områden har betraktats som väsentliga för kommunens utveckling. Sedan tidigare finns även en fördjupad översiktsplan för Båvenområdet (KF 1995-10-10). Genom att kommunen tar fram fördjupade översiktsplaner med förutsättningar och utvecklingsmöjligheter underlättar man framtida planering och ställningstaganden. Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker med detaljplaner utifrån översiktsplanernas ramar. I detaljplaner prövas markens lämplighet för bebyggelse och bebyggelsemiljöns utformning regleras. Detaljplaner finns i kommunens tätorter och större fritidshusområden. Detaljplanen är till skillnad från översiktsplanen juridiskt bindande. Planering sker ofta utifrån ett planprogram som kan vara gemensamt för flera detaljplaner. Planprogrammet är som planeringsinstrument mer detaljerat än översiktsplanen men mindre detaljerad än detaljplanen. Iakttagelser Utifrån granskningar av dokument och intervjuer med ansvariga ges bilden av att man arbetar med översiktsplaner och fördjupade översiktsplaner på ett ändamålsenligt sätt utifrån plan- och bygglagens föreskrifter. Fördjupade översiktsplaner har tagits fram som komplement till översiktsplanen och över strategiska områden i kommunen. Kommunfullmäktige har aktualitetsprövat översiktsplanen denna mandatperiod (KF 2008-11-11). Efter en genomgång som planeringsenheten gjort på uppdrag av kommunstyrelsen beslöt man att förklara översiktsplanen för inaktuell i väsentliga stycken. Kommunfullmäktige uppdrog åt Samhällsbyggnad att revidera översiktsplanen. Detta arbete pågår under 2009. Inom Nyköpings kommun finns tillräckligt med planlagd mark för att täcka behoven som uppstår i takt med befolkningsökningen. Nästintill alla områden inom Nyköpings tätort är detaljplanelagda. På kommunens planlagda mark, som är i olika planmässiga skeden, finns möjlighet att bygga omkring 5 300 bostäder av olika typer. 3

3.1.2 Kommunalt bostadsförsörjningsprogram Från och med 1 januari 2001 gäller lagen om kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen. Lagen innebär att varje kommun ska ha en väl genomtänkt strategi för hur bostadsbyggandet och boendet i olika delar av kommunen ska utvecklas. Bostadsförsörjningen ska planeras så att alla i kommunen kan leva i goda bostäder. Detta gäller alla invånares behov av bostäder, men vissa grupper kan behöva uppmärksammas särskilt, till exempel äldre och funktionshindrade samt ungdomar. Riktlinjer för bostadsförsörjningen ska antas av kommunfullmäktige minst en gång per mandatperiod. Bostadsförsörjningsprogram för Nyköpings kommun 2008-2015 antogs av kommunfullmäktige 2009-03-10. Kommunen har tidigare saknat ett sammanhållet kommunalt bostadsförsörjningsprogram. Programmet har två huvudsyften: Det ska vara ett styrinstrument för tjänstemän och politiker i frågor som rör bostadsplanering Det ska vara ett informationsmaterial till olika intressenter på bostadsmarknaden Bostadsförsörjningsprogrammet är uppdelat i tre delar med faktaunderlag, bostadspolitiska mål och ambitioner samt handlingsplan. Faktaunderlaget består av en genomgång av bostadsbestånd och färdigställda lägenheter, befolkning och hushåll samt flyttning och pendling. De olika variablerna beskrivs utifrån nuläge och antaganden om hur de kommer att utvecklas under de närmaste åren. När det gäller det framtida bostadsbeståndet beskrivs det årligen 2007-2015 utifrån behoven av flerbostadshus, småhus, ungdomsbostäder och seniorbostäder. Tabell 1 Nybyggnadsbehov efter bostadstyp och år 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Totalt 2007-15 Lägenheter 52 79 108 108 132 139 167 169 185 1 139 Småhus 103 135 171 171 198 206 239 242 261 1 726 Ungdomsbostäder 55 55 55 55 55 55 55 55 55 495 Seniorbostäder 20 20 20 20 20 20 20 20 20 180 Totalt 230 289 354 354 405 420 481 486 521 3 540 Källa: Bostadsförsörjningsprogram för Nyköpings kommun 2008-2015. Särskilda behov av bostäder beskrivs för äldre och funktionshindrade, personer med social problematik, ungdomar och studerande samt för det kommunala flyktingprogrammet. Faktaunderlaget avslutas med 16 punkter om vad kommunen kan göra för att stimulera bostadsbyggandet. 4

Dessa punkter har i del två konkretiserats till bostadspolitiska mål som beskrivs och motiveras. Samtliga mål anknyter givetvis till planer för bostadsbyggande men de mål som är mest centrala givet granskningens syfte är: Kommunen vill stimulera och ge förutsättningar för ett aktivt och dynamiskt bostadsbyggande Kommunen ska ha en strategisk och god planberedskap för bostadsbyggande Kommunen ska ha ett tillfredsställande markinnehav för bostadsbyggande Nyköpingshem är kommunens instrument för att garantera hyresrätten Samtliga mål har i den tredje delen, handlingsplan/åtgärdsplan, kompletterats med en eller flera åtgärder för att uppnå målen. Dessa åtgärder beskrivs med vem som är ansvarig, vilken utförare som genomför åtgärden, tidpunkt för åtgärden, vilka övriga styrdokument som berörs och vilken indikator/nyckeltal som används för uppföljning. Iakttagelser Det kommunala bostadsförsörjningsprogrammet antogs av kommunfullmäktige vid tidpunkten för denna granskning. Utifrån vår bedömning är programmet väl underbyggt med uppgifter och statistik över väsentliga delar som har direkt koppling till behoven av bostäder och bostadsbyggande. Den avslutande delen med målformuleringar och åtgärder är därtill tydlig när det gäller hur målen ska uppnås och var ansvaret ligger. Det saknas dock målvärden för de nyckeltal som åtgärderna ska utvärderas utifrån, vilket kan vara förståeligt i ett nytt dokument, men vi föreslår likväl att kommunen fastställer målvärden för nyckeltalen. Det centrala i planerna för bostadsbyggandet är behoven av nya hyresrätter. Dels utifrån en allmän brist på hyresrätter men även för grupper med särskilda behov och för studerande. Enligt de tjänstemän vi träffat behövs hyresrätten för att uppmuntra inflyttning och för att nå kommunens tillväxtmål. I dagsläget är det svårt att bygga hyresrätter med rimliga hyror och samtidigt täcka produktionskostnaderna. En av kommunens strategier är att upplåta mark med tomträtt för byggnation av hyresrätter, vilket leder till lägre produktionskostnader. I övrigt ska kommunen styra markanvisningarna för att uppnå en balanserad sammansättning av hustyper, upplåtelseformer och lägenhetsstorlekar. Den främsta åtgärden är dock att ge Nyköpingshem i uppdrag att verka för att fler hyresrätter byggs. Kommunfullmäktige har därför gett kommunstyrelsen i uppdrag att justera Nyköpingshems ägardirektiv i linje med intentionerna i bostadsförsörjningsprogrammet. Det har även förts diskussioner om att ändra sammansättningen i Nyköpingshems bolagsstyrelse. Det ska påpekas att kommunens uppgift är att planera och ge förutsättningar för byggandet i kommunen. Med undantag för Nyköpingshem är det privata intressenter som styr byggandet. Kommunens planer för bostadsbyggandet är ytterst en viljeinriktning för bostadsbyggandet och enligt vår bedömning är de väl i linje med tillväxtmålet. 5

3.1.3 Organisation Inom Samhällsbyggnad återfinns kommunens verksamheter för Planering, Mark och exploatering, Infrastruktur och kommunikationer, Bygg, Miljö, Mät och kart och GIS. Under 2008 hade man totalt 75 personer anställda. Samhällsbyggnad arbetar på uppdrag av kommunstyrelsen, bygg- och tekniknämnden och miljönämnden. Utförarenhetens uppdrag är att se till att byggbar mark finns tillgänglig för bostäder och verksamheter samt att genom en effektiv handläggningsprocess bidra till att kommunens uppsatta tillväxtmål nås. Mark och exploateringsenheten ansvarar för markförvaltning, köp och försäljning av fastigheter och exploateringsärenden. Vanligtvis är det Mark och exploatering som initierar exploateringsärenden genom att be kommunstyrelsen om uppdrag att planlägga områden. Enheten har fyra medarbetare. Kommunstyrelsen har gett Mark och exploatering fyra specifika uppdrag. Det gäller försäljning av fastigheter som inte ingår i kommunens basverksamhet, förvaltning av kommunens markinnehav med god avkastning samt att man ska arbeta för etablering av bostäder, samt handel och övriga företag, så att det stöder det övergripande målet med 700 nya invånare per år. Enheten ska även arbeta nära bygg- och fastighetsmarknadens aktörer för att framställa Nyköping som en attraktiv plats att verka på. Planeringsenheten ansvarar för översikts- och detaljplaner, naturvård och friluftsliv samt statistik och befolkningsprognoser. Enheten arbetar även med en infrastrukturplan med analys av olika vägsatsningar och har framställt en kollektivtrafikförsörjningsplan i syfte att bland annat förbättra stadsbussarnas avgångstider. Arbetet med planer sker vanligtvis via beställning från Mark och exploatering. Enheten har nio medarbetare varav fem är planarkitekter. Tidigare hade man fyra planarkitekter men under 2007 anställdes ytterligare en planarkitekt. Detta då man utökade arbetet med egna detaljplaner. Under år 2008 vann 27 detaljplaner laga kraft. Detta är fler än under 2006 respektive 2007, vilket förklaras av att ett flertal mindre detaljplaner togs fram inför försäljning av fastigheter. Planeringsenheten arbetar både på uppdrag av kommunstyrelsen och bygg- och tekniknämnden. Planeringsenheten har ett specifikt uppdrag från kommunstyrelsen och det avser att upprätthålla en god planberedskap som stödjer kommunfullmäktiges tillväxtmål. Byggenheten ansvarar för bygglov och bygganmälningar, byggtillsyn, energirådgivning, ventilationskontroll och namn- och adressändring. Enheten har sex medarbetare som handlägger denna typ av ärenden. Enheten arbetar huvudsakligen på uppdrag av bygg- och tekniknämnden utifrån en internöverenskommelse. 6

Handläggningstiden för bygglovsärenden på delegation ska enligt internöverenskommelsen för 2009 vara högst 25 arbetsdagar. Handläggningstiden har kortats med fem arbetsdagar, jämfört med 2008. Om ärendet behöver gå till nämnden ska handläggningstiden vara högst 50 arbetsdagar. Under 2008 inkom 614 ansökningar, vilket är ett något lägre antal jämfört med perioden 2004-2007. Iakttagelser Enligt vår bedömning har Samhällsbyggnad goda förutsättningar för att personalmässigt möta den efterfrågan på planer, tomter och bygglov med mera som befolkningsökningen ger upphov till. 3.1.4 Statistik För att ge perspektiv på kommunens bostadsbestånd och bostadsbyggande presenterar vi i detta stycke en jämförelse med fyra andra kommuner. Vi har valt att jämföra Nyköping med kommuner som har liknande befolkningsstorlek och som tillhör samma kommungrupp. Om flera kommuner uppvisat samma likheter har vi valt kommuner för att uppnå geografisk spridning i landet. Tabell 2 Lägenheter i det kalkylerade bostadsbeståndet efter kommun, hustyp och tid 2003 2004 2005 2006 2007 Norrtälje Flerbostadshus 9 908 10 074 10 194 10 323 10 494 Småhus 13 553 13 649 13 745 13 804 13 851 Totalt 23 461 23 723 23 939 24 127 24 345 Hässleholm Flerbostadshus 8 478 8 478 8 480 8 523 8 546 Småhus 14 753 14 767 14 822 14 891 14 969 Totalt 23 231 23 245 23 302 23 414 23 515 Uddevalla Flerbostadshus 13 615 13 656 13 777 13 791 13 823 Småhus 10 753 10 811 10 881 10 932 11 052 Totalt 24 368 24 467 24 658 24 723 24 875 Borlänge Flerbostadshus 12 648 12 675 12 741 12 705 12 736 Småhus 10 900 10 934 10 975 11 013 11 065 Totalt 23 548 23 609 23 716 23 718 23 801 Nyköping Flerbostadshus 13 955 13 985 14 125 14 191 14 367 Småhus 9 802 9 864 9 998 10 130 10 254 Totalt 23 757 23 849 24 123 24 321 24 621 Källa: SCB. Som ges i tabell 2 har de valda kommunerna ett totalt bostadsbestånd i samma storleksordning som Nyköping. Samtliga hade bestånd på omkring 24 000 lägenheter år 2007. Noterbart är att både Norrtälje och Hässleholm har fler lägenheter i småhus än flerbostadshus medan Uddevalla, Borlänge och Nyköping har fler lägenheter i flerbostadshus. 7

Tabell 3 Färdigställda lägenheter i nybyggda hus efter kommun, hustyp och tid 2003 2004 2005 2006 2007 Totalt 2003-07 Norrtälje Flerbostadshus 10 119 119 76 80 404 Småhus 24 96 96 59 47 322 Totalt 34 215 215 135 127 726 Hässleholm Flerbostadshus 55 0 0 25 9 89 Småhus 27 14 55 69 78 243 Totalt 82 14 55 94 87 332 Uddevalla Flerbostadshus 0 32 80 0 6 118 Småhus 68 58 70 51 120 367 Totalt 68 90 150 51 126 485 Borlänge Flerbostadshus 18 19 30 0 0 67 Småhus 11 34 41 38 52 176 Totalt 29 53 71 38 52 243 Nyköping Flerbostadshus 0 24 100 44 160 328 Småhus 37 62 134 132 124 489 Totalt 37 86 234 176 284 817 Källa: SCB. I tabell 3 ges att färdigställandet av lägenheter varit högt i Nyköping jämfört med de aktuella kommunerna. Detta gäller framför allt åren 2005-2007. Tabell 4 Andel lediga lägenheter den 1 september i allmännyttiga flerbostadshus efter kommun och tid (%) 2004 2005 2006 2007 2008 Norrtälje 2,2 3,0 1,7 1,0 0,5 Hässleholm 0,7 1,1 1,3 2,2 0,8 Uddevalla 2,6 3,4 2,2 1,2 0,7 Borlänge 0,0 0,2 0,1 0,0 0,1 Nyköping 4,3 3,0 2,0 0,4 1,1 Källa: SCB. När det gäller allmännyttiga lägenheter i flerbostadshus hade Nyköping drygt en procent lediga den 1 september 2008. Detta är en något högre andel än övriga kommuner vid samma tidpunkt, även om differenserna är tämligen marginella. Sett över tid uppvisar flertalet kommuner minskande andelar. 3.1.5 Samplanering för exploatering och bostadsbyggande Enligt bostadsförsörjningsprogrammet ska planeringsarbetet inriktas mot att bygga upp en planberedskap på översiktlig nivå med strategisk inriktning. Genom att arbeta med fördjupade översiktsplaner och planprogram är målsättningen att kunna detaljplanera och exploatera utan alltför stora tidsfördröjningar. Samtidigt har man då på förhand klargjort förutsättningarna och kraven för kommande exploateringar. 8

Tidigare har kommunen vid vissa exploateringar bekostat all infrastruktur till byggherrarnas områden. Detta för att ge goda förutsättningar för nya områden och för att stimulera bostadsbyggandet. Byggherrarna har dock avvaktat med byggandet av olika anledningar. Det kan till exempel vara tills en viss andel av lägenheterna är sålda i planerade flerbostadshus. För att komma till rätta med problemet ställer man numer krav på byggstart inom två år. Till målet om att kommunen ska ha ett tillfredsställande markinnehav för bostadsbyggande återfinns åtgärden styrning av byggnation genom exploateringsavtal. I första hand avses styrning mot en viss typ av bostadsform, men man kan även skriva in villkor för byggstart vid direktanvisningar och markanvisningstävlingar. Kravet på byggstart kan även regleras i detaljplanen för området. En åtgärd som beskrivs i bostadsförsörjningsprogrammet är att kommunen bör dela upp stora exploateringsområden så att även mindre byggherrar får möjlighet att bygga. Genom att dela upp områden i flera mindre med ett flertal byggherrar kan byggandet komma igång snabbare. Samtidigt har kommunen en ambition att alltid ha byggbara kommunala villatomter både i Nyköpings centralort och i kommunens andra tätorter. Dessa områden är vanligtvis exploaterade så till vida att väg- och ledningsnät är framdragna. Sedan är inte alla tomter exploaterade, vilket får till följd att vissa tomter är bebyggda medan andra står orörda inom samma område. När tomterna exploateras av styckebyggare sker vanligtvis byggnationen kort därefter. Iakttagelser Enligt vår bedömning har kommunen vidtagit åtgärder för att exploatering och bostadsbyggande ska ske inom skälig tid, med undantag för styckebyggda småhus där andra förutsättningar råder. Däremot äger nästintill samtliga större byggherrar planlagd mark där byggandet ännu inte påbörjats. Kommunen kan i dessa fall endast invänta byggstart. 3.1.6 Beredskap för förändringar av konjunkturer Den högkonjunktur som rådde fram till andra hälften av 2008 medförde en stor efterfrågan på bostäder. I bakgrunden till bostadsförsörjningsprogrammets första mål, om god planberedskap, ges att kommunen hela tiden bör ha planlagd mark i beredskap om efterfrågan plötsligt skulle öka. Efterfrågan har dock minskat något givet konjunkturnedgången. Det märks bland annat genom färre beställningar av nybyggnadskartor och återlämnade småhustomter. 9

Nyköpings kommun har ett förhållandevis stort markinnehav och har därigenom möjligheter att sälja mark till exploatörer. Den mark kommunen äger utgör ingen ekonomisk belastning och är därmed konjunkturokänslig. Enligt bostadsförsörjningsprogrammet bör man även ha en beredskap för att köpa privat mark. I internbudgeten för Samhällsbyggnad konstateras att finanskrisen och lågkonjunkturen kan medföra lägre volymer när det gäller bygg- och exploateringsärenden. Kommunens uppgift är att stimulera till ett ökat bostadsbyggande. Det är sällan kommunen själva bygger bostäderna man planlägger för. De omvärldsfaktorer som påverkar byggherrar och dess vilja att bygga är bland annat produktionskostnader, skattetryck och finansiering. Detta är faktorer kommunen inte kan påverka. Iakttagelser Vår bedömning är att kommunen har viss förberedelse för konjunktursvängningar. Samtidigt är detta mycket svårt att bedöma då kommunen inte kan planera för alla tänkbara omvärldsfaktorer. Kommunen ska enligt målen i bostadsförsörjningsprogrammet ha god planberedskap och enligt vår bedömning uppfyller man det målet. Vid den avmattning som skett på bostadsmarknaden till följd av lågkonjunkturen, ges möjlighet till att planlägga och revidera översiktsplanen. Detta skapar beredskap för kommande högkonjunkturer. Nyköpings kommun har även en stor fördel med sitt stora markinnehav som inte påverkar kommunens ekonomi negativt. 3.2 Befolkningsprognoser Som beskrivet tidigare arbetar Planeringsenheten inom Samhällsbyggnad med kommunens befolkningsprognoser. Kommunen tar följaktligen fram egna befolkningsprognoser för hela kommunen och för dess olika områden. För framtagande av befolkningsprognoser används Aditros Demos, vilket är det gängse program som används för befolkningsprognoser på kommunal nivå. 3.2.1 Totalprognos Planeringsenheten tar årligen fram en totalprognos för befolkningen i Nyköping. Vid framtagande av prognoser används fyra faktorer: Födda Döda Inflyttning över kommungräns Utflyttning över kommungräns 10

Storheten på dessa fyra faktorer påverkar befolkningsutvecklingen. Utgångspunkten för beräkningarna är den befintliga befolkningen i ettårsklasser fördelat efter kön. Därefter utgår man delvis från SCB:s tabeller för Nyköping och delvis utifrån egna antaganden. När det gäller födda och döda utgår beräkningarna från de senaste tre årens genomsnitt för Nyköping. Uppgifterna kommer från SCB. För antaganden om inflyttade och utflyttade utgår man från egna antaganden som baseras på den årliga förändringstakten under perioden 1992-2007. In- och utflyttarnas åldrar utgår från den genomsnittliga åldersfördelningen för inflyttarna 2005-2007. Den senaste totalprognosen består av fyra olika prognosalternativ; låg, medel, hög och genombrott. Man har räknat med samma dödlighetsrisker, men gör olika förändringar i antagandena om in- och utflyttning samt fruktsamhet. I version låg blir den årliga folkökningstakten 360 personer per år fram till 2015. Fruktsamhetsindex följer SCB:s prognos. Nyköping har tidigare år haft något högre födelsetal än riksprognosen. In- och utflyttningstakten är nedskriven något, jämfört med de senaste 15 åren. Detta prognosalternativ förutsätter en nedgång i konjunktur. Prognosalternativ medel ger en årlig befolkningsökning på 640 personer fram till 2015. Fruktsamhetsindex har justerats upp fyra procent, jämfört med SCB:s riksprognos. Antaganden om in- och utflyttningstakt har gjorts utifrån genomsnitten för de senaste 15 åren. Prognosalternativ hög ger en årlig befolkningsökning på 700 personer fram till 2015. Alternativet har beräknats på ett något annorlunda sätt jämfört med låg och medel. Fruktsamhetsindex har justerats upp med sex procent. Därefter har beräkningarna utgått från ett så kallat målvärde. I Demos anger man en årlig befolkningsökning om 700 personer till år 2015. Därefter räknar programmet ut den årliga in- och utflyttningstakten utifrån befolkningsunderlag, födelsetal och dödstal givet målvärdet. I prognosalternativ genombrott ökar befolkningen med 1 250 personer årligen fram till 2015. Alternativet utgår från ett trendbrott som gör att befolkningen ökar i mycket hög takt. Fruktsamhetsindex har justerats upp med åtta procent, jämfört med SCB:s riksprognos. Den årliga inflyttningstakten antas bli lika stor som de senaste två åren tillsammans. Samtidigt antas utflyttningen öka i något lägre takt än i prognosalternativ hög. Gemensamt för alternativ hög och genombrott är att inflyttningstakten kräver en fortsatt stark nyproduktion av bostäder. Prognosresultatet presenteras för åren 2007-2015 efter olika åldrar. För invånare i åldrarna 0-18 år redovisas det i ettårsklasser. För invånare 65 år och äldre redovisas det i femårsklasser. 11

Enligt huvudalternativet, hög, skulle befolkningen i Nyköpings kommun öka med 700 invånare under 2008. Befolkningsökningen blev 213 personer. Detta berodde främst på att inflyttningen från Stockholms län minskade kraftigt, men även på att födelsetalen sjönk samtidigt som utflyttning och dödlighet ökade. 3.2.2 Delområdesprognos Kommunen är indelad i så kallade nyckelkodsområden (NYKO). Detta har i Nyköpings fall gjorts på sex olika nivåer, från 1-siffernivå med sju olika områden till 6-siffernivå med över 100 områden. För delområdesprognosen utgår man från 6-siffernivån men i Delområdesprognos för Nyköpings kommun 2007-2015 presenteras resultatet på motsvarande 3- siffernivå. Detta gör att man kan följa olika områden i kommunen på en relativt detaljerad nivå när det gäller befolkningsutveckling i ettårsklasser fram till år 2015. Grunden i en delområdesprognos är egentligen inte geografin utan bostadsbeståndet. De olika områdena i kommunen klassificeras efter bostadstyp, så kallade typkoder (TYKO). I Nyköpings kommun använder man sig av åtta olika bostadstyper: Flerbostadshus (centralort, mindre tätort eller landsbygd) Småhus (centralort, mindre tätort eller landsbygd) Blandat (flerbostadshus och småhus inom samma område) Äldreboenden Utgångspunkten för beräkningarna är likt tidigare den befintliga befolkningen i ettårsklasser fördelat efter kön. Antaganden görs sedan för bostadstyperna utifrån fruktsamhet, dödlighet samt risk för flytt över fastighetsgräns. Antagandena om fruktsamhet och dödlighet är desamma i hela kommunen medan Demos räknar ut flyttrisker per bostadstyp. En viktig aspekt i delområdesprognosen är det framtida byggandet och i vilka områden det planeras. I delområdesprognosen för Nyköpings kommun finns bostadsbyggandet med på 6-siffernivå och totalt sett utgår man från att omkring 450-500 nya bostäder byggs årligen mellan 2007-2015. Efter framtagandet av delområdesprognos sker en avstämning mot totalprognosen, så att de båda prognoserna överensstämmer i antal invånare i ålder och kön för respektive år. Delområdesprognosen är avstämd mot totalprognosens alternativ hög. Detta görs i Demos och programmet justerar, oftast ner, delområdenas invånarantal utifrån en så kallad korrektionskvot. Iakttagelser Vår bedömning är att kommunen i huvudsak har ändamålsenliga system för befolkningsprognoser. Man använder sig av det mest etablerade prognosverktyget och av underlag som skapats av SCB eller egen historik. Totalprognosen består av olika alternativ, vilket är 12

brukligt i prognossammanhang, och de olika alternativen förklaras på ett utförligt sätt. När det gäller fördelningen i olika åldrar så presenteras prognosen uppdelad så att det underlättar för den kommunala planeringen. Totalprognosens huvudalternativ, prognos hög, har enligt vår bedömning beräknats med en något tveksam metod. Istället för att utgå från kommunens befolkningsförutsättningar har man satt ett målvärde om en årlig ökning på 700 personer. Det finns visserligen inget som hindrar att man prognostiserar på detta sätt, men då måste man vara mycket tydlig med att prognosen visar en vision. När man i dokument som bostadsförsörjningsprogrammet hänvisar till att invånarantalet kommer att öka enligt befolkningsprognosen bör man vara medveten om att befolkningsutvecklingen är bestämd på förhand. Samtidigt är skillnaden mellan prognosalternativ hög och medel (som utgår från annan metod) förhållandevis liten. Differensen är omkring 60 personer i årlig befolkningsökning. Vi hade därför hellre sett att man använde prognosalternativ medel som huvudprognos och prognos hög som ett visionärt alternativ. Delområdesprognosen är framtagen utifrån antaganden om bostadstyper på delområdesnivå och vår bedömning är att detta skett på ett ändamålsenligt sätt. Utifrån ovanstående resonemang hade vi dock hellre sett att prognosen stämts av mot prognosalternativ medel. I delområdesprognosens metodavsnitt framgår att man tar hänsyn till bebyggelsens ålder, något som vid kontroll inte visade sig stämma. Vi rekommenderar dock att man tar hänsyn till bebyggelsens ålder vid beräkning av delområdesprognoser. Det är enligt vår bedömning troligt att de som bor i relativt nyproducerade småhus och flerbostadshus har andra beteendemönster än dem som bor i hus byggda för, exempelvis, 30 år sedan. Givetvis måste man göra en avvägning mellan hur mycket merarbete detta innebär i förhållande till den nytta det förväntas ge. 3.3 Hänsynstagande i planeringen En av förutsättningarna som nämns i ÖP 2003 är byggande av goda boendemiljöer för alla i samhället. I övrigt är utgångspunkten för olika hänsynstaganden beträffande bostadsbyggande reglerade i lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Där anges att varje kommun skall planera bostadsförsörjningen så att förutsättningar skapas för att alla i kommunen skall kunna leva i goda bostäder. Detta gäller alla invånares behov av bostäder. 3.3.1 Genusfrågor Ett av bostadsförsörjningsprogrammets mål, goda boendemiljöer skall eftersträvas vid planläggning av nya områden och vid förtätningar, har åtgärden för att uppnå en god boendemiljö ska såväl jämställdhetsperspektivet som barn- och ungdomsperspektivet beaktas vid planering och byggande. I övrigt nämns inte genus- eller jämställdhetsfrågor i de planeringsdokument som granskats. 13

Genusperspektivet är givetvis centralt vid prognostiseringen för fruktsamheten. Beräkningarna utgår från antalet kvinnor i åldern 16-49 och sannolikheten för att de får barn. Sannolikheten varierar efter ålder med låga tal i de lägre och äldre åldrarna, medan de i mitten av åldersspannet har höga sannolikhetstal. 3.3.2 Barnperspektiv Likt förra stycket så åberopas åtgärden för att uppnå en god boendemiljö ska såväl jämställdhetsperspektivet som barn- och ungdomsperspektivet beaktas vid planering och byggande. I bostadsförsörjningsprogrammet diskuteras vilka behov barnfamiljer har när det gäller byggande och vilka bostadstyper och upplåtelseformer som är önskvärda. Byggandet till barnfamiljer ska ske i områden i god anslutning till förskola, skola, service och med väl fungerande kollektivtrafik. Det återfinns även ett stycke om skolor och barnomsorg där man beskriver hur kommunens befolkningsprognos påverkar det framtida behovet av förskole- och grundskoleplatser. När nya områden projekteras har man som nyckel att omkring 60 barn, vilket motsvarar fyra avdelningar med 15 barn, i åldrarna 1-5 år ska till för att en ny förskoleenhet ska byggas i området. Total- och delområdesprognosen är nedbruten på de allra yngsta åldrarna. Både i huvuddelen av och i bilagan till totalprognosen presenteras befolkningsutvecklingen för 0-18 åringar utifrån prognosens olika alternativ. I delområdesprognosen har man lagt fokus på förskolebarn och grundskolebarn upp till 12 år. Det är i dessa åldersgrupper som man prognostiserar de kraftigaste ökningarna under perioden. Befolkningsprognoserna är en viktig del vid barn- och skolbarnsverksamhetens planering. I de dokument vi tagit del av refereras både till total- och delområdesprognosen samt till de olika prognosalternativ som finns. Barn- och ungdomsnämnden har tagit fram en lokalutredning för förskole- och skollokaler för tiden fram till 2015 med fokus mot 2010/2011. I dokumentet presenteras vilka konsekvenser befolkningsutvecklingen får för de olika verksamheterna när det gäller barnantal och lokalresurser. Generellt har det varit brist på förskoleplatser och en överkapacitet på lokaler inom grundskolan. Inom förskolan har man löst det med ombyggnader och nybyggnation under åren 2005-07. Totalt har det skapats omkring 250 platser och 17 avdelningar under dessa år. Man räknar med att det fram till år 2015 kommer att behövas ytterligare 20-22 avdelningar, enligt prognosalternativ hög. 3.3.3 Funktionshindrade Omsorgen för funktionshindrade har ett direkt behov av bostäder, jämfört med ovanstående hänsynstaganden. Förutom redan nämnda devis om att bostäder ska byggas för alla invånare i kommunen utgör bostäder för äldre och funktionshindrade en viktig del av kom- 14

munens planering. Enligt socialtjänstlagen (SoL) och lagen om stöd och service för vissa funktionshindrade (LSS) ska kommunen tillhandahålla bostäder med särskild service för människor med fysiska, psykiska eller andra svårigheter i sin livsföring. I bostadsförsörjningsprogrammet finns ett stycke som explicit berör specialbostäder för äldre och funktionshindrade. Kommunen har totalt omkring 120 platser till förfogande för funktionshindrade. Behoven av LSS-boende har ökat kraftigt i kommunen och fortsätter att öka. Det ökade behovet beror bland annat på att nya målgrupper har kommit till. Psykiskt funktionshindrade är en grupp där behovet av anpassat boende växer. Idag finns 20 platser på psykiatriboenden inom ramen för de särskilda boendena. En utbyggnad av psykiatriboendena för främst yngre och medelålders psykiskt sjuka kan behövas i framtiden. Totalt sett bedömer man att det finns ett stort behov av LSS-boenden även i framtiden. Kommunen anställde en kommunal bostadssamordnare under 2007. Denne hade till uppgift att arbeta med att få fram bostäder till grupper med särskilda behov, framför allt för dem som tillhör både SoL och LSS. Detta skulle ske genom behovsbevakning för Vård och omsorg och förtur hos Nyköpingshem och andra hyresvärdar. Tjänsten som kommunal bostadssamordnare har dock inte varit möjlig att utföra i den tänkta utformningen. Detta då det inte funnits lägenheter att tillgå. Vid tidpunkten för granskningen var tjänsten vilande. Ett av målen i bostadsförsörjningsprogrammets handlingsplan är att kommunen ska ha en god planeringsberedskap när det gäller behoven av bostäder inom ramen för SoL och LSS. Detta ska ske genom att utöka samverkan med Sociala divisionen, Vård och omsorg och den kommunala bostadssamordnaren. Med nya fungerande rutiner och arbetssätt ska detta uppnås. Verksamheten för funktionshindrade är väl medvetna om den prognostiserade befolkningsökningen och man tar del av både total- och delområdesprognos vid planeringen. Det finns en beredskap för befolkningsökningen, både planerings- och budgetmässigt, men man har i dagsläget brist på lägenheter. Man har även ett antal icke verkställda beslut för boende till funktionshindrade. I nämndens budget för 2009 finns utrymme för sex nya lägenheter, varav en är verkställd. För 2010-2012 budgeteras mellan sju till tio nya lägenheter per år. Man arbetar även aktivt för att få in nya boenden vid planeringen av nya bostadsområden. Samtidigt är det svårt att utifrån befolkningsprognoser planera verksamheten eftersom stödbehovet inom ramen för LSS finns i alla åldrar och samhällsgrupper. Det man kan utgå ifrån är att behovet av bostäder kommer att öka framgent, vilket till viss del förklaras av befolkningsökningen. En annan faktor är att unga funktionshindrade efterfrågar egna boenden, vilket inte varit vanligt förekommande tidigare. 15

3.3.4 Annat hänsynstagande Förutom de omnämnda hänsynstagandena framgår det i bostadsförsörjningsprogrammet att man ska ta särskild hänsyn till de äldre i kommunen och deras bostadsönskemål. Ett mål i programmet är att förekomsten av attraktiva, tillgängliga bostäder för gruppen äldre befrämjar generationsväxling och rörlighet på bostadsmarknaden. De åtgärder som är knutna till målet är att ge Nyköpingshem i uppdrag att bygga seniorbostäder och att uppmuntra privata byggherrar till att göra detsamma. Det sistnämnda kan ske genom att ge riktade markanvisningar och information. Nybyggnationen av seniorbostäder är planerad till 20 lägenheter per år. Kommunen ska även planera för lämpliga bostäder för ungdom och studenter i takt med Yrkeshögskolan (KY) och andra utbildningar utvecklas. Detta ska ske genom att Nyköpingshem får i uppdrag att erbjuda och bygga ungdoms- och studentbostäder. Man ska även ge stöd till privata byggherrar som bygger för detta ändamål. Nybyggnationen av ungdomsbostäder är planerad till 55 lägenheter per år. Flyktingmottagandet i kommunen har ett fortsatt behov av bostäder enligt bostadsförsörjningsprogrammet. Utifrån avtalen med Migrationsverket ska kommunen ta emot 110 personer om året vilket innebär att behovet av lägenheter är fortsatt stort under de kommande åren. Nyproduktion av bostäder är nödvändig för att täcka flyktingsinvandringens behov. En annan aspekt är att en stor del av befolkningsökningen utgörs av invandring. Under 2008 var flyttningsöverskottet för 231 personer. Av dessa var det 129 personer som invandrade medan resterande 102 personer flyttade inrikes. För att uppnå en framgångsrik integration krävs det tillgång till lediga bostäder i ett flertal stadsdelar. Iakttagelser Vi har noterat att genus inte är en central fråga vid bostadsplanering, men att planeringen för områden och bostäder ska ske utifrån alla kommuninvånares behov. En målsättning med kommunens planer är att de ska vara så öppna som möjligt och inte exkludera någon enskild eller grupp i samhället. När det gäller barnperspektivet är vår bedömning att kommunen tar hänsyn till detta vid planeringen av nya bostadsområden utifrån både boendemiljö och kommunal service. I planprogram vi tagit del av återfinns planer för två förskolor och en öppen förskola samt planerade tillfarter och parkeringar för dessa. Vi har noterat att barn- och ungdomsverksamheten planerat för kommande befolkningsförändringar fram till 2015, både avseende antal barn och lokalresurser. Verksamheten kommer att påverkas genom ökningar inom vissa åldrar och tillbakagångar inom andra, vilket kräver en hög flexibilitet när det gäller planeringen. 16

Kommunens hänsyn till funktionshindrade är lagstadgat enligt SoL och LSS då kommunen är skyldig att erbjuda bostäder med särskild service till personer med någon form av funktionshinder. Enligt vår bedömning tar bostadsförsörjningsprogrammet hänsyn till detta utifrån de mål- och åtgärdsformuleringar som finns. Verksamheten för funktionshindrade är väl införstådda i den planerade befolkningsökningen, även om antalet funktionshindrade inte påverkas lika linjärt som exempelvis barnomsorgen. Det stora problemet för verksamheten för funktionshindrade är tillgången till bostäder. Tjänsten som kommunal bostadssamordnare var vilande vid granskningens genomförande då tjänsten ansetts vara ineffektiv. Behovet ska istället täckas med fördjupad samverkan och förbättrade rutiner mellan Samhällsbyggnad, Sociala divisionen och Vård och omsorg. Givet kommunens ansvar och den rådande bostadsbristen är vår uppfattning att kommunen bör tillse att det, i någon form, finns en sammanhållande länk mellan fastighetsägarna i kommunen och verksamheten för funktionshindrade. 4 Sammanfattning och revisionell bedömning På uppdrag av revisorerna i Nyköpings kommun har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers granskat kommunens planer för befolkningsökning. Den övergripande revisionsfrågan är: Har kommunen ändamålsenliga planer för befolkningsökningen? Granskningen omfattar: Planer för bostadsbyggande Finns samplanering för exploatering och bostadsbyggande Finns ändamålsenliga system för befolkningsprognoser Beredskap för förändringar av konjunkturer Tas hänsyn till genusfrågor i planeringen Hur hänsyn tas till barnperspektiv Hur hänsyn tas till funktionshindrade Vår sammanfattande bedömning är att kommunen har ändamålsenliga planer för befolkningsökningen. Vi vill dock uppmärksamma vissa aspekter av planeringen som vi anser kan förbättras. När det gäller planer för bostadsbyggandet är vår bedömning att kommunen arbetar med översiktsplaner och fördjupade översiktsplaner utifrån plan- och bygglagens intentioner. Kommunens bostadsförsörjningsprogram är väl underbyggt med fakta och har tydliga mål och åtgärder som beskriver hur målen ska uppnås samt var ansvaret ligger. Åtgärderna ska 17

huvudsakligen följas upp med nyckeltal som för närvarande saknar målvärden. För att tydliggöra uppföljning och ambitionsnivå föreslår vi att man även fastställer målvärden för nyckeltalen. Kommunen har i huvudsak ändamålsenliga system för befolkningsprognoser. Enligt vår bedömning har dock totalprognosens huvudalternativ, prognos hög, beräknats med en något tveksam metod. Prognosen utgår från ett målvärde om en årlig befolkningsökning på 700 personer. Vanligtvis utgår man från kommunens befolkningsförutsättningar. Vid detta metodval måste man vara mycket tydlig med att prognosen visar en vision. Samtidigt är skillnaden mellan prognosalternativ hög och medel (som utgår från befolkningsförutsättningar) liten. Differensen är omkring 60 personer i årlig befolkningsökning. Vi hade hellre sett att kommunen använde prognosalternativ medel som huvudprognos och prognos hög som ett visionärt alternativ. Delområdesprognosen är framtagen utifrån antaganden om bostadstyper på delområdesnivå. I delområdesprognosens metodavsnitt framgår att man tar hänsyn till bebyggelsens ålder, något som vid kontroll inte visade sig stämma. Vi rekommenderar dock att man tar hänsyn till bebyggelsens ålder vid beräkning av delområdesprognoser, då det är troligt att detta påverkar de boendes beteendemönster och omflyttningen inom kommunen. Kommunens hänsyn till funktionshindrade är lagstadgat enligt SoL och LSS då kommunen är skyldig att erbjuda bostäder med särskild service till personer med någon form av funktionshinder. Enligt vår bedömning tar bostadsförsörjningsprogrammet hänsyn till detta utifrån de mål- och åtgärdsformuleringar som finns. Det stora problemet för verksamheten för funktionshindrade är tillgången till bostäder. Tjänsten som kommunal bostadssamordnare var vilande vid granskningens genomförande då tjänsten ansetts vara ineffektiv. Behovet ska istället täckas med fördjupad samverkan och förbättrade rutiner mellan Samhällsbyggnad, Sociala divisionen och Vård och omsorg. Givet kommunens ansvar och den rådande bostadsbristen är dock vår uppfattning att kommunen bör tillse att det, i någon form, finns en sammanhållande länk mellan fastighetsägarna i kommunen och verksamheten för funktionshindrade. 18