Granskning av flyktingmottagandet

Revisionsrapport* Granskning av flyktingmottagandet Motala kommun 2008-04-29 Tobias Bjöörn *connectedthinking

Innehållsförteckning SAMMANFATTNING... 3 1. INLEDNING... 4 1.1 UPPDRAG OCH REVISIONSFRÅGA... 4 1.2 METOD OCH AVGRÄNSNING... 4 2. OM FLYKTINGMOTTAGNINGEN I MOTALA... 5 2.1 FLYKTINGMOTTAGNINGENS ORGANISERING... 5 2.2 VERKSAMHETSVOLYMER OCH BUDGET... 5 3. TYDLIGHET I ANSVAR OCH STYRNING... 7 3.1 STYRNING... 7 3.1.1 Styrande dokument... 7 3.1.2 Styrning i praktiken... 8 3.2 HANDLÄGGNING OCH GRÄNSDRAGNINGAR... 8 4. EFFEKTIV ORGANISATION... 10 4.1 Resultat och måluppfyllelse... 10 4.2 Arbetet med uppföljning och verksamhetsutveckling... 12 5. SAMVERKAN OCH KONTAKTER... 13 5.1 SAMVERKAN OCH KONTAKTER MED SKOLAN... 13 5.2 SAMVERKAN OCH KONTAKTER MED SOCIALTJÄNSTEN... 14 5.2.1 Generell samverkan mellan bildningsnämnden och socialnämnden... 14 5.2.2 Övergång från introduktionsersättning till försörjningsstöd... 14 5.2.3 Organisation kring de ensamkommande flyktingbarnen... 15 6. BEDÖMNING OCH REKOMMENDATIONER... 16 6.1 VÅRA BEDÖMNINGAR... 16 6.2 VÅRA REKOMMENDATIONER... 17 BILAGA - FOLKMÄNGD... 18 2

Sammanfattning Revisorerna i Motala kommun har beslutat att ge Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers AB i uppdrag genomföra en granskning av flyktingmottagandet. Revisionsfrågan är: Bedrivs kommunens flyktingmottagande på ett ändamålsenligt sätt, avseende: tydligt ansvar effektiv organisation samverkan Efter genomförd granskning gör vi bedömningen att flyktingmottagningen i Motala kommun i huvudsak bedrivs på ett ändamålsenligt sätt, men vi har identifierat ett antal områden där vi bedömer att utveckling av verksamheten kan och bör ske. Det gäller främst frågor som rör styrningen och uppföljningen av verksamheten. Vår bedömning är att samverkan i allt väsentligt fungerar tillfredsställande. Med bakgrund av vår bedömning rekommenderar vi följande: Att nämnden stärker styrningen av flyktingmottagningen. Att nämnden utvecklar resultatredovisningen av flyktingmottagandet och introduktionen. Att nämnden utvecklar kvalitetsarbetet och systematiserar formerna för brukarinflytande inom flyktingmottagningen. 3

1. Inledning Utifrån målet med den statliga flyktingpolitiken sluter Migrationsverket avtal med kommunerna om flyktingmottagning. Bildningsnämnden har ansvaret för flyktingmottagandet i kommunen. Detta är dock en verksamhet som kräver viss samverkan med andra nämnder och förvaltningar, till exempel socialförvaltningen. Introduktionen för nyanlända flyktingar är viktig för att erhålla tillräckliga kunskaper om det svenska samhället och i svenska språket, inte minst för möjligheterna att få arbete. De senaste åren har flyktingmottagandet ökat i Motala, från 2004 då 51 personer kom, till 2007 då 134 flyktingar mottogs. Motala har dock en något lägre andel invånare med utländsk bakgrund 1 (12,6 procent) än både snittet i riket (17,3 procent) och i länet (13,7 procent) 2 (se bilaga). 1.1 Uppdrag och revisionsfråga Revisorerna i Motala kommun har beslutat att ge Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers AB i uppdrag genomföra en granskning av flyktingmottagagandet. Revisionsfrågan är: Bedrivs kommunens flyktingmottagande på ett ändamålsenligt sätt, avseende: tydligt ansvar effektiv organisation samverkan 1.2 Metod och avgränsning Under granskningens gång har intervjuer genomförts med chefer och handläggare inom bildningsförvaltningen, samt bildningsnämndens ordförande. Utöver detta har en verksamhetschef och handläggare inom socialförvaltningen intervjuats. Dessutom har kontakter via telefon skett med en biträdande rektor vid en av bildningsförvaltningens skolor, stabspersonal på bildningsförvaltningen samt samordnare och verksamhetschef inom socialförvaltningen. Sammantaget har 14 personer involverats under denna del av materialinsamlingen. Granskning har skett av olika styrdokument och annat material från bildningsförvaltningen såsom verksamhetsplaner, årsredovisningar, statistik och dokument på verksamhetsnivå. Granskningen är avgränsad till ansvarig nämnd, dvs bildningsnämnden. I de delar av granskningen som rör samverkan har emellertid även socialnämnden involverats. Rapporten har sakgranskats av de intervjuade. 1 Med utländsk bakgrund avses utrikes födda samt inrikes födda med båda föräldrarna födda utomlands. 2 Statistiska centralbyrån (befolkningen 31 december 2007) 4

2. Om flyktingmottagningen i Motala 2.1 Flyktingmottagningens organisering I Motala kommun är bildningsnämnden ansvarig för flyktingmottagandet. Nämnden är den största inom kommunen. Ansvarsområdena är förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, fritidsgårdsverksamhet, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, kommunala vuxenutbildning, särskoleverksamhet inom komvux, svenskundervisning för invandrare, flyktingmottagningen, sysselsättningsbefrämjande åtgärder, musikskolan, skolskjuts, bibliotek och konsumentverksamhet. Under bildningsnämnden finns även fritids- och kulturutskottet som handhar fritidsfrågor och anläggningar, museer, kulturfrågor, stöd och bidrag till studieförbund och föreningar samt lotteritillstånd. Nämndens verksamhet bedrivs av bildningsförvaltningen. Tidigare hade förvaltningens enhet Centrum för arbete och vuxnas lärande ansvar för kommunens arbetsmarknadsinsatser, flyktingintroduktion och vuxenutbildning. Från årsskiftet har komvux, svenska för invandrare (Sfi), grundläggande vuxenutbildning och särvux organisatoriskt flyttats till Platengymnasiet. Kvarvarande verksamheter (vuxenutbildning, antagning och studievägledning, arbetsmarknadsinsatser och flyktingmottagning) har bytt namn till Ekenäs lärcenter. En av anledningarna till förändringen var för att vuxenutbildningen skulle få en rektor/pedagogisk chef, något som saknades tidigare. Sfi:s verksamhet bedrivs dock fortfarande i lärcenters lokaler. Personalen som arbetar med flyktingmottagandet var vid tidpunkten för granskningen två till antalet: en arbetsmarknadshandläggare och en flyktingsekreterare. Två tjänster som handläggare inom flyktingmottagandet var vakanta. Kortfattat kan sägas att arbetsmarknadshandläggaren arbetar med insatserna runt individen, meden flyktingsekreteraren arbetar mer med kontakter kring det praktiska mottagandet, till exempel kontakter med Migrationsverket. Utöver detta finns andra tjänster inom enheten som är inblandade i insatserna kring flyktingarna, till exempel en studie- och yrkesvägledare som arbetar nära tillsammans med arbetsmarknadshandläggaren. När det gäller insatserna under introduktionen eftersträvar bildningsförvaltningen att Sfi och annan utbildning och praktik ska ske parallellt. 1,75 tjänst finns som jobbar med yrkessvenska, inriktat mot deltagarnas önskade yrkesområde. Inom Sfi finns olika kunskapsnivåer, från enklare svenska för analfabeter, till ett akademikerspår som startats under hösten. Efter den organisatoriska förändringen som nämndes ovan köper numera flyktingmottagningen utbildning av Sfi. 2.2 Verksamhetsvolymer och budget Introduktionen av flyktingar bedrivs normalt på heltid och kommunen erbjuder introduktionsersättning under tiden. Av riktlinjerna för introduktionsersättning framgår att introduktionen kan pågå i högst två år. Därefter hänvisas de som inte har egen försörjning till 5

socialförvaltningen och försörjningsstöd som övriga kommunmedborgare i behov av ekonomiskt stöd. Under 2007 tecknade Motala ett nytt treårsavtal med Migrationsverket avseende flyktingmottagande. Tabellen nedan visar avtalets omfattning: Avtalets omfattning, antal personer 2007 2008 2009 132 155 124 Källa: Migrationsverket Kommunen har dessutom tecknat avtal med Migrationsverket om att från och med 2008 tillhandahålla 10 platser för mottagande av asylsökande ensamkommande barn. När det gäller det faktiska antalet mottagna flyktingar har en ökning skett de senaste åren, vilket framgår av tabellen nedan. Mottagna flyktingar i Motala kommun, antal personer Källa: Migrationsverket 2003 2004 2005 2006 2007 2008 60 51 72 160 134 (14 tom februari) 3 För flyktingmottagningen framgår följande av budgeten och bokslut för 2007: Budget 2007 (tkr) Redovisat 2007 (tkr) Intäkter flyktingmottagning 9 323 18 701, varav statsbidrag 18 375 Kostnader flyktingmottagning 9 368 17 843 Resultat - 45 + 707 Källa: Bildningsnämnden Kommunen har budgeterat för ett lägre flyktingmottagande än vad som blivit fallet, eftersom statsbidraget budgeterades till 9,3 miljoner medan den faktiska intäkten blev 18,3 miljoner. Samtidigt är den redovisade kostnaden för introduktionsersättning (10,4 miljoner) dubbelt så hög jämfört med den budgeterade kostnaden (5,1 miljoner). Flyktingmottagandet beskrivs som något av ett nollsummespel där verksamheten ska gå runt på de medel som följer med i form av statsbidragen. Som figuren ovan visat gick 3 Enligt förvaltningens siffror hade 64 personer mottagits till och med 30 april. 6

dock verksamheten med överskott 2007, och de medlen gick in i den totala budgeten. Under intervjuerna framkom dock att ett större överskott från tidigare år finns kvar. 3. Tydlighet i ansvar och styrning I detta kapitel behandlas iakttagelserna avseende tydligheten i ansvar uppdelat på styrning, handläggning och gränsdragningar kring flyktingmottagandet. 3.1 Styrning 3.1.1 Styrande dokument Bildningsnämnden har tagit nya mål som gäller från och med 1 januari 2008. En uppdelning har gjorts mellan inriktningsmål och resultatmål. Dessa återfinns i verksamhetsbeskrivningen i bildningsnämndens dokument Sammandrag driftbudget 2008-2010. När det gäller verksamhetsområdet integration har följande mål tagits: Inriktningsmål Kunskaper och erfarenheter som följer med etnisk och kulturell tillhörighet ska uppmärksammas och tillvaratas och mångfalden betraktas som en tillgång. Resultatmål Svenskundervisningen ska kunna bedrivas parallellt med praktik som så nära som möjligt motsvarar vederbörandes yrkeskunskaper. Inom introduktionstiden ska godkänd SFI (Svenska För Invandrare) uppnås tidigare och med högre procentandel än riksgenomsnittet. Inom introduktionstiden ska egenförsörjning nås snabbare än riksgenomsnittet. I övrigt kan noteras att det av hemsidan framgår att det övergripande målet med flyktingintroduktionen är att individen ska kunna ta del av och bidra till arbets- och samhällslivet. I bildningsnämndens verksamhetsberättelse för 2007 återfinns föregående års mål med bäring på flyktingmottagandet under rubriken sysselsättningsbefrämjande åtgärder. Där nämns följande mål: Underlätta etableringen i det nya hemlandet. Flyktingar ska få möjlighet att klara sin försörjning och kommunicera på svenska. Någon verksamhetsplan för 2008 finns ännu inte framtagen utan det är budgetdokumentet som är det befintliga styrdokumentet på övergripande nivå. Resultatmålen som antagits av nämnden ska dock framgent brytas ner till en årlig verksamhetsplan. Anledningen till att detta arbete inte påbörjats är att vid tidpunkten för granskningen var tjänsten som förvaltningschef under rekrytering och en tillförordnad förvaltningschef fanns på plats (sedan augusti 2007). På verksamhetsnivå finns ett flertal dokument som bland annat avser riktlinjer om introduktionsersättning och hantering och mottagande av flyktingbarn. Vi återkommer till det under avsnitt 3.2. 7

3.1.2 Styrning i praktiken När det gäller styrningen av och inriktningen för flyktingmottagandet i Motala har intervjuerna i huvudsak givit samstämmiga bilder av att målet är att flyktingarna ska nå egen försörjning och kunna klara sig själva. Däremot hänvisas inte med självklarhet till nämndens nytagna inriktnings- och resultatmål. Av intervjuerna har framgått att arbetet med att bryta ner målen och utforma en årlig verksamhetsplan inte har prioriterats i väntan på den nye förvaltningschefen som förväntas börja 1 april. I intervjuerna framhålls att det inte funnits tid eller direktiv för att utveckla arbetet under tiden. De nya målen har tagits fram av nämndens ordförande och en arbetsgrupp. När det gäller själva processen har dock olika bilder erhållits under intervjuerna rörande hur delaktiga tjänstemännen de facto har varit i framtagandet av de nya resultatmålen. Vid tidpunkten för granskningen arbetade Ekenäs lärcenter med att ta fram och utforma mål på enhetsnivå. Utgångspunkten för detta arbete var nämndens övergripande mål. Samtidigt uttrycktes på enhetsnivå ett behov av ökad struktur kring mål. Åsikten var att det saknats styrning, delvis på grund av att det funnits vakanser. På enhetsnivå uttrycktes tankar om att de upplever bristande fokus på lärcenters verksamhet inom förvaltningen: från politiskt håll märks förvisso ett intresse från nämndens ordförande, men från förvaltningen efterfrågas inte så mycket information om verksamheten. På central nivå beskrevs att området flyktingmottagning/integration kommit i något i skymundan under omständigheterna som varit på staben, i väntan på ny chef. I nämndens årsredovisning och bokslut nämns inte så mycket om flyktingmottagandet om man jämför med andra delar av nämndens verksamhet. Under intervjuerna gavs en förklaring till detta: det kan bero på att flyktingmottagningen är en liten del av nämndens samlade verksamhet. Frågan har inte heller utvecklats eftersom det anses vara den tillträdande förvaltningschefens sak att utveckla och driva styrningen i förvaltningen. Nämnas kan i samband med detta att förvaltningen har tre centrala ekonomer, varav en är mer inriktad mot vuxenutbildning, arbetsmarknad och flyktingmottagning. Samtidigt finns dock en lokalt placerad ekonom på Ekenäs lärcenter som kan detaljerna i verksamheten. Flyktingmottagningen är i det avseendet relativt självgående och levererar på egen hand lämpligt underlag till staben utan direktiv från de centrala ekonomerna. 3.2 Handläggning och gränsdragningar När det gäller den konkreta handläggningsprocessen utförs den i princip av flyktingsekreteraren och arbetsmarknadshandläggaren vid flyktingmottagningen. Flyktingsekreteraren tar emot från Migrationsverket och sköter allt det praktiska runt omkring, medan arbetsmarknadshandläggaren sedermera övertar ärendet och handhar de delar som rör vägen till arbete, såsom kartläggning och planering för hur flyktingen ska bli självförsörjande. I korthet sker följande delar initialt, som flyktingsekreteraren planerar och utför: 8

- Avtal med Migrationsverket och kontakt med deras bosättningsenhet efter beviljat uppehållstillstånd. - Flyktingsekreteraren undersöker möjligheten till boende, skola, dagis samt Sfi och ger sedan klartecken till Migrationsverket. Mottagningsdag bestäms. - Flyktingsekreteraren möter flyktingen/flyktingarna vid ankomst. Ordnat är då kontrakt på boende. Hjälp ges även med adressanmälan till Skatteverket, införskaffande av personnummer och id-kort etc. - Inom två dagar ges information om introduktionen, om rättigheter och skyldigheter. - Flyktingsekreteraren beviljar introduktionsersättning och gör utbetalning för första kvartalet (sedan övertas betalningsfunktionen av utsedd person inom enheten). - Anmälan görs till grundskola för barnen och Sfi för föräldrarna. Flyktingsekreteraren hjälper även till med frågor som rör exempelvis kompletterande försörjningsstöd, bostadsbidrag och kontakter med ambassader om att få hit anhöriga. Denna första del beräknas ta några veckor. Av de delar som arbetsmarknadshandläggare vid flyktingmottagningen sedan ansvarar för ingår bland annat följande, för dem som har en dokumenterad yrkesidentitet: - Ett grundläggande kartläggningssamtal görs för att få en bild av personens bakgrund, erfarenheter och önskemål. - Träff anordnas med en branschkunnig, studiebesök görs. Syftet är att klargöra personens förmåga och eventuella behov av komplettering. - En yrkesbedömning görs, för att få underlag om kunskap. - Vägar till att kunna bli självförsörjande inom yrkesområdet utreds. - En individuell handlingsplan upprättas. För dem som saknar en tydlig yrkesidentitet är processen i huvudsak motsvarande, med skillnaden att olika studiebesök görs för att hitta möjliga vägar vidare. Någon skriftlig rutin som beskriver ovanstående handläggningsprocesser finns inte. Däremot finns olika beskrivningar och dokument som används vid flera viktiga moment, såsom kartläggning av flyktingens bakgrund och behov och överenskommelse om introduktionen. Bland de dokument som vi har granskat som rör själva handläggningen kring flyktingen kan följande nämnas: 4 - Kartläggning och introduktionsplan för flyktingmottagning, behandlar bland personuppgifter, kompetens/utbildning/yrkeserfarenhet, introduktionsplan, familjeförhållanden och hälsa. - Riktlinjer för introduktionsersättning, som bland annat behandlar målgrupp, beslut om ersättning, avslag, ersättningsperiod, frånvaro, uppföljning av introduktionsplan samt ersättningsnivåer. - Handlingsplan och rutiner, för mottagande/introduktion av nyanlända flyktingar inom förskola, förskoleklass, grundskola, särskola och gymnasieskola i Motala kommun. Behandlar bland annat mottagandet, intervjufrågor, första mötet, anmälan, kartläggning och rutiner. 4 Därtill tillkommer särskilda dokument som rör mottagandet av ensamkommande flyktingbarn/ungdomar. Se avsnitt 5.2.3. 9

I övrigt kan noteras att flyktingmottagningen samarbetat regionalt kring metoder för kartläggning av nyanländas kompetens, inom ramen för Yrkesbanken i Östergötland. När det gäller arbetet förvaltningar emellan har bildningsförvaltningen ansvaret för flyktingmottagningen, bland annat avseende kontakter med Migrationsverket och Länsstyrelsen, det praktiska mottagandet av flyktingarna och arbetet för att få dem i insatser under introduktionstiden. Bildningsförvaltningen handhar även mottagna flyktingar som är under 16 år eftersom förskola och grundskola ingår i ansvarsområdet. Bildningsförvaltningen och socialförvaltningen arbetar tillsammans med de ensamkommande flyktingbarnen (mer om detta under avsnitt 5.2.3). Socialförvaltningen har ansvaret för de personer som inte blivit självförsörjande under introduktionstiden och senare är i behov av försörjningsstöd. Socialförvaltningen är dock emellanåt även inblandad i ersättningsfrågor innan eller under introduktionstiden; det kan röra sig om flyktingar som är i behov av stöd innan introduktionsersättningen kommit igång, eller i samband med särskilda tillfälliga utgifter, till exempel tandvård. 4. Effektiv organisation I detta kapitel behandlas iakttagelserna avseende vilka resultat och vilken måluppfyllelse som uppvisas, samt hur arbetet bedrivs för att utveckla verksamheten. 4.1 Resultat och måluppfyllelse Eftersom nämnden antagit nya mål från och med 1 januari 2008 har dessa ännu inte börjat följas upp. När det gäller uppföljningen av 2007 års mål redovisas följande med bäring på flyktingmottagandet under rubriken måluppfyllelse i bokslutet för 2007: Den gemensamma enheten CAV, innehållande arbetsmarknadsinsatser, vuxenutbildning och flyktingintroduktion, skulle ge ökade möjligheter att kombinera olika åtgärder och kunna varva t ex arbete, praktik, språkträning och studier. Samverkan sker med Socialförvaltningen kring invandrare som uppburit försörjningsstöd under lång tid. Personer med många års arbetslöshet har kommit ut i arbete. Avtalet kring denna målgrupp löpte ut i augusti. Av bildningsnämndens bokslut för 2007 framgår också att det är 255 personer under introduktion och att 93 under året har avslutat introduktion. Utöver detta sägs inget om måluppfyllelsen eller uppnådda resultat för flyktingmottagandet. Utöver detta kan bland annat följande noteras i nämndens årsredovisning och bokslut. Sammanslagningen av vuxenutbildningen och arbetsmarknadsenheten till Centrum för arbete och vuxnas lärande from 2006-07-01 anses ha utfallit väl. I bokslutet redovisas även att trycket på Sfi är högt på grund av det ökade flyktingmottagandet. Dessutom framgår att en större andel av deltagarna i gymnasial vuxenutbildning och svenska för invandrare numera utgörs av elever med flyktingbakgrund. 10

Från enhetsnivå har siffror erhållits över flyktingmottagandet perioden 2007-01-01 till 2007-12-31. Där framgår att 146 personer mottagits under året och att totalt är 255 personer under introduktion. När det gäller resultatet sägs följande om de 93 som under 2007 avslutat sin introduktion: Aktivitet vid introduktionens avslutning Antal Barn som Flyttar från kommunen 14 Yrkesutbildning 10 Vuxenutbildning teori 8 Föräldraledig 3 Sjuk 1 Arbete 10 Sfi 4 Äldreförsörjningsstöd 2 Summa 93 Källa: Ekenäs lärcenter, Motala kommun avslutats Gymnasiestudier, ungdomsskolan 3 Ansökan avslås pga påbörjad intro i annan kommun 3 Totalt 56 37 Utöver detta framgår i Centrum för arbete och vuxnas lärandes kvalitetsredovisning att andel i egen försörjning efter avslutad introduktion uppgår till 78 procent, varav 26 procent i arbete och 47 procent i utbildning. 5 När det gäller intag till Sfi uppges väntetiden vara under tre månader, men intag görs maximalt 2-3 gånger per termin. Något kontinuerligt intag tillämpas således inte. För de studerande inom Sfi tillämpas även längre sommarledigheter. Under intervjuerna har det framkommit, både från politiskt håll och från tjänstemän inom flyktingmottagningen, att detta upplevs som mindre lyckat. Synpunkten är att det ger en bristande flexibilitet och att det är mycket tid som försvinner för flyktingarna under deras två år långa introduktionstid. Handläggarna på Ekenäs lärcenter menar också att flyktingarna själva vill läsa mer och tycker att det tar för lång tid i dagsläget. Enligt handläggare inom flyktingmottagningen finns det vissa brister i utbudet av praktik och yrkesutbildning inom förvaltningen. Det som kan erbjudas är främst praktik och yrkesutbildning i industrimiljö, till exempel svets. En konsekvens av detta uppges vara att framförallt kvinnor får svårigheter att hitta insatser som stämmer överens med deras önskemål då utbudet är begränsat. 5 Beräknat på dem som slutade 2007, och gäller alla vuxna förutom de som flyttat samt fått avslag för att de inte är kvar i kommunen. 11

4.2 Arbetet med uppföljning och verksamhetsutveckling Även om det funnits mål för flyktingmottagandet på nämndnivå tidigare uppfattas de nya målen som ett steg framåt av de vi talat med i förvaltningsstaben. Planeringen av hur målen ska följas upp hade dock inte påbörjats vid tidpunkten för granskningen. Som nämnts ovan har det inte funnits tydliga direktiv och flyktingmottagningen har inte prioriterats i uppföljningen på central nivå. Ekonomerna som håller i bokslutsprocessen har inte initierat eller medverkat i några diskussioner om hur de ska mätas framöver. På enhetsnivå finns det oklarheter kring vilka som varit inblandade i framtagandet och kring hur de nya målen har kommunicerats inom förvaltningen. Resultat i termer av hur många av de mottagna flyktingarna som blir självförsörjande redovisas inte i nämndens årsredovisning/bokslut men statistik över detta finns på enhetsnivå. Från centralt håll är uppfattningen att flyktingmottagningen fungerar bra och därför har inget fördjupat intresse ägnats åt frågan. Uppföljning och kvalitetsarbetet sköts lokalt på enheten. Motsvarande bild finns på enhetsnivå, där de själva säger sig bestämma hur och vad de ska följa upp utan styrning från centralt håll. Personalen på Ekenäs menar att det överhuvudtaget inte efterfrågas så mycket information om flyktingmottagningen. De kan emellertid ta fram mer statistik än vad som efterfrågas och används i dagsläget. Nämnden tar inte regelbundet del av uppföljningar om flyktingmottagningen. När det är påkallat kallas enhetschefen in till nämnden för en särskild redovisning. Uppföljningen sker inte i motsvarande utsträckning som av skolverksamheten. Från politiskt håll uttrycks dock ambitionen att förbättra uppföljningen och mätningen av måluppfyllelsen. I årsredovisningen för 2007 står att läsa att kvalitetsarbete är en av bildningsnämndens viktigaste uppgifter. För att underlätta kvalitetsarbetet används en så kallad utvärderingsklocka en gemensam plattform som visar om och när alla i verksamheten ska utvärdera olika moment. Nedanstående bild av utvärderingsklockan är hämtad från bildningsnämndens hemsida: 12

Av hemsidan framgår även att detta verktyg används i all verksamhet inom bildningsnämnden. Men när det gäller kvalitetsarbetet för flyktingmottagningen används dock inte utvärderingsklockan. Uppföljningsklockan gäller i dagsläget bara skoldelen. I avsnittet framåtblick i nämndens bokslut för 2007 uppmärksammas just detta: kvalitetsarbetet skall omfatta alla verksamheter inom bildningsförvaltningen. På Ekenäs lärcenter sker utvecklingsarbete genom flera olika metoder. Under intervjuerna har framkommit att enheten arbetar med enkäter, intervjuer och fokusgrupper med syfte att fånga upp synpunkter från deltagarna i verksamheten. Undersökningarna är dock inte sammanställda på ett sätt som möjliggör en tydlig överblick av resultaten. Under intervjuerna framkom att personal inom enheten själva ser det som ett utvecklingsområde att bättre fånga upp flyktingarnas synpunkter. Flyktingmottagningen uppger att de planerar att förbättra sitt arbete genom att använda olika undersökningar med ökad kontinuitet och koppla arbetet till utvärderingsklockan som idag i huvudsak gäller skolverksamheten. 5. Samverkan och kontakter 5.1 Samverkan och kontakter med skolan När det gäller samverkan mellan flyktingmottagningen och skolan är båda verksamheterna en del av bildningsnämndens ansvarsområde. Inom förvaltningen finns en flyktinggrupp som består av rektorer för skolor som tar emot flyktingbarn samt chefen för flyktingmottagningen. Gruppen träffas cirka två gånger per termin för diskussioner om planering, rutiner och resurser. För flyktingbarn finns en struktur för hur överlämnandet och starten i skolan går till. I korthet kan nämnas att flyktingsekreteraren skickar information till den aktuella skolan om barnet som ska börja och kommer överens med rektor om tidpunkt för det första mötet. Vid mötet sker en gemensam träff med familjen, barnet, flyktingsekreteraren, rektorn, lärare och tolk. Vid mötet behandlas bland annat barnets tidigare skolgång, modersmål och önskemål. En handlingsplan för barnet tas fram. Flyktingsekreteraren gör sedan en uppföljning för att se hur det går för barnet i skolan. Ansvaret att ta hand om barnet är dock skolans. Av intervjuerna att döma upplever skolan att de har en bra dialog med flyktingmottagningen och känner att de kan ta kontakt med flyktingsekreteraren om de behöver mer stöd. I kontakten mellan flyktingmottagningen och skolan kring invandrarelever finns ett utkast på en rutin som skolan använder och hänvisar till: Handlingsplan och rutiner Mottagande/introduktion av nyanlända flyktingar inom förskola, förskoleklass, grundskola, särskola och gymnasieskola i Motala kommun. Handlingsplanen och rutinerna var under revidering vid tidpunkten för granskningen. Rutinen har tagits fram i samråd med ovan nämnda flyktinggrupp och flyktingsekreteraren. När det gäller samarbetet kan även verksamheten Galaxen nämnas. Galaxen är ett exempel på internt samarbete där förvaltningen erbjuder samtidig Sfi för flyktingföräldrar 13

och förskoleplats till barnen. Verksamheten startade för att möjliggöra en bra övergång till förskola för barnen och Sfi till föräldrarna. 5.2 Samverkan och kontakter med socialtjänsten Socialförvaltningen är den del av kommunen i övrigt som flyktingmottagningen har mest samverkan med. 5.2.1 Generell samverkan mellan bildningsnämnden och socialnämnden På politisk nivå har bildningsnämnden och socialnämnden närmat sig varandra genom en formaliserad samverkan i det så kallade dubbel-au. Politikerna i de bägge nämndernas arbetsutskott samt bägge förvaltningarnas chefer träffas för ett gemensamt arbetsutskott varje månad i syfte att diskutera gemensamma frågor. Dubbel-AU beskrivs som ett bra forum att ta upp frågor i. Gemensam planering har till exempel skett i fallet med mottagandet av ensamkommande flyktingbarn. Dubbel-AU har också diskuterat men ännu inte landat i utvecklandet av gemensamma mål. På tjänstemannanivå finns också täta kontakter mellan enhetschefen för Ekenäs Lärcenter och chefen för ekonomienheten på socialkontoret som handhar försörjningsstödet. Inom ekonomienheten finns ett särskilt team med några socialsekreterare som jobbar med försörjningsstöd till personer med utländsk bakgrund. De bägge cheferna träffas tillsammans med respektive personal cirka två gånger per termin för att diskutera samarbete, rutiner och gemensamma frågeställningar. Detta beskrivs under intervjuerna som ett bra forum som gjort att de närmat sig varandra. 5.2.2 Övergång från introduktionsersättning till försörjningsstöd När en deltagare har genomgått introduktionen utan att nå egen försörjning är det socialförvaltningen som övertar ansvaret i och med att personen kan vara i behov av försörjningsstöd för att klara sitt uppehälle. Rutiner har gemensamt tagits fram för samarbete mellan socialkontoret och flyktingmottagningen angående invandrare och flyktingar. I rutinen framgår bland annat att ett trepartssamtal ska äga rum där de bägge verksamheterna träffas tillsammans med personen i fråga. Vilka blanketter som ska användas och vilka moment som ska genomföras beskrivs även. För att undvika att sekretessen utgör ett hinder för samverkan eftersträvas att få personens samtycke. En särskild samtyckesblankett finns framtagen som ska undertecknas och vidarebefordras till den andra parten i samband med den första kontakten. När en deltagare i introduktionen börjar närma sig slutpunkten för ersättningstiden går socialtjänsten och flyktingmottagningen ut med gemensam information till personen. Förut skedde en övergång med automatik, men sedan något år tillbaka sker alltså ett strukturerat samarbete vid överlämningen när introduktionsersättningen tar slut. En viktig utgångspunkt för samarbetet beskrivs vara att överföra kunskap om individen (till exempel vilka insatser som genomförts och individens handlingsplan) så att det blir lättare för socialtjänsten att ta vid utan att det blir ett avbrott för individen. 14

Utifrån intervjuerna kan vi konstatera att bägge parter är mycket nöjda med hur samarbetet fungerar. Relationerna mellan socialtjänsten och flyktingmottagningen beskrivs som mycket goda. Socialtjänsten levererar statistik till Socialstyrelsen över hur många av försörjningsstödstagarna som har utländsk bakgrund och ger var tredje månad information till socialnämnden om avslutsorsaker för samtliga deltagare. Däremot har varken socialtjänsten eller flyktingmottagningen någon statistik över hur många av de mottagna flyktingarna som efter avslutad introduktion inte klarar sin försörjning och övergår till försörjningsstöd. Denna statistik har heller inte efterfrågats av vare sig politiker eller förvaltningsledning. 5.2.3 Organisation kring de ensamkommande flyktingbarnen Motala kommun har under 2008 påbörjat ett mottagande av ensamkommande flyktingbarn. Bildningsnämnden och socialnämnden beslutade 14 november 2007 om detta. I december 2007 skrevs ett avtal med Migrationsverket om att kommunen ska hålla 10 platser tillgängliga för ensamkommande barn i åldern 15-18 år. De första barnen togs emot 6 mars och platserna fylldes 12 mars. Samtliga mottagna är pojkar i åldern 15-18 år. Arbetet med att ta emot de ensamkommande flyktingbarnen är det mest ingående exemplet på samverkan mellan bildningsförvaltningen och socialförvaltningen som har bäring på flyktingmottagandet. En samordnare är anställd för att sköta det löpande i projektet. De bägge förvaltningarna betalar 50 procent av lönen för tjänsten. Ledningsgruppen för projektet består av chefen för Ekenäs Lärcenter/flyktingmottagningen, två chefer inom socialtjänsten, samt en rektor från bildningsförvaltningen. Politisk styrgrupp utgörs av det så kallade dubbel-au från bildnings- respektive socialnämnden. I fråga om ansvar och rollfördelning i arbetet kring de ensamkommande flyktingbarnen är uppdelningen i huvudsak följande: boendet med personal ordnas av socialförvaltningen, medan bildningsförvaltningen ansvarar för handläggning och skolgång samt ekonomin. Arbetet bedrivs i projektform och avtal har tecknats med Migrationsverket till 31 januari 2010. Samordnaren är anställd för den perioden. Alla ungdomar ska få en egen plan där möjligheter, förutsättningar och önskemål ska samordnas till en plan för introduktionen i det svenska samhället. Det finns ett flertal dokument som utgångspunkt för arbetet, till exempel avtalet med Migrationsverket och PM om mottagandet av de ensamkommande flyktingbarnen. När det gäller styrning av projektet anges följande: Målet med projektet är introduktion i det svenska samhället för de ensamkommande flyktingungdomar som får Motala som sin anvisningskommun. Någon detaljerad projektplan finns inte framtagen. Enligt bildningsnämndens sammanträdesprotokoll från 14 november 2007 har förvaltningscheferna dock fått i uppdrag att ta fram ett samverkansavtal som i detalj reglerar vad respektive förvaltning ska ansvara för och ha ekonomi för. 15

6. Bedömning och rekommendationer Revisionsfråga: Bedrivs kommunens flyktingmottagande på ett ändamålsenligt sätt, avseende: tydligt ansvar effektiv organisation samverkan 6.1 Våra bedömningar Bildningsnämnden har formulerat nya mål för 2008, vilket vi ser som positivt och ett steg i rätt riktning i att utveckla styrnings- och uppföljningsprocessen. Vår bedömning är dock att styrningen av flyktingverksamheten har brister. Flyktingmottagningen kan i hög grad sägas leva ett eget liv utan större inblandning från vare sig förvaltningsledning eller nämnd. Överhuvudtaget är vår bild att relativt begränsad uppmärksamhet ägnas åt flyktingmottagningen jämfört med flera av nämndens andra verksamhetsområden. Detta illustreras bland annat genom det begränsade utrymmet som ägnas åt frågan i nämndens verksamhetsberättelse. Vi menar även att det finns frågetecken kring hur väl de nya målen har kommunicerats och förankrats inom organisationen. Vidare kan vi konstatera att intervjuerna har givit vid handen att en tydlig rollfördelning finns mellan bildningsförvaltningen och socialförvaltningen, samt att handläggningen i det praktiska arbetet är förhållandevis strukturerad med tydliga roller inom förvaltningen. Vi menar att det finns klara brister i uppföljningen på central nivå av flyktingmottagandet. Utifrån informationen i bokslutet finns mycket begränsade möjligheter att bedöma resultat och måluppfyllelse på området för 2007. Till exempel redovisas att 93 personer under året har avslutat introduktionen, men ingenting sägs om vad dessa personer har gått vidare till. På enhetsnivå finns statistik om aktivitet efter avslutad introduktion. Denna statistik kan dock tydliggöras och redovisas år för år och därigenom möjliggöra jämförelser. Vi menar att det är värdefullt att kunna följa utvecklingen och se hur resultaten varierar över tid. När det gäller de nya målen har vi kunnat se att det saknas direktiv och planering kring hur uppföljningen ska gå till. Likväl som med styrningen är vår bild att uppföljningen av flyktingmottagningen ägnas mindre uppmärksamhet än många av nämndens andra verksamheter. Däremot menar vi att det är bra att nämnden med de nya resultatmålen tydliggjort ambitionen för flyktingmottagandet och introduktionen. Intervjuerna har visat att det från centralt håll efterfrågas begränsat med information om flyktingmottagandet. På verksamhetsnivå finns emellertid mer statistik att hämta än vad som efterfrågas eller vad verksamheten väljer att lyfta upp och presentera. Vi menar att strukturen för uppföljning och resultatredovisning bör tydliggöras. Nämnden har i verksamhetsberättelsen identifierat bristen att verktyget utvärderingsklockan inte används inom alla verksamheter. Vi instämmer i detta och menar kvalitetsarbetet 16

kan utvecklas. På enhetsnivå sker olika insatser för att fånga upp deltagarnas synpunkter, men vår bedömning att en ökad regelbundenhet och systematik skulle utveckla detta arbete och bättre ta omhand de insatser som görs. Till exempel sammanställs inte brukarundersökningarna så att en överblick möjliggörs av hur flyktingarnas erfarenheter av verksamheten utvecklas över tid. När det gäller förvaltningsinternt samarbete mellan flyktingmottagningen och skolan finns upparbetade former med regelbundna grupper som träffas och relativt utförliga rutiner för mottagande av flyktingbarn i skolan har tagits fram gemensamt. Skolan efterfrågar generellt inte mer stöd från flyktingmottagningen. Vår bedömning är att dessa kontakter fungerar väl. Vår bedömning är vidare att bildningsnämndens och socialnämndens månatliga träffar i dubbel-au och träffarna på tjänstemannanivå skapar en närhet mellan nämnderna/verksamheterna och är exempel på bra forum för samverkan. Vi har sett att det finns rutiner och ett väl upparbetat samarbete för hur överlämning mellan flyktingmottagningen till socialtjänsten ska gå till. Vår bedömning är att det är mycket bra att verksamheterna arbetar så nära i detta fall, eftersom det möjliggör en god överlämning som innebär ett mindre avbrott för den enskilde när historiken kring individen följer med och tas omhand. Vi har samtidigt noterat att det saknas statistik över hur många flyktingar som övergår till försörjningsstöd. Vi menar att det skulle kunna vara ett intressant mått för hur väl integrationen lyckas i kommunen. Motala har från och med i år påbörjat ett mottagande av ensamkommande flyktingbarn. Vår bedömning är att projektet är ett exempel på ingående samverkan mellan bildningsförvaltningen och socialförvaltningen som i huvudsak planerats väl. Det är dock oklart huruvida något mer detaljerat samverkansavtal eller projektplan som behandlar mål och arbetssätt mer utförligt har tagits fram. När det gäller kontakterna mellan bildningsnämnden och socialnämnden kan vi sammanfattningsvis konstatera att det finns upparbetade strukturer för samarbete både på politisk nivå och konkret verksamhetsnivå tjänstemännen emellan. Vår bedömning att denna samverkan i allt väsentligt är tillfredsställande. 6.2 Våra rekommendationer Med bakgrund av ovanstående bedömning rekommenderar vi följande: Att nämnden stärker styrningen av flyktingmottagningen. Att nämnden utvecklar resultatredovisningen av flyktingmottagandet och introduktionen. Att nämnden utvecklar kvalitetsarbetet och systematiserar formerna för brukarinflytande inom flyktingmottagningen. 17

Bilaga - Folkmängd Befolkningen folkmängd och sammansättning Folkmängd Kvinnor Män 18-64 år Med utländsk bakgrund Utrikes födda Utländska medborgare Medelålder Riket 9 182 927 50,3 49,7 61,4 17,3 13,4 5,7 41,0 Östergötlands län 420 809 50,0 50,0 61,1 13,7 10,6 4,1 41,1 Boxholm 5 223 48,6 51,4 58,5 5,5 4,6 2,4 43,8 Finspång 20 703 49,3 50,7 58,4 13,0 10,5 4,1 43,7 Kinda 9 947 49,7 50,3 56,6 5,5 4,9 2,5 43,3 Linköping 140 367 49,6 50,4 63,3 14,5 11,4 4,7 39,4 Mjölby 25 535 49,9 50,1 59,2 7,8 6,1 2,3 41,8 Motala 42 060 50,0 50,0 59,8 12,6 9,7 3,6 42,1 Norrköping 126 680 50,5 49,5 61,7 18,6 13,7 5,0 40,7 Söderköping 14 020 50,1 49,9 59,3 6,0 4,8 1,9 42,3 Vadstena 7 536 51,0 49,0 56,2 7,5 6,3 2,9 45,5 Valdemarsvik 7 949 49,9 50,1 58,3 6,0 5,0 2,2 45,5 Ydre 3 760 48,3 51,7 56,5 6,0 5,4 2,6 44,8 Åtvidaberg 11 658 49,8 50,2 56,5 5,2 4,6 1,9 43,1 Ödeshög 5 371 50,3 49,7 57,4 7,0 5,8 3,2 43,7 Källa: Statistiska centralbyrån (avser befolkningen 31 december 2007) 18