Datum Vår referens Sida 2015-11-02 Dnr: 15-7957 1(8) Er referens Fi2015/3612/OFA/KO Avdelningen för samhällsfrågor David Holm 08-678 56 77 david.holm@pts.se Remissvar avseende betänkandet Ett stärkt konsumentskydd vid telefonförsäljning (SOU 2015:61). Post- och telestyrelsen (PTS) har i enlighet med 1 förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen ett samlat ansvar inom postområdet och området för elektronisk kommunikation. PTS lämnar med utgångspunkt från myndighetens ansvarsområde följande synpunkter på betänkandet Ett stärkt konsumentskydd vid telefonförsäljning (SOU 2015:61). Allmänt PTS anser att det är mycket angeläget att konsumentskyddet i samband med telefonförsäljning stärks. Marknaden för elektroniska kommunikationstjänster är en av de mest problematiska ur ett konsumentperspektiv. Detta framgår bland annat av Konsumentrapporten 2013, Konsumentrapporten 2014 och Konsumentrapporten 2015 i vilka Konsumentverket har analyserat inom vilka branscher konsumenter upplever mest problem. Av 2014 års rapport, vars tema var just telefonförsäljning, framgår vidare att telefonförsäljning av elektroniska kommunikationstjänster upplevs som särskilt problematisk av konsumenter. Denna bild förstärks av 2014 års PTS-rapport Konsumentklagomål på telefoni och bredband. Liksom de senaste åren framhålls där otillbörlig marknadsföring som ett av de vanligaste problemen för konsumenter inom området, och då särskilt telefonförsäljning som leder till att abonnenter byter operatör mot sin vilja. Sammanfattning PTS instämmer i utredningens bedömning att det finns ett betydande missnöje bland konsumenter när det gäller telefonförsäljning. PTS tar emot många samtal till sin konsumenttelefon som handlar om telefonförsäljning. Många konsumenter vittnar om att näringsidkare påstår att avtal ingåtts, tvärt emot vad Post- och telestyrelsen Postadress: Besöksadress: Telefon: 08-678 55 00 Box 5398 Valhallavägen 117 Telefax: 08-678 55 05 102 49 Stockholm www.pts.se pts@pts.se
2(8) konsumenten uppfattat. Det görs vidare ofta gällande att det råder oklarhet beträffande vilket företag telefonförsäljaren utger sig för att företräda. Härutöver får PTS ofta signaler om att konsumenter, som av företaget påstås ha ingått avtal utan att de själva anser det vara fallet, har svårt att nå företagens kundtjänstfunktion för att exempelvis säga upp avtalet eller hävda sin ångerrätt. PTS delar utredningens bedömning att det finns vissa konsumentgrupper som är särskilt utsatta vid telefonförsäljning. Det finns på marknaden för elektroniska kommunikationer aktörer vars affärsidé tycks bygga på användandet av otillbörliga affärsmetoder riktade mot framförallt äldre kunder. Bland dessa äldre kunder finns såväl konsumenter i gängse mening som sådana som i allt väsentligt är att betrakta som konsumenter men som dessutom är innehavare av exempelvis en jordbruksfastighet eller skogsfastighet och som av företaget påstås ha ingått avtal om företagsabonnemang. Operatörer som ingår sådana avtal nekar ofta kunden tillgång till konsumentskyddsregler (t.ex. rörande ångerrätt) just med hänvisning till att fråga är om ett företagsabonnemang. PTS ser positivt på flera av de i betänkandet framförda förslagen för att stärka konsumentskyddet i samband med telefonförsäljning. PTS anser att ett genomförande av förslagen bidrar till att förbättra konsumenternas situation på marknaden. Samtidigt finns det, enligt PTS mening, skäl att vidta ytterligare åtgärder för att stärka konsumentskyddet. PTS välkomnar utredningens förslag att införa ett skriftlighetskrav vid telefonförsäljning där näringsidkaren på eget initiativ kontaktar en konsument i syfte att ingå ett distansavtal, men anser att det kan finnas skäl att införa ett skriftlighetskrav även i fall då konsumenten kontaktar näringsidkaren, t.ex. vid merförsäljning. PTS vill här särskilt framhålla att den skriftliga bekräftelsen på näringsidkarens anbud rimligen måste innefatta avtalsvillkoren i sin helhet. Av praktiska skäl talar detta, enligt PTS mening, emot att sms ska kunna anses som läsbar och varaktig form. PTS är helt enig med utredningens bedömning att det finns behov av särskilt skydd för småföretagare vad gäller oönskad marknadsföring per telefon, och anser att det vore välkommet att ett spärregister liknande NIX-Telefon införs för småföretagare. Under hösten 2015 har nya, oseriösa teleoperatörer dykt upp, och problemen med oseriös telefonförsäljning på området har eskalerat ytterligare. Trots de förändringar som nyligen gjorts av reglerna kring spärregistret NIX-Telefon går utvecklingen inte åt rätt håll. PTS anser därför att ett s.k. opt in-system bör komplettera de föreslagna reglerna om skriftlig bekräftelse för ett bättre fungerande konsumentskydd. Post- och telestyrelsen 2
3(8) Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler (distansavtalslagen) PTS ser positivt på att utredningen föreslår att ett skriftlighetskrav vid telefonförsäljning införs i distansavtalslagen. PTS anser att det är rimligt att dessa bestämmelser ska gälla situationer då näringsidkaren på eget initiativ kontaktar konsumenten per telefon i syfte att ingå ett distansavtal. PTS anser dock att det kan uppstå situationer även då konsumenten ringer till näringsidkaren där ett sådant formkrav vore på sin plats. Om en konsument kontaktar en näringsidkare för att beställa eller efterfråga viss vara, och näringsidkaren i samband med detta försöker få till stånd s.k. merförsäljning, är det fråga om en situation som i allt väsentligt påminner om sådana då näringsidkaren på eget initiativ kontaktar konsumenten. PTS är av uppfattningen att det även i sådana situationer vore befogat med ett skriftlighetskrav. PTS vill påpeka att man, för tydlighets skull, bör överväga att ändra i föreslagen lydelse av 3 kap. 4 distansavtalslagen så att det framgår att näringsidkaren har att ge konsumenten viss angiven information vid varje telefonsamtal (så som det är formulerat idag), snarare än vid ett telefonsamtal. Ett alternativ till detta vore annars att använda sig av motsvarande lydelse som återfinns i förslagets 2 kap. 2 3 st. i vilken stadgas att konsumenten i början av samtalet (ska) informeras om namnet på den person som är i kontakt med konsumenten och hans eller hennes relation till näringsidkaren, samtalets syfte och näringsidkarens identitet. Härutöver anser PTS att den föreslagna ändringen av lydelsen i 3 kap. 4 a i praktiken tar sikte på en snävare krets av samtalstyper än vad som är fallet idag. Den nu gällande lydelsen avser telefonförsäljning av en förvaltningstjänst eller en rådgivningstjänst som avser premiepension, och kan enligt förarbeten till lagen avse såväl sådan telefonförsäljning som företagits på näringsidkarens initiativ som sådan som t.ex. kommer till stånd efter det att näringsidkaren i sin marknadsföring uppmanat konsumenter att ta kontakt, alltmedan den föreslagna lydelsen uttryckligen tar sikte på sådana avtal som ingås efter det att näringsidkaren på eget initiativ kontaktar konsumenten i syfte att ingå distansavtal. Detta innebär i praktiken en försämring i konsumentskyddet vad gäller premiepensionstjänster, vilket enligt PTS mening är olyckligt. PTS anser, rent allmänt, att man bör se över utformningen av de aktuella bestämmelserna i distansavtalslagens 2 kap. och 3 kap. på så sätt att en bättre enhetlighet kapitlen emellan uppnås. 12.4 Tillåten marknadsföring trots registrering i NIX-Telefon Post- och telestyrelsen 3
4(8) PTS delar utredningens bedömning att regelverket kring NIX-Telefon inte är utformat på ett sådant sätt att konsumenter ges tillräckligt skydd mot oönskad marknadsföring. Till skillnad från utredningen anser emellertid PTS att man bäst kommer till rätta med dessa problem genom att frångå den befintliga opt out-lösningen för att ersätta denna med en opt in-modell. PTS anser att det är mycket angeläget att en sådan opt in-modell, liksom utredningen funnit vad gäller NIX-Telefon, har få undantag och vidare att denna åtföljs av ett regelverk som på ett mycket tydligt sätt klargör hur ett godkännande av telefonförsäljning bör ske. PTS ansluter sig till utredningens bedömning att det för det fall att man väljer att behålla opt out-modellen finns skäl att utsträcka denna rätt till att avse fysiska personer generellt, dvs. även sådana som aktivt bedriver näringsverksamhet. Härigenom skulle en bättre överensstämmelse med 21 marknadsföringslagen (2008:486) uppnås. (Se vidare resonemanget under rubriken Särskilt om konsumentbegreppet nedan.) 12.5 Information om NIX-Telefon Om ordningen med NIX-Telefon behålls instämmer PTS i utredningens bedömning att det är viktigt att information om NIX-Telefon görs tillgänglig för konsumenter även på annat sätt än via föreningens webbplats (så länge detta system upprätthålls). Denna information bör göras tillgänglig även i pappersform, i format som funktionshindrade kan tillgodogöra sig och på andra språk. Detta framstår som särskilt angeläget då det har visat sig att mindre seriösa aktörer ofta riktar in sig mot särskilt utsatta grupper som inte nödvändigtvis har de förutsättningar som krävs för att få åtkomst till aktuell information, samtidigt som de är i störst behov av denna. 13.3 Förbättringar av sanktionssystemet i marknadsföringslagen PTS delar utredningens bedömning att det vore av värde att Konsumentverket gavs verktyg i form av mer effektiva och verkningsfulla sanktionsmöjligheter än vad myndigheten har tillgång till idag, för att bättre komma till rätta med oseriösa försäljningsmetoder, och då inte minst sådana i form av oönskad marknadsföring per telefon. 13.4 Ingen regel om civilrättslig ogiltighet PTS har inget att erinra mot utredningens bedömning att det inte bör införas en regel om civilrättslig ogiltighet i samband med överträdelser av bestämmelserna om näringsidkares informationsskyldighet i distansavtalslagen. 14.4 En lagreglerad skyldighet för företag att spela in samtal Post- och telestyrelsen 4
5(8) PTS förordar inte att det införs en skyldighet i lag för näringsidkare att spela in säljsamtal. En sådan lagreglering skulle visserligen medföra tillgång till bättre bevismedel i samband med en eventuell tvist parterna emellan, men den skulle på intet sätt förbättra konsumenters förutsättningar att värdera erbjudanden presenterade per telefon innan de ingår avtal. 14.5 Utredningens slutsatser PTS instämmer i utredningens bedömning att ett skriftlighetskrav bör införas vid telefonförsäljning som riktas till konsumenter. PTS anser dock att införandet av en opt in-modell i kombination med detta skriftlighetskrav vore välkommet för att få till stånd ett förstärkt konsumentskydd på området för telefonförsäljning. Genom en sådan lösning krävs samtycke på förhand från konsumenten för att marknadsföring per telefon ska vara tillåten. I ett samhälle där allt fler har möjlighet att göra inköp över internet finns allt mindre behov av oanmodad försäljning via telefon. Nuvarande opt out-modell har visat sig ha alltför stora brister, enligt PTS uppfattning. Många konsumenter som vänder sig till PTS vittnar också om att de blir uppringda trots att de låtit registrera sina telefonnummer i NIX-Telefon. Enligt Konsumentverkets årliga Konsumentrapporter vill en övervägande majoritet av konsumenterna inte heller bli störda av telefonförsäljare, inte ens från företag där de redan är kunder. Ytterligare ett skäl som talar för införandet av en opt in-lösning är att en sådan redan införts vad gäller marknadsföring per e-post och sms. Ett telefonsamtal är enligt PTS uppfattning väsentligt mer påträngande än ett e-postmeddelande eller ett sms. Det är också önskvärt att tillämpa lika regler oberoende av vilken teknik som näringsidkaren använder för sin marknadsföring. Den oönskade telefonförsäljningen för också med sig stora konsumentproblem när det gäller oönskade avtal, eller avtal med oklart innehåll, på sätt som beskrivits i utredningen. 15.1 Situationer som bör omfattas av skriftlighetskravet I anslutning till redogörelsen för olika möjliga telefonförsäljningssituationer och en diskussion kring vilka av dessa som bör och vilka som inte bör anses utgöra sådana samtal där näringsidkaren på eget initiativ kontaktar konsumenten i syfte att ingå distansavtal, finner utredningen att samtal där s.k. merförsäljning genomförs inte bör omfattas av skriftlighetskravet. PTS anser att det i samband med sådana samtal mycket väl kan uppstå situationer där konsumenten utsätts för överrumplande erbjudanden och svåröverskådliga avtalsvillkor, och där konsumentens skyddsbehov kan vara av samma art som då denne blir kontaktad helt på näringsidkarens initiativ. PTS är av uppfattningen att det kan finnas skäl att införa ett skriftlighetskrav även i dessa situationer. Post- och telestyrelsen 5
6(8) Vad sedan gäller frågan om vissa typer av avtal bör undantas från kravet på skriftligt avtal, ansluter sig PTS till utredningens förslag, nämligen att skriftlighetskravet vid telefonförsäljning bör gälla generellt för sådana avtal som omfattas av 2 kap. distansavtalslagen, dvs. sådana varigenom en näringsidkare överlåter eller upplåter lös egendom till eller utför en tjänst åt en konsument. 15.2 Innebörden av skriftlighetskravet Vad beträffar frågan rörande i vilken form bekräftelsen av näringsidkarens anbud ska avges, ställer sig PTS frågande till att ett sms ska betraktas såsom varandes varaktig form. Innebörden av anbudsbekräftelsen bör rimligen vara att konsumenten får del av avtalsvillkoren. Av praktiska skäl kan det vara svårare att ta till sig informationen i sms-form. Skärmen är relativt liten och inte anpassad för att tillgodogöra sig avtalsvillkor, som ofta är tämligen omfattande. Vidare är möjligheterna att skriva ut informationen från en mobiltelefon begränsade. Lagringsmöjligheterna på telefonen är dessutom i allmänhet mer begränsade än på en dator. PTS anser därför att sms inte är en lämplig form för näringsidkarens anbudsbekräftelse till konsumenten. PTS instämmer i utredningens slutsats att det uttryckligen bör anges i bestämmelserna att konsumentens accept ska avges efter det att samtalet avslutats. Härigenom ges konsumenten möjlighet att i lugn och ro gå igenom avtalsvillkoren. Skulle avtalet kunna ingås under själva telefonsamtalet, vore själva syftet med den föreslagna förändringen till stor del förfelat. 16.2 Ett samråd om reglerna för NIX-Telefon och bättre information om registret PTS ser positivt på utredningens förslag att Konsumentverket ska ges i uppdrag att föra en dialog med företrädare för näringslivet om utformningen av regelverket för NIX-Telefon, i syfte att förbättra konsumenters möjligheter att motsätta sig marknadsföring per telefon. (Det sagda gäller för det fall att nuvarande opt out-modell behålls.) PTS anser att utvecklingen bör följas noga, och att ett lagreglerat spärregister i statlig regi bör övervägas om de önskade förbättringarna till följd av de föreslagna samtalen Konsumentverket och branschföreträdarna emellan uteblir. Som konstaterats tidigare (under 12.5, ovan) anser PTS att fortfarande för det fall att detta system upprätthålls det är angeläget att information om NIX- Telefon görs tillgänglig för konsumenter även på annat sätt än via föreningens webbplats, inte minst för särskilt utsatta grupper såsom äldre personer, personer med vissa funktionsnedsättningar och personer som inte behärskar det svenska språket. Därför välkomnar PTS utredningens förslag att Konsumentverket ges i uppdrag att verka för att lättillgänglig information om spärregistret NIX-Telefon tillgängliggörs för dessa särskilt utsatta konsumentgrupper. Post- och telestyrelsen 6
7(8) 17 Småföretagares behov av skydd Särskilt om konsumentbegreppet PTS anser att det rent generellt finns skäl att se över småföretagarnas situation och, i viss utsträckning, utvidga konsumentbegreppet så att det omfattar också mindre företag. Småföretagare har ofta i en avtalssituation en ställning liknande den som konsumenter har. För att överhuvudtaget kunna bedriva sin verksamhet ingår småföretagare ofta många olika typer av avtal, av vilka många inte har mycket att göra med företagets kärnverksamhet, exempelvis köp av abonnemang för elektroniska kommunikationstjänster. I sådana fall kan det ofta uppstå situationer där småföretaget i praktiken har samma förutsättningar och behov som en konsument, dock utan att ha tillgång till samma skyddsregler eller möjlighet att hävda ångerrätt. PTS har under flera år kunnat observera hur äldre småföretagare, som i praktiken inte längre bedriver verksamhet men finns kvar i företagsregister, utnyttjas som måltavlor för telefonförsäljning för olika former av abonnemang. De erbjuds längre bindningstider och får ingen information om ångerrätten, just för att försäljarna åberopar deras status som småföretagare. Den här sårbara gruppen drabbas mycket hårt, och det finns därför enligt PTS anledning att noga följa utvecklingen. PTS anser att det, rent allmänt, kan finnas anledning att utvidga konsumentbegreppet. En sådan utvidgning bör dock, enligt PTS uppfattning, begränsas till att endast omfatta situationer där avtalsrelationen mellan företagen motsvarar ett konsumentförhållande. 17.3 Utredningens slutsatser PTS instämmer i utredningens bedömning att det finns behov av särskilt skydd för småföretagare när det gäller oönskad telefonförsäljning och välkomnar förslaget att näringslivets parter tar initiativ till att ett spärregister för småföretagare inrättas. Visar det sig att småföretagarnas situation härigenom avsevärt förbättras, ser PTS ingen anledning att lagstiftningsåtgärder vidtas i syfte att komma till rätta med problemen. Det finns dock, enligt PTS uppfattning, anledning att följa utvecklingen noga. Mot bakgrund av att de branschorganisationer som företräder småföretagarnas intressen låtit meddela att de inte är anhängare av en lösning som omfattar skriftlighetskrav vid telefonförsäljning till småföretagare, har PTS inget att invända mot utredningens bedömning att något sådant skriftlighetskrav inte bör införas i dylika fall. Post- och telestyrelsen 7
8(8) Detta yttrande har beslutats av divisionschefen Catarina Wretman. I ärendets slutliga handläggning har även avdelningschefen Sara Andersson, juristen Anna Montelius samt juristen David Holm (föredragande) deltagit. Post- och telestyrelsen 8