Rapport 2005-10-24 Fö2005/2515/CIV Försvarsdepartementet Arbetsgruppen för utredning om utökad användarkrets i radiokommunikationssystemet Rakel En utökad användarekrets i radiokommunikationssystemet Rakel Innehållsförteckning 1. Sammanfattning...3 2. Utredningens uppdrag...5 2.1. Bakgrund till uppdraget...5 2.2. Uppdraget...6 3. Överväganden om användarkretsen...7 3.1. Allmänna utgångspunkter...8 Den grundläggande användarkretsen...8 Ansvaret bör avgöra användarkretsen...10 En utökad användarkrets behövs...11 3.2. Skydd mot olyckor...13 Räddningstjänst...13 Kommunal räddningstjänst...14 Statlig räddningstjänst...15 Farlig verksamhet...17 3.3. Hantering av fredstida krissituationer...18 Krishantering...18 Kommunernas och landstingens krishantering...20 Katastrofmedicinsk beredskap...21 Statliga myndigheters krishantering...22 3.4. Meddelanden i radio och TV...24 3.5. Säker elförsörjning...25 Krav på säkerhet och trygghet...25 Säker elförsörjning...25 4. Förslag till användarkrets...28 4.1. Undantag från kravet på inbjudningsförfarande...29 EG:s regelverk för elektronisk kommunikation...29 Undantag från tillståndsplikt eller kravet på inbjudningsförfarande...29 Undantag från kravet på inbjudningsförfarande...30
Verksamhet som kan undantas från kravet på inbjudningsförfarande...34 4.2. Radioanvändningen skall vara nödvändig för verksamheten...39 4.3. Förhållandet till lagstiftningen om konkurrens och statsstöd...41 4.4. Allmänt nät...43 4.5. Övergångsbestämmelser...44 5. Nationella radiokommunikationssystem i vårt närområde...44 6. Tekniska och ekonomiska konsekvenser av utökad användarkrets...47 6.1. Tekniska utgångspunkter...47 6.2. Ekonomiska utgångspunkter...47 6.3. Ekonomiska effekter av utökad användarkrets...48 7. Författningskommentar...49 7.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation...49 Bilaga 1 till rapport...52 Författningsförslag...52 Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation...52 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation...54 2
3 1. Sammanfattning Radiokommunikationssystemet Rakel bygger på en europeisk standard (Tetra), som är specialutvecklad för skydds- och säkerhetsfunktioner. Rakelsystemet är tänkt att kunna användas för ledning och samverkan i samhällets verksamheter för att skydda väsentliga säkerhetsintressen såsom att upprätthålla allmän ordning, bekämpa brottslighet, skydda och ingripa mot olyckor och hantera fredstida krissituationer samt vid de förberedelser som behövs för dessa åtgärder. Till verksamheterna hör också övervakning och kontroll av landets gränser och territorium. Även övervakning och andra åtgärder för säker drift av för samhällets skydd och säkerhet viktiga anläggningar och försörjningssystem hör hit. Rakelsystemet är nu upphandlat och Krisberedskapsmyndigheten har ansvaret för att införa, förvalta och utveckla systemet. Rakelsystemet skall successivt byggas ut i sju etapper mellan 2005 och 2010 med början i södra Sverige. För närvarande är användarkretsen begränsad till de s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna Polisen, Kustbevakningen, Tullverket, kommunal räddningstjänst, akutsjukvården och Försvarsmakten. I propositionen Från IT-politik för samhället till politik för IT-samhället (prop. 2004/05:175) bedömde regeringen att en utökad användarkrets för Rakelsystemet bör eftersträvas för att tillfredsställa behovet av säkerställd och tvärsektoriell kommunikation i samhällets arbete med ordning, säkerhet och krisberedskap. Chefen för Försvarsdepartementet, statsrådet Björklund, beslutade den 21 juni 2005 att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att inför den kommande krishanteringspropositionen ta fram ett förslag till en utökad användarkrets i radiokommunikationssystemet Rakel. Arbetsgruppen har dels övervägt den grundläggande användarkretsen, de s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna, dels utrett en utökning av användarkretsarna med utgångspunkt i utvecklingen av samhällets åtgärder för skydd mot olyckor och för hantering av fredstida krissituationer. Den grundläggande användarkretsen bör, enligt arbetsgruppens bedömning, även omfatta Kriminalvården. Arbetsgruppen bedömer att den utökade användarkretsen bör bestämmas utifrån det ansvar och de uppgifter som kommuner, landsting, statliga myndigheter, ägare av och verksamhetsutövare vid farliga anläggningar, elnätsföretag och programföretag har enligt olika författningar med syfte att skydda väsentliga säkerhetsintressen.
4 Detta innebär att de aktörer, som har uppgifter för skydd mot olyckor och för hantering av fredstida krissituationer, bör ingå i den utökade användarkretsen. Arbetsgruppen redovisar som ett belysande exempel beredskapen mot kärntekniska olyckor för att visa på behoven av en utökad användarkrets och betydelsen av säker radiokommunikationen för ledning, samordning, samverkan och information om en olycka skulle inträffa. Radiokommunikationssystemet Rakel och avgränsningen av systemets användarkrets träffas av bestämmelserna i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK), som i sin tur bygger på EG-direktiv. Arbetsgruppen har därför gjort en juridisk prövning av sina bedömningar vad avser krav på inbjudningsförfarande m.m. samt om konkurrens och statsstöd. Den utökade användarkretsen bedriver med stöd i författningar verksamhet av betydelse för allmän ordning, säkerhet och hälsa i sådan utsträckning att den bör föranleda undantag från kravet på inbjudningsförfarande enligt lagen om elektronisk kommunikation. Arbetsgruppen föreslår vidare att 3 kap. 8 lagen om elektronisk kommunikation ändras. Undantaget från kravet på inbjudningsförfarande för radioanvändning, som avser verksamhet som uteslutande bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning och säkerhet, föreslås i stället gälla radioanvändning som behövs för sådan verksamhet. Vidare bör lagen för tydlighets skull tala om allmän ordning, säkerhet och hälsa, för att anknyta till bestämmelserna om allmänintressen i EGföredraget. För att det inte skall råda osäkerhet om användarkretsen föreslår arbetsgruppen vidare att en uppräkning görs i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation av vilka verksamheter som omfattas av undantaget från kravet på inbjudningsförfarande i lagen om elektronisk kommunikation. För att undvika en situation där EG:s bestämmelser om statsstöd kan bli tillämpliga föreslår arbetsgruppen att kommersiella aktörer åsätts avgifter som är beräknade på kostnaderna utan hänsyn till det statliga anslaget för uppbyggnaden av kommunikationssystemet. Slutligen visar arbetsgruppen i ett beräkningsexempel på att förslagen till utökad användarkrets kan leda till en betydande sänkning av alla användarnas abonnemangsavgifter.
5 2. Utredningens uppdrag 2.1. Bakgrund till uppdraget Ett flertal utredningar, bl.a. Rakelkommittén i betänkandet Trygga medborgare säker radiokommunikation (SOU 2003:10), konstaterade att det fanns allvarliga brister i de nuvarande kommunikationssystemen inom skydds- och säkerhetsområdet. För att stärka medborgarnas trygghet inrättades därför ett nytt gemensamt radiokommunikationssystem (Rakel - Radiokommunikation för effektiv ledning). Systemet bygger på en europeisk standard (Tetra) som är specialutvecklad för skydds- och säkerhetsfunktioner. Rakelsystemet är tänkt att kunna användas för ledning och samverkan i samhällets verksamheter för att skydda väsentliga säkerhetsintressen såsom att upprätthålla allmän ordning, bekämpa brottslighet, skydda och ingripa mot olyckor och hantera fredstida krissituationer samt vid de förberedelser som behövs för dessa åtgärder. Till verksamheterna hör också övervakning och kontroll av landets gränser och territorium. Även övervakning och andra åtgärder för säker drift av för samhällets skydd och säkerhet viktiga anläggningar och försörjningssystem hör hit. Rakelsystemet består av en robust infrastruktur med bas- och mobilstationer samt ett omfattande basutbud av tjänster som möjliggör snabb uppkoppling, kryptering, samtidig sändning av tal och data mellan individer eller grupper av individer som kan definieras i förväg eller bildas i den aktuella situationen. Med systemets mobila enheter kan kommunikation ske med användare i det vanliga telefonnätet eller mobiltelefonnäten. I enlighet med förslagen i Rakelkommitténs betänkande är användarkretsen för närvarande begränsad till de av kommittén föreslagna s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna Polisen, Kustbevakningen, Tullverket, kommunal räddningstjänst, akutsjukvården och Försvarsmakten. Krisberedskapsmyndigheten (KBM) har i skrivelse till regeringen den 6 april 2005 (dnr Fö2005/1102/CIV), Utökad användarkrets för Rakelsystemet, hemställt om en utökad användarkrets för Rakelsystemet. Enligt KBM bör användarkretsen utvidgas till att omfatta flertalet aktörer inom krishanteringssystemet. I propositionen Från IT-politik för samhället till politik för IT-samhället (prop. 2004/05:175) bedömde regeringen att en utökad användarkrets för Rakelsystemet bör eftersträvas för att tillfredsställa behovet av säkerställd och tvärsektoriell kommunikation i samhällets arbete med ordning, säkerhet och krisberedskap.
6 2.2. Uppdraget Chefen för Försvarsdepartementet, statsrådet Björklund, beslutade den 21 juni 2005 (Fö2005/1767/CIV) att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att inför den kommande krishanteringspropositionen ta fram ett förslag till en utökad användarkrets i radiokommunikationssystemet Rakel. Av de riktlinjer som var bilagda beslutet framgår att arbetsgruppen skall ta fram ett förslag till en utökad användarkrets i radiokommunikationssystemet Rakel. Förslaget skall baseras på de behov av säkerställd och tvärsektoriell kommunikation som finns i samhällets arbete med ordning, säkerhet och krisberedskap. Arbetsgruppen skall samverka med Krisberedskapsmyndigheten i de delar av utredningen som berör de ekonomiska respektive de tekniska förutsättningarna för en utökad användarkrets. De frågor som skall utredas är: - En utökad användarkrets i radiokommunikationssystemet Rakel baserat på de behov av säkerställd och tvärsektoriell kommunikation som finns i samhällets arbete med ordning, säkerhet och krisberedskap. - Teknisk påverkan på Rakelsystemet vid en utökad användarkrets. - Ekonomisk påverkan på Rakelsystemet vid en utökad användarkrets. - Nationella radiokommunikationssystem i vårt närområde användarkrets och legala lösningar. - Legala förutsättningar på områdena elektronisk kommunikation, konkurrens och statsstöd förslag till eventuella författningsändringar. Som utgångspunkt för arbetet skall enligt riktlinjerna bl.a. gälla skrivelsen Utökad användarkrets i Rakelsystemet som Krisberedskapsmyndigheten den 6 april 2005 (Fö2005/1102/CIV) lämnade till regeringen. Andra viktiga underlag för utredningen har varit tidigare betänkanden på området, som Ett tryggare Sverige Ett gemensamt system för mobil kommunikation (SOU 1998:143) och Trygga medborgare säker kommunikation (SOU 2003:10). Andra underlag har varit hemställan till regeringen om en utökad användarkrets från Länsstyrelsen i Stockholms län den 7 februari 2005, Länsstyrelsen i Västra Götalands län den 22 februari 2005 och från Länsstyrelsen i Västernorrland den 25 maj 2005 samt tidigare skrivelser och uppvaktningar från Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och andra. I riktlinjerna till beslutet nämns också de erfarenheter som avser radiokommunikation och som sammanställs i olika rapporter efter den senaste tidens kriser som berört det svenska samhället. Av speciellt intresse anses elbranschens reparationsberedskap och de erfarenheter som sammanställt efter stormen Gudrun vara.
7 Följande personer har ingått i arbetsgruppen: Ämnessakkunnig Thord Eriksson (Försvarsdepartementet), ordförande Avdelningschefen Roland Nilsson (Statens räddningsverk), sekreterare Rättssakkunnig Cecilia Skjöldebrand (Försvarsdepartementet), Kansliråd Hans Öjemark (Näringsdepartementet) Departementssekreterare Jenny Timerdal (Försvarsdepartementet), Till arbetsgruppen har även knutits enhetschefen Nils Svartz och utredare Leif Zetterberg, båda från Krisberedskapsmyndigheten. Arbetsgruppen har haft åtta sammanträden. Därutöver har arbetsgruppen haft särskilda möten med representanter för Affärsverket svenska kraftnät, Svensk Energi, Sydkraft AB, Vattenfall AB och Fortum AB samt med representanter för Styrelsen för psykologiskt försvar, Sveriges Radio AB och Sveriges Television AB. 3. Överväganden om användarkretsen Arbetsgruppens bedömning: Den grundläggande användarkretsen, som i dag består av de s.k. skyddsoch säkerhetsmyndigheterna, dvs. Försvarsmakten, Polisen, Kustbevakningen, Tullverket, kommunal räddningstjänst, akutsjukvården och alarmeringsföretag som bistår dessa myndigheter, bör även omfatta Kriminalvården. En utökning av användarkretsarna för Rakelsystemet bör i första hand ske med utgångspunkt i utvecklingen av samhällets åtgärder för skydd mot olyckor och för hantering av fredstida krissituationer. Den utökade användarkretsen, utanför de s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna, bör bestämmas utifrån det ansvar och de uppgifter som kommuner, landsting, statliga myndigheter, ägare av och verksamhetsutövare vid farliga anläggningar, elnätsföretag och programföretag har enligt olika författningar med syfte att skydda väsentliga säkerhetsintressen. Detta innebär att de aktörer, som har uppgifter för skydd mot olyckor och för hantering av fredstida krissituationer, bör ingå i den utökade användarkretsen. Formerna för utökat tillträde till Rakelsystemet vid en allvarlig händelse bör ta hänsyn till behoven av förberedelser genom planering, utbildning och övning samt andra åtgärder för att vidmakthålla och utveckla tillräcklig förmåga för ledning, samordning och samverkan för att samhället skall kunna vidta skyndsamma och effektiva åtgärder. Detta innebär att användare bör ha permanent tillgång till systemet.
8 3.1. Allmänna utgångspunkter Den grundläggande användarkretsen Den nuvarande kretsen för permanent användning av Rakelsystemet är begränsad till de s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna, dvs. Polisen, Kustbevakningen, Tullverket, kommunal räddningstjänst, akutsjukvården och Försvarsmakten samt den alarmeringstjänst som dessa myndigheter använder sig av. Användarkretsen har i huvudsak bestämts med utgångspunkt i myndigheternas uppgifter för allmän ordning och medborgarnas skydd och säkerhet i polislagen (1984:387), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och dåvarande räddningstjänstlagen (1986:1102) samt lagstiftningen som rör Tullverkets kontroll av in- och utförsel av varor över gränserna och samverkan med polisen och kustbevakningen samt Kustbevakningens övervakningsuppgifter och samverkan med polisen och Tullverket. Även samverkan med alarmeringstjänsten och Försvarsmakten omfattas. Kretsen, som främst svarar för samhällets dagliga och nära ingripande för allmän ordning och medborgarnas skydd och säkerhet samt hälsa, får därmed ett effektivt verktyg för ledning och samordning. KBM har med utgångspunkt i myndigheternas uppgifter för allmän ordning och säkerhet samt behoven av samverkan med polisen bedömt att även Kriminalvårdsverket, med de lokala kriminalvårdsmyndigheterna och Transporttjänsten ingår i den grundläggande användarkretsen. När det gäller Kriminalvårdsverket ingår detta som en av myndigheterna inom rättsväsendet, som huvudsakligen består av Polisen, domstolarna, åklagarväsendet och kriminalvården. Av dessa myndigheter är det Polisen och Kriminalvårdsverket som har de operativa funktionerna i samband med lagföring av brott medan åklagarmyndigheten och domstolarna har ansvaret för den rättsliga prövningen. Enligt förordningen (1990:1018) med instruktion för Kriminalvårdsverket har verket till uppgift att verkställa utdömda påföljder, bedriva häktesverksamhet samt utföra transporter och personutredningar i brottmål. Kriminalvårdsstyrelsen är den centrala förvaltningsmyndigheten för kriminalvården. Styrelsen är chefsmyndighet för de lokala kriminalvårdsmyndigheterna och för Transporttjänsten. I propositionen Kriminalvården en myndighet (prop. 2004/05:176) föreslås att de nuvarande 35 lokala kriminalvårdsmyndigheterna, Transporttjänsten och Kriminalvårdsstyrelsen avvecklas och att en ny myndighet inrättas, Kriminalvården. Hälso- och sjukvården regleras i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Lagen skiljer inte på akutsjukvård och annan sjukvård utan ställer upp allmänna krav på sjukvården och behandlar landstingens respektive
kommunernas ansvar för olika slag av hälso- och sjukvård. Specialreglering för akutsjukvård finns dock i vissa författningar, bl.a. i lagen (1990:1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård. Hittills har avgränsningen i användarkretsen med avseende på hälso- och sjukvård tagit sikte på akutsjukvård. Kommun och landsting bör därför omfattas av den grundläggande användarkretsen för den verksamhet som de utövar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:783) såvitt avser akutsjukvård. När det gäller den katastrofmedicinska beredskapen återkommer arbetsgruppen till den i avsnitt 3.3. Denna grundläggande användarkrets, som statsmakterna på Rakelkommitténs förslag redan har godtagit, bör enligt arbetsgruppens mening inte inskränkas vid en förändring. Arbetsgruppen delar dessutom KBM:s bedömning att även Kriminalvårdsverket bör anses ingå i den grundläggande användarkretsen. Kommun och landsting bör omfattas av den grundläggande användarkretsen för den verksamhet som de utövar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:783) såvitt avser akutsjukvård. I kretsen skall, liksom i dag, även ingå alarmeringsföretag som bistår dessa myndigheter och Försvarsmakten. Rakelkommittén konstaterade emellertid att den föreslagna begränsningen av den av kommittén föreslagna användarkretsen kunde ge avsevärda nackdelar vid svåra situationer och extraordinära händelser. Kommitténs lösning var att övriga aktörer skulle ges tillträde till Rakelsystemet vid särskilda händelser efter beslut av räddningsledare med stöd av räddningstjänstlagen. Arbetsgruppen konstaterar emellertid, att även om räddningsledarens befogenheter är tillräckliga, gäller dessa endast om den aktuella verksamheten avser räddningstjänst enligt bestämmelserna i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. KBM, som har regeringens uppdrag att införa, förvalta och utveckla Rakelsystemet, menar i skrivelsen till regeringen att formerna för att utöka användarkretsen måste stödja de åtgärder som har genomförts och successivt genomförs och planeras för att utveckla beredskapen för fredstida krissituationer. Formerna för utökat tillträde till Rakelsystemet vid en allvarlig händelse bör, enligt arbetsgruppens bedömning, lösas på ett sätt, som också tar hänsyn till behoven av förberedelser genom planering, utbildning och övning samt andra åtgärder för att vidmakthålla och utveckla tillräcklig förmåga för ledning, samordning och samverkan för att samhället skall kunna vidta skyndsamma och effektiva åtgärder. Detta innebär att användare bör ha permanent tillgång till systemet. 9
Ansvaret bör avgöra användarkretsen En utökning av användarkretsarna för Rakelsystemet bör nu enligt arbetsgruppen mening ske i första hand med utgångspunkt i utvecklingen av samhällets åtgärder för skydd mot olyckor och för hantering av allvarliga krissituationer. Statsmakterna har kontinuerligt arbetat med att förbättra samhället åtgärder inom dessa områden. Viktiga steg har varit lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting samt, i fråga om statliga myndigheters beredskap, förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap samt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. För närvarande bereds i Regeringskansliet förslag om en ny lag om krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting (Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting, SOU 2004:134). Mot bakgrund av att de återkommande och långvariga elavbrotten som under de senaste åren har förorsakat elkunder och samhället omfattande skador, har regeringen i proposition 2005/06:27 Leveranssäkra elnät lämnat förslag som syftar till att skapa drivkrafter för en leveranssäker elöverföring och undvika att framtida svåra väderförhållanden leder till allvarliga konsekvenser. Med utgångspunkt i denna utveckling av samhällets åtgärder har arbetsgruppen studerat förutsättningarna för att utöka Rakels användarkrets. Arbetsgruppen har i sitt arbete valt en inriktning som innebär att en utökad användarkrets, utanför de s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna, bör bestämmas utifrån det ansvar och de uppgifter samt den planering som kommuner, landsting och statliga myndigheter, men även enskilda verksamhetsutövare, ägare och innehavare av anläggningar, har och genomför med stöd av olika författningar och avtal med syfte att skydda väsentliga säkerhetsintressen. Planering och åtgärder vidtagna av enskilda verksamhetsutövare och innehavare av anläggningar har, enligt arbetsgruppens uppfattning, stor betydelse i detta sammanhang. Det kan gälla verksamheter och anläggningar, vars säkra drift har stor betydelse för medborgarnas skydd och säkerhet samt samhällets krishantering och för vilka statsmakterna ställer särskilda funktions- och säkerhetskrav. Ett exempel på detta är elnäten. Det gäller också anläggningar och verksamhet som vid en olycka eller allvarlig händelse kan medföra betydande risker för människors liv, hälsa och miljö. I det senare fallet finns skyldigheter om planering och åtgärder i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Sådana bestämmelser finns också i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. 10
Arbetsgruppen anser, mot bakgrund av rådande säkerhetspolitiska läge, att överväganden och förslag bör inriktas på verksamhet som gäller ordning och säkerhet, skydd mot olyckor, akut sjukvård och krishantering. De skyldigheter som kommuner, landsting och statliga myndigheter har med stöd av lagen (2003:778) om skydd mot olyckor gäller emellertid såväl fredstid som under höjd beredskap. Detsamma gäller om statliga myndigheters beredskap i förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Redan de befintliga bestämmelserna i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation om undantag från inbjudningsförfarande omfattar, enligt arbetsgruppen, användning som avser verksamhet vilken bedrivs i syfte att tillgodose behov för planering och åtgärder för höjd beredskap. Detta förhållande gäller även arbetsgruppens förslag till ändring av lagen. Frågan om att utöka användarkretsen av Rakelsystemet för att tillgodose eventuella tillkommande behov kan, enligt arbetsgruppens mening, vid behov ses över om och när förhållandena i omvärlden föranleder detta. 11 En utökad användarkrets behövs För att belysa behoven och betydelsen av en utökad användarkrets i Rakelsystemet vill arbetsgruppen översiktligt redovisa beredskapen mot kärntekniska olyckor. Konsekvenserna av en sådan händelse kan i värsta fall bli synnerligen allvarliga. Konsekvenserna kan geografiskt beröra många kommuner och flera län. De kan också beröra andra länder. Samhällets insatser måste ske mycket skyndsamt och effektivt. Insatserna engagerar statliga myndigheter, kommuner, landsting, enskilda anläggningsinnehavare och verksamhetsutövare samt regeringen. Behoven av samverkan är betydande. Stora krav ställs på informationen till allmänheten. Krav finns också på omedelbar rapportering och information till andra länder och internationella organisationer. För att kunna bemästra en sådan situation krävs att de olika aktörerna har tillgång till ett effektivt och säkert radiokommunikationssystem. Riksdag och regering har lagt ner stor omsorg på att i lagstiftningen reglera samhällets beredskap mot kärntekniska olyckor, inte minst efter katastrofen i Tjernobyl. Länsstyrelser, andra statliga myndigheter, kommuner, landsting och anläggningsinnehavare utvecklar och vidmakthåller beredskapen genom återkommande utbildningar och övningar samt andra säkerhetsåtgärder. Det finns, enligt arbetsgruppens mening, mycket starka skäl för att inte förbise detta beredskapssystem vid överväganden om Rakelsystemets användarkrets. Ansvaret för beredskapen är fördelat på ett antal aktörer. Länsstyrelsen ansvarar för att det finns ett program för räddningstjänst vid olycka med utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning, vare sig den ligger i Sverige eller i utlandet. Länsstyrelsen har ansvaret för räddningstjänsten vid en sådan olycka och utser en räddnings-
ledare samt upprättar räddningsledning med stab. Med stöd av underlag från olika expertmyndigheter beslutar länsstyrelsen om varning, information och råd till allmänheten samt om åtgärder för skydd av människor, djur och miljö. Länsstyrelsen beslutar om strålningsmätningar och sanering. I län med kärnkraftverk har länsstyrelsen dessutom ansvaret för alarmering, utdelning av jodtabletter, utrymning samt att organisera en personalberedskap för räddningstjänsten. Länsstyrelsen ansvarar även för samordning av all information till allmänheten. Kommunen ansvarar för information till kommuninvånarna samt för att utföra strålningsmätningar. Kommunen ansvarar vidare för mottagande och inkvartering vid utrymning. Kommunen medverkar också vid sanering efter en kärnteknisk olycka. Landstinget ansvarar för katastrofmedicinsk beredskap. Den regionala polismyndigheten har det operativa ansvaret för polisverksamheten i beredskapen mot kärntekniska olyckor. Kärnkraftverken ansvarar för samtliga säkerhetsåtgärder inom kärnkraftverkets område. Vid olycka larmar kraftverket via SOS Alarm AB, Länsstyrelsen, Kärnkraftinspektionen, Strålskyddsinstitutet och polisen samt varnar de närboende. Kraftverkets uppgift är att föra anläggningen till ett säkert läge, skydda den egna personalen samt minimera utsläpp av radioaktiva ämnen i omgivningen för att skydda de närboende. Kraftverket informerar fortlöpande länsstyrelsen, expertmyndigheter och massmedier om händelseutvecklingen. SOS Alarm svarar för alarmering av räddningstjänstorganisationen på uppdrag av länsstyrelsen och bistår med tekniskt samband. Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB, TV4 AB och kommersiella radiokanaler har enligt avtal ansvaret att sända varnings- och informationsmeddelanden vid räddningstjänst samt myndighetsmeddelanden. Ett antal centrala statliga myndigheter har viktiga uppgifter för expertstöd och tekniskt stöd till länsstyrelserna, kommunerna, landstingen och kärnkraftsverken. Det gäller i första hand Strålskyddsinstitutet, Kärnkraftinspektionen, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Jordbruksverket, Livsmedelsverket och Socialstyrelsen. Även Statens räddningsverk, Rikspolisstyrelsen, Kustbevakningen, Sjöfartverket och Försvarsmakten har betydelsefulla uppgifter för expert- och resursstöd till den regionala och lokala nivån. Samtliga berörda centrala myndigheter skall rapportera och lämna expertstöd till regeringen. Arbetsgruppen bedömer att en utökad användarkrets i Rakelsystemet bör säkerställa att alla aktörer i beredskapssystemet, vid sidan av de s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna, har tillgång till Rakelsystemet i händelse av en kärnteknisk olycka samt för den verksamhet som behövs för att upprätthålla och utveckla beredskapen. Möjligheten att ansluta sig till det gemensamma radiokommunikationssystemet Rakel kan enligt arbetsgruppens bedömning ske med stöd av författningar för skydd mot olyckor och för hantering av fredstida krissituationer. 12
13 Som framgår av ovanstående exempel är en utökad användarkrets i Rakel en viktig förutsättning för att kunna bygga upp och vidmakthålla såväl särskilda system för andra allvarliga händelser med farliga ämnen och svåra naturolyckor som generella beredskapssystem för räddningstjänst och krishantering. Exemplet tydliggör, vid sidan av strålskydds- och räddningstjänstaspekterna, även det geografiska områdesansvaret på olika nivåer för krishantering och därmed även Regeringskansliets behov av effektiva och säkra elektroniska kommunikationer för att kunna hantera extrema fredstida situationer. 3.2. Skydd mot olyckor Räddningstjänst Flertalet faror och händelser i samhället som hotar medborgarnas skydd och säkerhet, och även samhällets säkerhetsintressen, initierar i olika skeden, framförallt i inledningsskedet av en händelse, behov av snabba och effektiva räddningstjänstinsatser från samhällets sida för att hindra och begränsa skador på liv, hälsa, egendom och miljö. Arbetsgruppen har därför undersökt olika verksamheters behov av Rakelsystemet för räddningstjänst med stöd av lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Det gäller kommunal räddningstjänst vad avser ledning av omfattande räddningsinsatser och samverkan med ägare och innehavare av anläggningar med farlig verksamhet samt statlig räddningstjänst. Med räddningstjänst avses i lagen om skydd mot olyckor de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom och miljö (1 kap. 2 ). Till räddningstjänst hänförs även efterforskning genom fjällräddning, flygräddning och sjöräddning samt efterforskning av försvunna personer i andra fall. I lagen föreskrivs vidare att staten eller en kommun skall ansvara för en räddningsinsats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt (1 kap. 2 ). Räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt (1 kap. 3 ). Med detta menas att räddningsorganen skall hålla hög beredskap och att verksamheten måste planeras och organiseras så att snabbhet och effektivitet i räddningsinsatserna uppnås. Kommunerna och de statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänsten skall samordna verksamheten samt samarbeta med varandra och med andra som berörs (1 kap. 6 ). Lagen om skydd mot olyckor ställer således krav på snabba och effektiva ingripanden av räddningstjänstansvariga kommuner och statliga myndig-
heter samt kräver vidare att de skall samarbeta och att insatserna skall kunna samordnas. Detta talar, enligt arbetsgruppens bedömning, för att såväl kommuner som statliga myndigheter som har räddningstjänstuppgifter enligt denna lag bör ha permanent tillgång till effektiv och säker radiokommunikation för ledning, samordning och samverkan vid räddningsinsatser. 14 Kommunal räddningstjänst Rakelkommittén inordnade den kommunala räddningstjänsten i de s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna som skulle få använda Rakelsystemet permanent. Kommittén utgick från bestämmelserna i den då gällande räddningstjänstlagen (1986:1102). Denna lag har numera ersatts av lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, som trädde i kraft den 1 januari 2004. Genom den nya lagen har bestämmelserna moderniserats och detaljregleringen minskat. Moderniseringen innebär bl.a. att organisationsstyrningen av räddningstjänsten mönstrades ut till förmån för målstyrning. Kommunen skall med utgångspunkt i de nationella målen för räddningstjänstverksamheten förberedelser för, beredskap för och genomförande av räddningsinsatser upprätta ett handlingsprogram, som anger vilka mål som skall uppnås och vilka resurser som behövs för detta. Arbetsgruppen vill peka på att bestämmelserna i lagen om skydd mot olyckor öppnar för varierande organisations- och samverkanslösningar för räddningstjänsten i kommunerna. I 3 kap. 15 lagen om skydd mot olyckor föreskrivs att den personal som ingår i en kommuns organisation för räddningstjänst skall vara anställd i egen eller annan kommun eller i ett kommunalförbund. Kommunen får överlåta åt någon annan att göra räddningsinsatser som kräver särskild kompetens. I organisationen för räddningstjänst kan också ett räddningsvärn ingå. Ett räddningsvärn består av personal som uttagits med tjänsteplikt. Vidare föreskrivs att om det vid en anläggning i kommunen har organiserats en särskild enhet för insatser vid anläggningen, får kommunen träffa avtal med ägaren eller nyttjanderättshavaren till anläggningen om att enheten skall ingå i kommunens organisation för räddningstjänst. En sådan enhets räddningsinsatser är att anse som kommunal räddningstjänst enligt denna lag också när insatserna görs inom den egna anläggningen. När det gäller omfattande räddningsinsatser får regeringen föreskriva eller i ett särskilt fall besluta att en länsstyrelse eller annan statlig myndighet får ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner (4 kap. 10 ). Om en sådan myndighet har tagit över ansvaret utses räddningsledaren av denna myndighet. I 4 kap. förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor preciseras bestämmelserna om övertagandet av räddningstjänsten i vissa fall. I 33 föreskrivs att om det fordras omfattande räddningsinsatser i kommunal räddningstjänst, får
länsstyrelsen ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av insatserna. Om räddningsinsatserna även innefattar statlig räddningstjänst, skall länsstyrelsen ansvara för att räddningsinsatserna samordnas. Om flera län berörs av sådana räddningsinsatser får länsstyrelserna komma överens om vilken länsstyrelse som får ta över ansvaret för räddningstjänsten i kommunerna. Om räddningsinsatserna även innefattar statlig räddningstjänst skall länsstyrelserna komma överens om vilken länsstyrelse som skall ansvara för att räddningsinsatserna samordnas. Länsstyrelsens övertagande av ledningen bör endast ske i undantagsfall. I betänkandet Reformerad räddningstjänstlagstiftning (SOU: 2003:10) framhålls att länsstyrelsen kan bistå kommunen i olika avseenden samtidigt som räddningstjänsten i kommunen i sin helhet leds av räddningschefen och den enskilda räddningsinsatsen av räddningsledare. Länsstyrelsen har möjligheter att samordna olika säkerhetsintressen inom länet, ansvara för prioriteringar och fördela förstärkningsresurser. Enligt 34 skall en länsstyrelse efter att ha hört kommunerna i länet samt berörda myndigheter upprätta de planer som länsstyrelsen behöver för att kunna utöva sitt ansvar enligt 33. Enligt arbetsgruppens bedömning bör den verksamhet som följer av länsstyrelsens ansvar och planering för omfattande räddningsinsatser i kommunal räddningstjänst ingå i den grundläggande användarkretsen av de s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna. Länsstyrelsens plan bör kunna ge en bild av omfattningen av verksamheten enligt lagen om skydd mot olyckor och därmed kan en avgränsning av Rakelsystemets användning ske. 15 Statlig räddningstjänst Rakelkommittén föreslog att de s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna i första hand bör vara användare av det gemensamma systemet på permanent basis. Kommittén föreslog vidare att även andra aktörer som verkar för att upprätthålla samhällets skydd och säkerhet bör kunna få tillgång till radiokommunikationssystemet vid särskilda händelser. Till dessa övriga skydds- och säkerhetsaktörer räknade kommittén bl.a. den statliga räddningstjänsten. KBM menar i skrivelsen i april 2005 till regeringen att även den statliga räddningstjänsten bör ha tillgång till Rakel och att det i gällande regelverk inte finns några hinder mot detta. Den statliga räddningstjänstens omfattning och skyldigheter regleras i lagen om skydd mot olyckor (4 kap. 1-6 ). I 4 kap. förordningen om skydd mot olyckor preciseras statens skyldigheter och ansvariga statliga myndigheter samt den planering som behövs. För fjällräddningstjänst,
flygräddningstjänst, sjöräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer i andra fall samt miljöräddningstjänst föreskrivs att de ansvariga myndigheterna skall ha ett program för räddningstjänsten. Programmet skall innehålla uppgifter om vilken förmåga och vilka resurser myndigheten har och avser att skaffa sig för att göra räddningsinsatser samt uppgifter om samverkan med kommuner, landsting, statliga myndigheter och berörda organisationer. Då det gäller räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen föreskriver regeringen att en länsstyrelse, efter att ha hört berörda myndigheter, kommuner och landsting, skall upprätta program för räddningstjänsten och saneringen enligt 4 kap. 6 lagen om skydd mot olyckor. Programmet skall behandla organisation och ledning, samband, strålningsmätning, information till allmänheten, personella och materiella resurser i länet, saneringsmetoder, och andra frågor av betydelse för beredskapen (4 kap. 21 förordningen om skydd mot olyckor). I fråga om rådgivning skall Statens strålskyddsinstitut ge råd om strålningsmätningar och biträda med strålskyddsbedömningar (4 kap. 33 samma förordning). I förarbetena till lagen om skydd mot olyckor framhålls i fråga om verksamhetsmål och handlingsprogram för statliga åtgärder för skydd mot olyckor, Reformerad räddningstjänstlagstiftning (SOU 2002:10, sid. 123), att styrning från statsmakternas sida av den statliga verksamheten, till skillnad mot den kommunala, inte behöver komma till uttryck i form av lag eller i tillämpningsföreskrifter till lagen. Regeringen kan styra den statliga verksamheten i regleringsbrev och myndighetsinstruktioner. Det har emellertid ansetts lämpligt att med hänsyn till det nödvändiga samarbetet i kommunal och statlig räddningstjänst ha en för båda gemensam lagstiftning. I likhet med vad som tidigare föreskrevs i den numera upphävda räddningstjänstlagen föreskrivs i lagen om skydd mot olyckor att kommunerna och de statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänsten skall samordna verksamheten samt samarbeta med varandra och med andra som berörs (1 kap. 6 ). Detsamma gäller de grundläggande kraven att räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt (1 kap. 3 ). Med detta menas att räddningsorganen skall hålla hög beredskap och att verksamheten måste planeras och organiseras så att snabbhet och effektivitet i räddningsinsatserna uppnås. Mot bakgrund av de för aktörerna gemensamma kraven på hög beredskap genom föreberedelser, snabba och effektiva insatser samt samordning och samarbete bedömer arbetsgruppen att statliga räddningstjänstansvariga myndigheter bör ingå i användarkretsen för permanent användning av Rakelsystemet för de uppgifter som föreskrivs i lagen och förordningen om skydd mot olyckor. Detsamma gäller Statens strålskyddsinstitut då det gäller rådgivning om strålskydd enligt samma förordning. 16
Farlig verksamhet Dagens uppmärksamhet på terrorhandlingar och naturkatastrofer får enligt arbetsgruppens uppfattning inte skymma förekomsten i landet och i vårt närområde av riskobjekt och riskfylld verksamhet som vid en olycka kan få svåra hälso- och miljökonsekvenser. Det gäller bl.a. förekomsten av kärnkraftverk och kraftverksdammar samt lager och transporter av farliga ämnen. I lagen om skydd mot olyckor föreskrivs i fråga om skyldigheter vid farlig verksamhet att vid en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olycka skall orsaka allvarliga skador på människor eller miljön, är anläggningens ägare eller den som utövar verksamheten på anläggningen skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador (2 kap. 4 ). Den som utövar verksamheten är skyldig att göra riskanalyser. I förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor föreskrivs att länsstyrelsen efter samråd med kommunen, skall besluta vilka anläggningar som omfattas av ägarens eller verksamhetsutövarens skyldigheter enligt lagen om skydd mot olyckor (2 kap. 3 ). Faran för att en olycka skall orsaka allvarliga skador på människor eller miljön gäller ofta oplanerade utsläpp av giftiga eller skadliga ämnen i mark, vatten eller luft. Det kan också gälla explosioner, ras, dammbrott m.m. Flygplatser som godkänts enligt luftfartslagen (1957:297) utpekas särskilt i lagen om skydd mot olyckor (2 kap. 3 och 4 ) som anläggningar med farlig verksamhet. Även kärntekniska anläggningar enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet utgör anläggningar med farlig verksamhet. Detsamma gäller anläggningar som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Det finns även en rad andra anläggningar som efter riskanalyser och länsstyrelsens beslut kan omfattas av skyldigheterna om farlig verksamhet, såsom dammanläggningar, anläggningar med gruvdrift, industrier, kraftverk, hamnar, lager, terminaler, depåer, bangårdar, rörledningssystem, högrisklaboratorer m.fl. (Statens räddningsverks allmänna råd och kommentarer om skyldigheter vid farlig verksamhet, SRVFS 2004:8). I detta sammanhang bör också beaktas skyldigheterna om underrättelse till myndigheter vid utsläpp eller överhängande fara för utsläpp. I lagen om skydd mot olyckor föreskrivs att vid utsläpp av giftiga eller skadliga ämnen från en anläggning som avses i 4 skall den som utövar verksamheten underrätta länsstyrelsen, polismyndigheten och kommunen om utsläppet påkallar särskilda åtgärder till skydd för allmänheten (2 kap. 5 ). Underrättelse skall också lämnas om det föreligger överhängande fara för ett sådant utsläpp. Arbetsgruppen konstaterar att föreskrifterna i lagen och förordning om anläggningar med farlig verksamhet syftar till att säkerställa ett snabbt 17
och effektivt ingripande om en olycka skulle inträffa från såväl anläggningens ägare eller verksamhetsutövare som de s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna, i första hand den kommunala räddningstjänsten och polisen. Arbetsgruppen bedömer att länsstyrelsens beslut om att en anläggning skall omfattas av skyldigheterna vid farlig verksamhet också bör öppna för tillträde till Rakelsystemets användarkrets. Anläggningens ägare eller verksamhetsutövaren får sedan, efter samråd med kommunen, själv bestämma om permanent tillgång till systemet och utrustning behövs med avseende på kommunens mål och förmåga i handlingsprogrammet för räddningstjänst. Det som talar för permanent tillgång till systemet är behoven av samordning mellan beredskapen vid anläggningen och den kommunala räddningstjänstens insatsplaner samt den utbildning och övning i samverkan som behövs för ett effektivt ingripande vid en olycka. 18 3.3. Hantering av fredstida krissituationer Krishantering Rakelsystemets betydelse för ledning och samordning av samhällets krishantering och dess behov av säkerställd och tvärsektoriell kommunikation vid fredstida krissituationer har inte uppmärksammats på samma sätt som samhällets dagliga ingripande för allmän ordning, skydd och säkerhet genom polisen, räddningstjänsten och akutsjukvården. Med utgångspunkt i propositionerna Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:01) och Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) har samhällets krishantering successivt utvecklats under de senaste åren. Vägledande principer om ansvar, närhet och likhet har lagts fast. Ansvarsprincipen innebär, att den myndighet, kommun eller annan aktör som bedriver en verksamhet under normala förhållanden, också skall göra det i en krissituation. Med närhetsprincipen menas att kriser skall hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället, dvs. på den ledningsnivå som närmast berörs av det akuta krisförloppet. Likhetsprincipen innebär att en verksamhets normala organisation och lokalisering så långt som möjligt skall vara densamma i en krissituation. Inom krishanteringssystemet finns aktörer med geografiskt områdesansvar och sektorsansvar. Kommunen, länsstyrelsen och regeringen har geografiskt områdesansvar på lokal, regional respektive nationell nivå och skall på sin nivå verka för inriktning, samordning och prioritering av åtgärder såväl före och under som efter en krissituation. Sektorsansvariga myndigheter ansvarar för förebyggande, förberedande, akuta och återuppbyggande åtgärder inom respektive sektor.
Viktiga steg för krishanteringen har tagits, i fråga om statliga myndigheters beredskap, genom förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering samt höjd beredskap (krisberedskapsförordningen) samt för kommuner och landsting genom lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting. I överenskommelsen mellan staten och Svenska kommunförbundet, som ingicks den 23 juni 2004, preciseras kommunernas uppgifter vid fredstida krishantering och uppgifter för höjd beredskap. För att villkoren i överenskommelsen skall bli bindande för kommunerna måste uppgifter och ersättning regleras i lag. Utredningen om lagen om civilt försvar har i betänkandet Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting (SOU 2004:134) lämnat förslag till sådan lagstiftning. Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet. KBM har i sin skrivelse till regeringen angående en utvidgad användarkrets för Rakel pekat på betydelsen av att landsting och kommuner samt länsstyrelser och andra statliga myndigheter får tillgång till Rakelsystemet för krishantering vid extraordinära händelser och svåra påfrestningar i fredstid. Flera länsstyrelser har i skrivelser till regeringen gjort motsvarande bedömningar. Även KBM:s sammanställning, Krishantering i stormens spår (2005-08- 31 KBM dnr 0257/2005), av erfarenheter från stormen Gudrun visar på behoven av ett gemensamt radiokommunikationssystem med en utökad användarkrets. Organisationen Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) delar denna uppfattning och skriver som slutsats i sin rapport Storm Krishantering i kommuner och landsting som drabbats av stormen Gudrun (2005) att användarkretsen för Rakelsystemet måste utvidgas så att det omfattar samtliga delar av kommunernas och landstingens verksamhet som behöver fungera vid en kris. I såväl lagen om extraordinära händelser i fredstid som förordningen om åtgärder för fredstida krishantering anges karaktären av de händelser och situationer, som kommuner, landsting och statliga myndigheter skall kunna hantera. I betänkandet Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting (SOU 2004:134) lämnas förslag till ny lag om kommunernas och landstingens åtgärder för extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap som avses gälla kommuner och landsting. I denna definieras extraordinära händelser som en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av kommun och landsting. Detta förslag till definition motsvarar 19
vad som idag gäller enligt lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting. Enligt 3 krisberedskapsförordningen skall varje myndighet i syfte att stärka sin krishanteringsförmåga årligen analysera om det finns sådan sårbarhet och sådana risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Vid denna risk- och sårbarhetsanalys skall myndigheten särskilt beakta situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, som kräver brådskande beslut och samverkan med andra samhällsorgan och som allvarligt påverkar samhällets funktionsförmåga eller tillgång på nödvändiga resurser. Myndigheterna skall vidare beakta förmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom myndighetens ansvarsområde. Arbetsgruppen bedömer att för de åtgärder som kommuner, landsting och statliga myndigheter måste vidta för att hantera sådana händelser och situationer som avses i 3 krisberedskapsförordningen är Rakelsystemet ett betydelsefullt verktyg för ledning, samordning och samverkan. För att vid en händelse kunna vidta åtgärder skyndsamt och effektivt krävs förberedelser genom planering, utbildning och övning. Detta talar för permanent tillgång till Rakelsystemet för den krishanteringsverksamhet som preciseras i lag och förordning. 20 Kommunernas och landstingens krishantering I utredningens förslag till lag om kommunernas och landstingens åtgärder för extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap framhålls att syftet med lagen är att kommuner och landsting skall minska sårbarheten i sin verksamhet och ha god förmåga att hantera krissituationer i fred. I förslaget regleras skyldigheter för kommuner och landsting att ta fram risk- och sårbarhetsanalyser samt att fastställa en plan för att hantera extraordinära händelser. Vidare lämnas förslag om reglering av kommunernas geografiska områdesansvar för den fredstida krishanteringen Detta ansvar innefattar att kommunen skall verka för att det sker samordning av all krishantering som genomförs av andra aktörer i kommunen, såsom statliga myndigheter, landstingen, organisationer och företag. En bestämmelse föreslås också om att kommuner och landsting skall ansvara för att förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de skall kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser Vidare föreslås en rapporteringsskyldighet för kommuner och landsting Utöver rapportering om risker och sårbarheter samt om planeringen, är det under en inträffad händelse av stor betydelse att kontinuerlig rapportering sker. Stöd och hjälp kan vid behov sättas in för att lindra konsekvenserna av en inträffad händelse. Kommuners och landstings skyldigheter att analysera, planera, samordna, rapportera, utbilda och öva för åtgärder vid extraordinära händelser,
händelsernas karaktär och kraven på skyndsamma och samordnade åtgärder om de inträffar samt skyldigheten att kontinuerligt rapportera händelseutvecklingen, vidtagna åtgärder, behov av stöd och hjälp, såväl enligt gällande lagstiftning som enligt den föreslagna lagen, talar starkt för att kommuners och landstings organisation för extraordinära händelser bör vara användare av Rakelsystemet. Kommunernas och landstingens behov av Rakelsystemet framgår redan idag av gällande bestämmelser för krishantering. Det pågående arbetet med ny lagstiftning kan komma att ytterligare understryka behoven. I fråga om övriga aktörer som berörs av kommunens planering för sådana händelser omfattas de s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna generellt och andra omfattas enligt lagen om skydd mot olyckor. Beträffande eldistributionsföretag återkommer arbetsgruppen till dessa senare. 21 Katastrofmedicinsk beredskap Landstingens katastrofmedicinska beredskap är en betydelsefull del i landets samlade förmåga att kunna hantera stora olyckor och katastrofer. För att enskilda landsting skall klara av allvarliga händelser behöver de kunna samverka med andra landsting. De behöver ständigt ha personal i beredskap för att kunna ta emot larm vid en allvarlig händelse samt för att leda insatser och ta emot skadade människor. Insatserna ställer stora krav på samordning och samverkan med i första hand kommunal och statlig räddningstjänst och polisen vid stora olyckor och katastrofer. Sedan 2002 finns i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) bestämmelser om att landstinget även skall planera sin hälso- och sjukvård så att en katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls (7 ). Lagen innehåller också ett bemyndigande om att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela särskilda föreskrifter om hälso- och sjukvården i fredstid om det ur ett nationellt perspektiv finns behov av katastrofmedicinska insatser (32 a ). Föreskrifter om Socialstyrelsens medverkan i totalförsvaret finns i förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Härutöver skall Socialstyrelsen enligt förordningen (1996:570) med instruktion för Socialstyrelsen samordna och övervaka planläggningen av den civila hälso- och sjukvårdens, hälsoskyddets, smittskyddets samt socialtjänstens beredskap. Socialstyrelsen skall samordna förberedelserna för försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel inför höjd beredskap och för att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap. Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2005:13) om fredstida katastrofmedicinsk beredskap och planläggning inför höjd beredskap. Dessa föreskrifter och allmänna råd ställer bl.a. krav på att varje landsting skall ha en regional katastrofmedicinsk plan