Konsekvensutredning 1 (11) Datum Dnr/Beteckning 2018-09-07 TSF 2018-105 Handläggare Birger Nordfjell Väg och järnväg Enheten för teknik och trafik Sektion teknik järnväg Konsekvensutredning av Transportstyrelsens föreskrifter om EG-kontroll för nationella regler för fordon och fasta installationer Transportstyrelsens förslag: Att Transportstyrelsen meddelar föreskrifter om EG-kontrollförfarandet av nationella regler för fordon och fasta installationer enligt svenska järnvägstekniklagen. TS2503, v03.00, 2018-04-10 EG-kontrollförfarandet för nationella regler ska bygga på det kontrollförfarande som sker inom EU av produkter, komponenter och delsystem. Därmed upprätthålls en enhetlighet med etablerade förfaranden och aktörerna kan känna igen kontrollerna, oavsett om de görs av anmält organ (EU-regler) eller av de utsedda organ som dessa föreskrifter gäller. A. Allmänt Fyra järnvägspaket har successivt tagits fram och beslutats inom EU i syfte att liberalisera och reformera Europas järnvägar och öka konkurrenskraften inom järnvägssektorn. Det senaste och fjärde järnvägspaketet presenterades i januari 2013 och beslutades under 2016. Paketet innehåller sex rättsakter som kan delas upp i två pelare, en teknisk och en politisk. Rättsakterna inom den tekniska pelaren ska börja tillämpas den 16 juni 2019. Utifrån rättsakterna har EU-kommissionen också fått mandat att ta fram ytterligare lagstiftning i form av genomförandeakter eller delegerade akter med mer detaljerade krav. Syftet med fjärde järnvägspaketet är att ta ytterligare steg mot ett gemensamt europeiskt järnvägsområde utan tekniska och administrativa hinder. Bland annat kommer kommissionens och ERA:s (Europeiska unionens järnvägsbyrå) roll att stärkas i ett antal regelgivnings- och tillämpningsprocesser inom områdena för järnvägens driftskompatibilitet och säkerhet. Beslutskompetens kommer till viss del att flyttas från nationell nivå till EU-nivå, och utrymmet för medlemsstaterna att ha egna tekniska regler och säkerhetsregler begränsas ytterligare. ERA kommer att vara den instans som tar emot ansökningar om fordonsgodkännande och säkerhetsintyg via ett nytt gemensamt ansökningssystem, One Stop Shop. Inom ramen för systemet fördelas sedan ansökningarna mellan ERA och de nationella myndigheterna. En annan viktig förändring är att ett gemensamt säkerhetsintyg inrättas för järnvägsföretag inom EU.
Datum Dnr/Beteckning 2 (11) Såväl svensk lag och förordning som Transportstyrelsens föreskrifter behöver anpassas så att de uppfyller de krav som finns i fjärde järnvägspaketets rättsakter. Arbetet med anpassning av svensk lag och förordning har genomförts vid Näringsdepartementet och resulterat i fyra nya lagar med tillhörande förordningar. Transportstyrelsens föreskrifter behöver därför anpassas till både ny svensk lagstiftning och EU-rättsakter som tagits fram inom fjärde järnvägspaketet. Denna konsekvensutredning gäller för föreskrifter som benämns EGkontroll för nationella regler för fordon och fasta installationer vilka ska granskas av utsett organ. De nationella regler (NR) som avses är de som tas fram med stöd av järnvägstekniklagen (XXXX). Kraven som ställs för att Transportstyrelsen ska besluta om utsett organ kommer att finnas i särskilda föreskrifter. 1. Vad är problemet eller anledningen till regleringen? En viktig princip i driftskompatibilitetsdirektivet 1 är att både fasta installationer och fordon ska godkännas innan de tas i bruk eller släpps ut på marknaden. För godkännande krävs bland annat en EG-kontrollförklaring vilken bygger på att en bedömning av överenstämmelse har gjorts för dels de europeiska kraven som åter finns i olika Tekniska Specifikationer för Driftskompabilitet (TSD), dels för de nationella reglerna. Enkelt uttryckt kan sägas att det finns krav som är EU-gemensamma och gäller för alla medlemsstater (i TSD). Det finns också nationella krav som inte ryms inom TSD och därför hanteras på nationell nivå i respektive land. Enligt det befintliga regelverket krävs en oberoende granskning för kontroll av överenstämmelse på nationella regelverk. Detta görs med hjälp av oberoende granskare som anlitas av de som behöver en oberoende granskning inför ett godkännande. Transportstyrelsen godkänner dessa på basis av oberoende mot produkt/system och uppvisande av ett adekvat CV för bedömning av kompetens. I det nya driftskompatibilitetsdirektivet införs krav på organisatoriska oberoende för organen vid bedömning av överenstämmelse. I den svenska implementeringen föreslås därför att Swedac ska ackreditera anmält organ (som granskar enligt TSD) och att Transportstyrelsen ska besluta om utsett organ (som granskar enligt de nationella reglerna). 1 Europaparlamentet och rådets direktiv (EU) 2016/797 av den 11 maj 2016 om driftskompatibilitet hos järnvägssystemet inom Europeiska unionen
Datum Dnr/Beteckning 3 (11) Den bedömning av överenstämmelse som det utsedda organet ska göra av NR ska enligt det nya driftskompatibilitetsdirektivet utföras genom ett kontrollförfarande. På Europeisk nivå, och i stor del även på svensk nivå, är det etablerade kontrollförfarandet baserat på kontrollmoduler som anges i anslutning till de tekniska kraven. För utsedda organ saknas dock idag regler kring hur kontrollförfarandet ska genomföras. För TSD:erna finns ett kommissionsbeslut för oberoende kontroller 2, dvs. oberoende kontroller för TSD-regler gällande fordon och fasta installationer. Dessa kontroller genomförs av så kallade anmälda organ (utsedda av SWEDAC eller motsvarande instans inom EU) med hjälp av moduler, som är förutbestämda processer för hur man ska gå tillväga vid den kontroll som ska genomföras på krav i TSD:erna. Kontrollermodulerna är hämtade från ISO standarden ISO/IEC 17020:2012 3 som gäller för kontroller av alla typer produkter inom EU. Varje modul består av beskrivningar på tillvägagångssätt för att kontrollera ett visst krav som kan finnas på en produkt eller ett system. På så sätt blir det tydligt för den som behöver få sin produkt/system kontrollerad inför ett godkännande, vilken modul som kan vara tillämplig för den specifika produkten/systemet och också för det kontrollerande utsedda organet vilken modul hen ska arbeta efter. För dagens regelverk på nationell nivå kontrolleras delsystem på fordon och fasta installationer för järnväg av oberoende granskare med stöd av Transportstyrelsens vägledning (Godkännandevägledning för Järnväg). Dock finns inget etablerat, strukturerat sätt att göra det på. Det bör påpekas att det är en skillnad mellan dagens oberoende granskare och det som i kommande lagstiftning kommer att kallas för Utsedda organ (DeBo). Ett utsett organ är en juridisk person som kommer att vara godkänt i förväg för sin roll, genom att organet är utsett för den av Transportstyrelsen. Dagens oberoende granskare är fysiska personer som accepteras för sin roll av Transportstyrelsen, men bara för ett specifikt ärende i taget. 2 Kommissionens beslut av den 9 november 2010 om moduler för förfarandena för bedömning av överensstämmelse, bedömning av lämplighet för användning och EGkontroll som ska användas i de tekniska specifikationer för driftskompatibilitet som antas i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/57/EG (2010/713/EU). 3 Bedömning av överensstämmelse Krav på verksamhet inom olika typer av kontrollorgan (ISO/IEC 17020:2012).
Datum Dnr/Beteckning 4 (11) I och med förändringarna i det nya driftskompatibilitetsdirektivet och implementeringarna i svensk rätt behöver processen för bedömning av överenstämmelse med NR:er ses över. För att skapa rätt förutsättningar för de som anlitar oberoende granskare samt utsedda organ inför godkännande av fordon och fasta installationer bör därför ett regelverk, EG-kontroller för NR:er tas fram. Innehållet i de kontrollmoduler som det utsedda organet ska använda sig av bör finnas i föreskrifterna. Dels för att det ska vara tydligt vid ansökan vad som krävs av det utsedda organet men också för att den som anlitar ett utsett organ ska kunna förstå vilka moduler som ska användas för kontroll av de som anges i NR:er. 2. Vad ska uppnås? Med anledningen av det nya driftskompatibilitetsdirektivet och den svenska implementeringen behöver processen för bedömning av överenstämmelse revideras för att uppfylla direktivets krav om EG-kontroll av nationella krav. Transportstyrelsen avser med arbetet att få till ett förutsebart, tydligt och rättssäkert system som överensstämmer med EU-rätten, som kan bidra till en likformighet i bedömningen på nationell nivå. Vi vill också uppnå en trygghet i processen både för den som ska söka godkännande och för den som ska bedöma (utsedda organet). 3. Vilka är lösningsalternativen? 3.1 Effekter om ingenting görs? För att Transportstyrelsen ska kunna utfärda godkännanden krävs enligt Järnvägstekniklagen att en EG-kontroll har gjorts avseende NR. I den kommande lagstiftningen kan detta endast göras av utsett organ. Om det kontrollförfarandet som ska användas inte regleras riskerar det bli svårt att avgöra om rätt kompetens finns och svårt att bedöma om utsett organ uppfyller sina skyldigheter. Det blir även svårt för aktörerna att veta hur kontrollerna ska gå till, vilket kan skapa merkostnader då mer kontroller än vad som krävs riskeras att göras.
Datum Dnr/Beteckning 5 (11) 3.2 Alternativ som inte innebär reglering Det alternativ som inte innebär reglering är att ge ut ett stöddokument (jfr. Godkännandevägledning som finns idag) i hur utsedda organ kan genomföra oberoende kontroller för fordon och fasta installationer på nationell nivå. Det skulle dock innebära en osäkerhet och risk för både den som anlitar ett utsett organ och Transportstyrelsen samt skapa merarbete. Risken ligger i att det skulle etableras olika arbetssätt och det skulle vara upp till Transportstyrelsen att bedöma i varje enskilt fall om den oberoende kontrollen genomförts på ett bra sätt av utsett organ. Ytterligare en konsekvens är att det troligen skulle krävas mer resurser hos Transportstyrelsen vilket också skulle bli kostnadsdrivande för den sökande. Då Transportstyrelsen kommer att få tillsynsmandat över de utsedda organen är det viktigt för aktörerna att det går att förutse vilka regler som ska följas för att inte få nedslag i tillsynen. Ett stöddokument och den osäkerhet det medför kan därför innebära försämrad rättssäkerhet för aktörerna och risk för merkostnader. På grund av det detta kommer därför inte det här alternativet att utredas vidare. 3.3 Regleringsalternativ Eftersom förfarandena för bedömning av överenstämmelse måste föreskrivas är frågan hur detta ska ske. Då förfarandet med moduler för bedömning av överenstämmelse är det etablerade sättet för bedömning av produkter, både på och utanför järnvägsområdet ser Transportstyrelsen inte det som en reell möjlighet att reglera bedömningen på annat sätt än genom moduler. Detta stärks av att EU-kommissionen har mandat att anta en genomförandeakt för kontrollförfarandet vid nationella regler. Att det systemet blir annorlunda än det etablerade ses som mycket osannolikt. Fördelen att använda sig av moduler blir därför dels ett system där branschen känner igen sig, dels ett system som förhoppningsvis blir stabilt även när nya regler på området införs på EU-nivå. Transportstyrelsen bedömer därför att följande två regleringsalternativ finns. 3.3.1 Alternativ 1 Ett alternativ är att i det svenska regelverket implementera EU kommissionens beslut 2010/713 utan några förändringar. Beslutet beskriver de moduler som ska användas vid kontroller som ska ske av anmält organ för delsystem på fordon och fasta installationer, som ryms inom kraven i tekniska specifikationer för driftskompabilitet (TSD:er). Beroende av hur fordon och fasta installationer (markbaserade) ser ut, tas fram och utvecklas väljs också lämplig modul för ändamålet för att göra en oberoende kontroll av produkter och system på järnväg. Detta alternativ rekommenderas inte, se punkt 6.
Datum Dnr/Beteckning 6 (11) 3.3.3 Alternativ 2 (Transportstyrelsens förslag) Transportstyrelsen föreslår att ett liknande regelverk med moduler tas fram för bedömning av överenstämmelse med NR som finns för TSD. Det innebär att utifrån det befintliga modulregelverket för TSD tas fram en palett av moduler att tillämpas för granskning av fordon och fasta installationer för de Nationella Tekniska regelverken. Vilka moduler som kan användas för granskning av vilka tekniska regler kommer att anges i föreskrifter om NR. Regelverket kommer att bestå av inledande bestämmelser samt bilagor som beskriver hur modulerna är konstruerade, hur de ska användas och dokumenteras. 4. Vilka är berörda? Företag/organisationer med intresse av att agera som utsett organ för NR. Den som anlitar ett utsett organ (sökanden) i form av tillverkare/leverantörer av fordon och/eller fasta installationer, järnvägsföretag samt infrastrukturförvaltare som önskar få information om hur fordon och fasta installationer ska kontrolleras och som ska välja vilka kontrollmoduler som ska användas för respektive nationell teknisk regel. 5. Vilka konsekvenser medför regleringen? 5.1 Företag (X) Regleringen bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Samtliga konsekvenser för företagen beskrivs därför under 5.1. ( ) Regleringen bedöms få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför ingen beskrivning under 5.1 utan samtliga konsekvenser för företagen beskrivs under avsnitt C. Den som anlitar ett utsett organ (Sökande) bedöms få en tydligare bild över hur kontroller av fordon och fasta installationer som omfattas av NR:er ska ske samt vilka kontroller (modul) som kan väljas för det egna delsystemet. Företag som ska verka som utsedda organ får ett tydligt verktyg över hur kontrollerna ska ske och vilka typer av kontroller (moduler) som finns att tillgå för järnvägsfordon och infrastruktur som omfattas av NR:er.
Datum Dnr/Beteckning 7 (11) På så sätt skapas en trygghet och kontinuitet i arbetet eftersom det blir en liknande process liksom för hur man förfar med krav som ryms inom TSD:erna. Införandet av föreskrifterna bedöms inte heller ge några större ekonomiska konsekvenser då det redan idag sker oberoende granskning men att den inte har något stöd i dessa typer av föreskrifter (verktyg). Regleringen av hur man kontrollerar (vilken modul man ska använda och hur den fungerar) bedöms inte ge någon större ekonomisk konsekvens då den enbart utgör ett stöd för själva kontrollen. 5.2 Medborgare Regleringen bedöms inte ha någon påverkan på medborgare då denna reglering enbart riktar sig till organisationer som söker godkännande av viss järnvägsanläggning och/eller fordon samt utsedda organ som ska genomföra oberoende kontroller. 5.3 Staten, regioner eller landsting och kommuner Förvaltare i form av kommuner och landsting av fordon och fasta installationer på järnväg bedöms få en tydligare bild över hur oberoende kontroller som omfattas av NR:er ska ske. 5.4 Externa effekter I och med införandet av den föreslagna regleringen bedöms möjligheten till att få en mer homogen och ökad kvalitet på processen för godkännande. Det i sin tur kan öka säkerheten och robustheten på fordon och fasta installationer. 6. Vilka konsekvenser medför övervägda alternativ till regleringen och varför anses regleringen vara det bästa alternativet? Alternativ 1 Att införa EU kommissionens beslut 2010/713 utan några förändringar skulle skapa förvirring då den i stort adresserar vad som ska göras vid kontroller av TSD:er, där flera delar ej är applicerbara på nationell nivå och alltså inte så mycket tar bäring på vad som ska gälla för det utsedda organets kontroller av nationella krav. Beslutet innehåller också regleringar hur medlemsstater skall hantera beslutet vilket kan skapa förvirring i hur man ska läsa och förstå eventuella föreskrifter. Därför rekommenderas att ett anpassat regelverk baserat på detta beslut införs (se Alternativ 2).
Datum Dnr/Beteckning 8 (11) Alternativ 2 I och med införandet av ett regelverk för hur utsedda organ ska kontrollera järnvägsfordon och fasta installationer som omfattas av NR:er bedöms det ge en tydligare bild och struktur av hur sökanden och utsedda organ ska gå tillväga. Det blir också liktydigt med hur anmälda organ (NoBo) kontroller sker för TSD:er och därmed säkrare och högre kvalitet. Det gör det också lättare för NoBo att utöver verksamheten som NoBo ansöka om beslut att bli utsett organ vilket kan skapa en större marknad för utsett organ. 7. Vilka bemyndiganden grundar sig myndighetens beslutanderätt på? I dagsläget saknas mandat då lagarna ännu inte har trätt i kraft. I den planerade järnvägsteknikförordningen som träder i kraft den 16 juni 2019 finns dock mandat för Transportstyrelsen i 1 kap. 2 och 2 kap. 37 järnvägsteknikförordningen för dessa föreskrifter. 8. Överensstämmer regleringen med eller går den utöver de skyldigheter som följer av EU-rättslig reglering eller andra internationella regler? Det är Transportstyrelsens bedömning att regleringen överensstämmer med EU-rätten och andra internationella regler i dagsläget. I artikel 15.9.a i driftskompatibilitetsdirektivet framgår att kommissionen genom genomförande akter får ange närmare uppgifter om kontrollförfarandet vid nationella regler inom ramen för EG-kontroll. Det finns dock inga signaler i dagsläget på att sådana regler är på väg på EUnivå och innan dessa är framtagna behövs en nationell reglering. Föreskrifterna är tekniska föreskrifter och dess utkast ska därför anmälas enligt direktiv 2015/1535. I direktivets artikel 1.1.c och 1.1.f tas förfaranden för bedömning av överenstämmelse upp som ett exempel på sådana tekniska föreskrifter som ska anmälas enligt artikel 5. 9. Behöver särskild hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och finns det behov av speciella informationsinsatser? Särskild hänsyn behöver tas vad gäller tidpunkt för ikraftträdande av föreskrifterna. Det fjärde järnvägspaketet ska börja tillämpas den 16 juni
Datum Dnr/Beteckning 9 (11) 2019. Därför ska både nationell lagstiftning och Transportstyrelsens föreskrifter träda i kraft den 16 juni 2019. Till följd av att Transportstyrelsen ser att det finns ett behov av att genomföra speciella informationssatser om införlivande av det fjärde järnvägspaketet har en separat kommunikationsplan tagits fram som innehåller de aktiviteter som bedöms nödvändiga att kommunicera. Något ytterligare behov av kommunikation har inte identifierats. B. Transportpolitisk måluppfyllelse Det övergripande målet för svensk transportpolitik är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Under det övergripande målet finns också funktionsmål och hänsynsmål med ett antal prioriterade områden. Funktionsmålet handlar om att skapa tillgänglighet för människor och gods. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Samtidigt ska transportsystemet vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Hänsynsmålet handlar om säkerhet, miljö och hälsa. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt. Det ska också bidra till det övergripande generationsmålet för miljö och att miljökvalitetsmålen uppnås, samt bidra till ökad hälsa. 10. Hur påverkar regleringen funktionsmålet? Bedöms inte ge någon påverkan. 11. Hur påverkar regleringen hänsynsmålet? Den föreslagna regleringen bedöms påverka hänsynsmålet positivt eftersom kontrollen för järnvägsfordon och fasta installationer som omfattas av NR:er får en likformig strukturerad utformning som leder tillökad säkerhet.
Datum Dnr/Beteckning 10 (11) C. Företag Regleringen bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt. Samtliga konsekvenser för företag beskriv därför under 5.1 D. Sammanställning av konsekvenser Berörd aktör Effekter som inte kan beräknas Beräknade effekter (tkr) Kommentar Företag Sökande Företag: Utsett organ Företag: Medborgare Fördelar Nackdelar + / - en tydligare bild över hur kontroller av fordon och fasta installationer som omfattas av NR:er ska ske samt vilka kontroller (modul) som kan väljas för det egna delsystemet ett tydligt verktyg över hur kontrollerna ska ske och vilka typer av kontroller (moduler) som finns att tillgå för järnvägsfordon och infrastruktur som omfattas av NR:er skapas en trygghet och kontinuitet i arbetet eftersom det blir en liknande process liksom för hur man förfar med krav som ryms inom TSD:erna skapas en trygghet och kontinuitet i arbetet eftersom det blir en liknande process liksom för hur man förfar med krav som ryms inom TSD:erna Inte några större ekonomiska konsekvenser då det redan idag sker oberoende granskning Ingen påverkan då denna reglering enbart riktar sig till organisationer som söker godkännande av viss järnvägsanläggning samt utsedda organ som ska genomföra oberoende kontroller
Datum Dnr/Beteckning 11 (11) Berörd aktör Effekter som inte kan beräknas Beräknade effekter (tkr) Kommentar Fördelar Nackdelar + / - Staten m.fl. Externa effekter Totalt Förvaltare i form av kommuner och landsting av fordon och fasta installationer på järnväg bedöms få en tydligare bild över hur oberoende kontroller ska ske som omfattas av NR:er I och med den föreslagna regleringen bedöms möjligheten för säkerheten och robustheten på fordon och fasta installationer att öka då man på sikt får en mer homogen och ökad kvalitet på processen för godkännande E. Samråd Samråd har inte skett i samband med denna konsekvensutredning. Orsaken är dels tidsbrist samt att föreskrifterna bygger på modulföreskrifter för EGkontroll av TSD. Om ni har några frågor med anledning av konsekvensutredningen eller synpunkter ni vill framföra får ni gärna kontakta oss: Birger Nordfjell Teknisk Utredare, Specialist Transportstyrelsen mail: birger.nordfjell@transportstyrelsen.se telefon: 010-49 55 309