Yttrande över Ett stärkt konsumentskydd vid telefonförsäljning (SOU 2015:61)

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Finansdepartementet Stockholm Yttrande över Ett stärkt konsumentskydd vid telefonförsäljning (SOU 2015:61) Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget Remissen innehåller förslag till ändring i lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler (distansavtalslagen). Utredningen föreslår att ett skriftlighetskrav införs vid telefonförsäljning. Det föreslås att regler om skriftlighetskrav införs i distansavtalslagen. Skriftlighetskravet föreslås omfatta avtal enligt 2 och 3 kapitlet i denna lag, dvs. såväl avtal om varor och icke-finansiella tjänster som avtal om finansiella tjänster och finansiella instrument. De föreslagna bestämmelserna gäller situationer där en näringsidkare på eget initiativ kontaktar en konsument per telefon i syfte att ingå ett distansavtal. Det anges normalt vara fallet när en konsument blir uppringd av en telefonförsäljare. Formkravet gäller däremot inte om en konsument ringer en näringsidkare för att beställa varor, t.ex. från en webbplats eller om konsumenten har efterfrågat en viss vara, varefter näringsidkaren återkommer till konsumenten per telefon. De föreslagna bestämmelserna anges innebära att näringsidkaren ska bekräfta sitt anbud i en handling eller i någon annan läsbar och varaktig form som är tillgänglig för konsumenten. Med läsbar och varaktig form avses t.ex. e-post och sms. Ett avtal ingås genom att konsumenten efter telefonsamtalet skriftligen accepterar näringsidkarens anbud. Kravet på skriftlig accept kan uppfyllas inte bara genom att en handling undertecknas utan även via e-post eller sms. Avtalet är ogiltigt om konsumenten inte har accepterat anbudet på det sättet, vilket ska framgå av anbudsbekräftelsen. Övriga delar av utredningens förslag innefattar inte författningsändringar. Skälen för Regelrådets ställningstagande Syftet med förslaget I konsekvensutredningen anges att syftet med ett skriftlighetskrav är att skapa en ökad trygghet för konsumenter när avtal ska ingås via telefon och en ökad klarhet när det gäller avtalens innehåll. Postadress Webbplats E-post 1/6

2 Regelrådet finner redovisningen av syftet med förslaget godtagbar. Yttrande Vårt Dnr Ert Dnr Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd I konsekvensutredningen anges att utredningen gör bedömningen att det föreslagna skriftlighetskravet är den åtgärd som bäst bidrar till att lösa förekommande konsumentproblem. Det anges också vara en åtgärd som innebär att företags intressen på den berörda marknaden beaktas på ett balanserat sätt, till skillnad från åtgärden att införa ett krav på förhandssamtycke (opt-in). Enligt utredningens bedömning skulle ett opt-in system få alltför betungande konsekvenser för företag som bedriver telefonförsäljning. I betänkandets fjortonde kapitel diskuteras tänkbara åtgärder mer utförligt. Där finns också en redogörelse för en alternativ lösning att en lagreglerad skyldighet för företag att spela in telefonsamtal skulle införas. Detta anges vara ett förslag som har förordats av branschorganisationen Kontakta som företräder företag och organisationer som arbetar med kundservice och försäljning som innefattar kundkommunikation antingen inom den egna verksamheten eller på uppdrag åt andra företag. Utredningens bedömning är att detta förslag är mindre lämpligt bl.a. för att det skulle innebära att många problem som konsumenter anfört skulle finnas kvar och att en lagreglering kan ifrågasättas från integritetssynpunkt. Vidare bedömer utredningen att förstärkt tillsyn och skärpta sanktioner inte skulle kunna ersätta det föreslagna skriftlighetskravet. Regelrådet finner att det finns en väsentlig diskrepans mellan de bedömningar som utredningen gör och de berörda företagens syn. Av detta skäl skulle det ha varit önskvärt om en tydligare genomgång av alternativa lösningar hade kunnat göras, inklusive en jämförelse av kostnader för företagen förknippade med olika förslag. Regelrådet finner emellertid också att redovisningen i konsekvensutredningen tillsammans med det som anges i andra delar av betänkandet innehåller en på det hela taget utförlig genomgång av för- och nackdelar med olika alternativa lösningar. Regelrådet finner redovisningen av alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd godtagbar. Förslagets överensstämmelse med EU-rätten I konsekvensutredningen anges inget om förslagets överensstämmelse med EU-rätten. Däremot finns beskrivningar av hur opt in respektive opt out-lösningar förhåller sig till EU-rätten i betänkandets kapitel om gällande rätt och det femtonde kapitlet som närmare beskriver förslaget till skriftlighetskrav. Regelrådet vill påminna om att en redogörelse för förslagets överensstämmelse med EU-rätten, eller en hänvisning till var någonstans i förslaget man kan finna en sådan redogörelse, ska finnas i konsekvensutredningen. Regelrådet finner redovisningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten godtagbar. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser I konsekvensutredningen anges inget om särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser. Uppgifter om behov av speciella informationsinsatser finns inte heller i betänkandets övriga avsnitt. I betänkandets nittonde kapitel om ikraftträdande och övergångsbestämmelser anges att det ur ett konsumentperspektiv är angeläget att de nya bestämmelserna träder i kraft så snart som möjligt. Det anges samtidigt vara viktigt att näringslivet får tid att anpassa sig till de nya reglerna. Utredningen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli Vidare anges att de nya bestämmelserna bör tillämpas endast för avtal som har ingåtts efter ikraftträdandet och att detta bör tydliggöras genom en övergångsbestämmelse. Postadress Webbplats E-post 2/6

3 Regelrådet finner redovisningen av särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande godtagbar. Regelrådet finner redovisningen av behov av speciella informationsinsatser bristfällig. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch Det anges i konsekvensutredningen att förslaget kommer att beröra företag som bedriver telefonförsäljning i organiserad form till konsumenter. Det är endast företag med utgående samtal i försäljningssyfte som berörs. Det anges att det förekommer telefonförsäljning i denna form i fråga om flera olika typer av varor och tjänster. De branscher som främst anges påverkas är telekom (tv, bredband, telefoni och streamingtjänster), media, försäkring, el/energi, samt callcenterföretag. Det hänvisas också till att mer utvecklade resonemang förs i betänkandets elfte kapitel. I detta kapitel anges bl.a. följande. Av den kartläggning som utredningen gjort framgår att de problem som konsumenter upplever inte är begränsade till någon viss typ av vara eller tjänst utan gör sig gällande mer generellt. Det rör sig till stor del om abonnemang och andra avtal om löpande leverans av varor eller utförande av tjänster. I betänkandets tredje kapitel anges att det har visat sig svårt att göra en fullständig genomlysning av telefonförsäljningens omfattning och ekonomiska betydelse, framför allt eftersom det saknas statistiska uppgifter om detta. Det anges att det i brist på underlag inte finns säkra uppgifter om hur många företag som använder telefonförsäljning i Sverige, vilka belopp telefonförsäljningen totalt omsätter eller hur många som arbetar som telefonförsäljare. Det anges att branschorganisationen Kontakta har uppgivit att det finns ca anställda bland organisationens drygt 100 medlemsföretag. Av dessa medlemsföretag anger Kontakta att mellan 15 och 20 procent bedriver telefonförsäljning. Totalt i Sverige anges Kontakta bedöma att det arbetar ca på kontaktcenter och i företag som bedriver telefonförsäljning. Med dessa utgångspunkter bedömer organisationen att ca personer borde arbeta som telefonförsäljare. Det anges vidare att telefonförsäljning är en försäljningskanal som används av många olika typer av företag men att den har särskilt stor betydelse för företag vars huvudsakliga verksamhet avser telefonförsäljning på uppdrag av andra företag. I juni 2014 fanns enligt SCB:s företagsregister 639 företag som definierade sin huvudsakliga eller sekundära verksamhet som callcenterverksamhet, anges det i betänkandet. Exempel ges också på vad callcenterverksamhet kan innebära för tjänster mer specifikt. Regelrådet noterar att det i underlaget saknas tydliga uppgifter om antalet berörda företag och de berörda företagens storlek. Däremot finns uppgifter om vilka branscher som anges påverkas främst vilket Regelrådet finner värdefullt. Den redovisning som finns visar enligt Regelrådets uppfattning att arbete har lagts ned på att finna uppgifter som kan belysa vilka företag som berörs. De brister som finns i beskrivningen motiveras, vilket också är värdefullt. Regelrådet finner emellertid också att den beskrivning som görs inte medger bedömningar av påverkan på berörda företags kostnader totalt eller per företag, eftersom antalet inte är känt. Regelrådet finner redovisningen av berörda företag utifrån antal och storlek bristfällig. Regelrådet finner redovisningen av berörda företag utifrån bransch godtagbar. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Administrativa kostnader I konsekvensutredningen anges att förslaget om ett skriftlighetskrav vid telefonförsäljning kommer att leda till vissa administrativa kostnader för företag som bedriver telefonförsäljning. Postadress Webbplats E-post 3/6

4 Det anges att vidare att enligt branschorganisationen Kontakta varar ett genomsnittligt försäljningssamtal i ungefär 10 minuter. Organisationen anges bedöma att den föreslagna regleringen inte kommer att innebära någon nämnvärd ökad tidsåtgång om t.ex. sms används. Enligt uppskattningar som gjorts av företag som berörs, kan varje försäljning där e-post används för anbudsbekräftelsen och konsumentens accept förväntas ta ett par minuter i anspråk för att fråga efter kundens e-postadress. För att få en accept behöver påminnelsesamtal genomföras, vilket organisationen bedömer kommer att kosta cirka 55 kronor per samtal. Detta avser arbetskostnad och bygger på att varje påminnelsesamtal tar cirka 10 minuter. Totalt uppskattar Kontakta att ett skriftlighetskrav innebär ökade administrativa kostnader om kronor årligen per företag om sms/e-signering ska användas. Beloppen gäller överföring av information mellan e-signeringsverktyg och ordersystem. Till detta kommer cirka 5 kronor per avtal för licensverktyg för e-signering. I de fall kommunikation sker via brev förväntas den ökade tidsåtgången bli 6 minuter per avtal, utöver det ordinarie samtalet om 10 minuter. Det innebär enligt Kontakta 33 kronor i ökade arbetskostnader. De administrativa kostnaderna vid kommunikation via brev skulle bli cirka kronor per företag enligt organisationen. Förslagsställaren anser att det finns anledning att ifrågasätta de belopp som har uppskattats i branschen. Som skäl för detta anges huvudsakligen att hur stora och kostsamma ändringar som blir aktuella beror på vilken teknisk plattform varje företag har i dag. Det är vidare så att näringsidkaren enligt lag redan nu ska lämna information om avtalet till konsumenten på ett varaktigt medium, dock att detta ska ske i ett senare skede, efter att avtalet har ingåtts. För vissa företag kan dock nya tekniska lösningar för att skicka, ta emot och lagra meddelanden behöva inrättas, medan det för andra krävs mindre justeringar. Utredningen bedömer att merparten av de administrativa kostnaderna som detta medför är initiala. Regleringen innebär vidare att nya rutiner behöver implementeras i företagens organisation. Vissa informationsinsatser av personal kommer att krävas initialt. Vidare menar förslagsställaren att man vid bedömningen av kostnaderna för berörda företag också måste beakta att vissa administrativa moment kan förväntas falla bort som en effekt av skriftlighetskravet. Förslagsställaren har inte redovisat några alternativa beräkningar av vilka administrativa kostnader som kan förväntas. Regelrådet finner det värdefullt att såväl de berörda företagens som utredningens egen bedömning redovisas. Det är emellertid en väsentlig brist att förslagsställarens bedömning inte innehåller några uppgifter om beräknade kostnader vare sig per företag eller totalt för alla företag. Det hade enligt Regelrådets bedömning varit motiverat att ange i vart fall en uppskattning av hur mycket mindre effekt på administrativa kostnader som förslagsställaren bedömer kommer att uppstå i förhållande till de belopp som beräknats av branschen. Regelrådet finner redovisningen av påverkan på företagens administrativa kostnader bristfällig. Andra kostnader Det anges i konsekvensutredningen att förslaget kan påverka berörda företags omsättning i den mån förslaget medför att färre avtal ingås. Förslagsställaren bedömer att det bör finnas förutsättningar för de berörda företagen som att anpassa affärsverksamheten till de nya reglerna efter en övergångsperiod. Det anges att uppgifter har redovisats för utredningen från ett företag som uppskattat att försäljningsomsättningen skulle minska med ca 35 procent medan ett annat företag har uppskattat att 80 procent av de avtal som företaget idag ingår via telefonförsäljning inte kommer att realiseras eftersom konsumenter inte återkommer och accepterar företagets erbjudande. Kontakta har angett att skriftliga avtal kommer att leda till ett försäljningsbortfall motsvarande ca procent för organisationens medlemmar och att ca arbetstillfällen kan komma att påverkas. Av Kontakta Postadress Webbplats E-post 4/6

5 tillfrågade medlemsföretag har uppgett att för varje 100 miljoner kr som ett företag minskar sin försäljning måste personer sägas upp. Förslagsställarens bedömning är att det inte är möjligt att med någon större säkerhet uttala sig om i vilken utsträckning telefonförsäljning totalt sett kommer att påverkas. Det anges att konsekvenserna kan variera mellan företag beroende på företagens förmåga att anpassa marknadsföring, arbetsmetoder och erbjudanden. Förslagsställaren anser också att det är svårt att uppskatta sambandet mellan en eventuell minskad omsättning och förmåga att erbjuda jobb. Enligt utredningens uppfattning kan de uppskattningar som har gjorts inom branschen i detta avseende ifrågasättas. Utredningen bedömer att det, efter en övergångsfas, bör finnas goda förutsättningar för de allra flesta företag att anpassa affärsverksamheten till de formkrav som utredningen föreslår. Det anges att meddelanden kommer i de allra flesta fall kunna lämnas i elektronisk form och att förslaget ligger väl i linje med den tekniska utvecklingen som innebär att telefoner idag används även för kommunikation över internet. På längre sikt anger utredningen att förslaget kan få positiva konsekvenser genom att konsumenter blir tryggare vid telefonförsäljning. Utredningen redovisar inte några kvantifierade uppskattningar av vilken effekten på omsättning och ingångna avtal enligt utredningens uppfattning väntas bli, vare sig på kort eller längre sikt. Regelrådet finner att det är värdefullt att de olika bedömningarna som görs av utredningen respektive av berörda företag redovisas även avseende minskad försäljning. Det finns emellertid vissa oklarheter. För det första är det inte helt klart om utredningen bedömer att de uppskattningar som berörda företag och Kontakta har gjort är mindre trovärdiga även på kort sikt, eftersom utredningen främst har angett sin uppfattning om vad som kan väntas ske efter en övergångsperiod och på längre sikt. För det andra är det inte med ledning av det som utredningen anför möjligt att bilda sig vad effekten på försäljning m.m. skulle kunna bli per företag eller totalt på längre sikt, om utredningens bedömning skulle vara korrekt. Regelrådet finner avslutningsvis att om försäljning skulle minska väsentligt, skulle detta sannolikt medföra även andra omställningskostnader, exempelvis i samband med att lokalbyten behöver genomföras. Regelrådet finner redovisningen av förslagets effekter på andra kostnader bristfällig. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag I konsekvensutredningen anges att det har framförts till utredningen att ett skriftlighetskrav kommer att missgynna företag med en större del av sin försäljning via telefon samt att företag med befintlig kundstock kan väntas gynnas i förhållande till nya företag som försöker etablera sig på marknaden. Förslagsställaren anser att skriftlighetskravet kan få betydelse för konkurrensen mellan företag men bedömer att det främst handlar om att företag som erbjuder produkter som efterfrågas av konsumenterna kommer att gynnas samt att företag som följer gällande regler kan väntas gynnas i förhållande till företag som inte gör det. Som skäl för det sistnämnda anger utredningen att formkravet troligen kommer att minska utrymmet för mindre seriösa företag att verka på marknaden. Regelrådet anser att det är värdefullt att de olika bedömningar som har gjorts om påverkan på konkurrensförhållanden redovisas. Det är emellertid inte klart om utredningen bedömer att ett missgynnande av företag med en större andel telefonförsäljning och etableringströsklar skulle vara effekter på konkurrensförhållanden av mindre omfattning eller betydelse och vad denna bedömning i sådant fall grundas på. Att detta slags motiveringar till utredningens ställningstagande saknas är en väsentlig brist. Postadress Webbplats E-post 5/6

6 Regelrådet finner redovisningen av påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag bristfällig. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden Inget anges i konsekvensutredningen om påverkan på företagen i andra avseenden än de som rubricerats ovan. Om förslagsställarens bedömning är att påverkan på företagen i andra avseenden saknas ska detta anges och motiveras. Regelrådet finner redovisningen av påverkan på företagen i andra avseenden bristfällig. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning I konsekvensutredningen anges att skriftlighetskravet föreslås gälla på samma sätt för stora som små företag. Det anges att förslagsställaren har fått uppgifter om att det kan vara så att stora företag har bättre förutsättningar än vissa små företag att anpassa sina system för att skicka erbjudanden och ta emot accepter via exempelvis e-post eller sms. I övrigt bedömer utredningen att förslaget inte kommer att påverka små företag i förhållande till stora företag. Det anges att utredningen därvid beaktar att förslaget enbart omfattar företag som bedriver telefonförsäljning till konsumenter i form av utgående samtal i en organiserad form. Andra småföretag påverkas inte, såsom företag som tar emot beställningar från konsumenter per telefon. Regelrådet finner att det framgår att särskilda hänsyn till små företag inte har tagits. Motiveringen som anges för detta uppfattar Regelrådet som knapphändig och relativt otydlig. Det är exempelvis oklart vilken betydelse det skulle ha specifikt för just små företag att regelverket enbart omfattar telefonförsäljning till konsumenter i form av utgående samtal i en organiserad form. Om det är förslagsställarens bedömning att det i huvudsak är medelstora eller stora företag som har sådan verksamhet, borde detta ha angetts och motiverats. Regelrådet finner redovisningen av särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning bristfällig. Sammantagen bedömning Regelrådet finner att konsekvensutredningen i några avseenden håller tillräcklig kvalitet. Det gäller exempelvis förslagets syfte och alternativa lösningar för att uppnå detta syfte. I flertalet avseenden är emellertid kvaliteten otillräcklig. Det gäller exempelvis redovisningen av berörda företag, påverkan på administrativa och andra kostnader samt påverkan på konkurrensförhållanden. Sammantaget finner Regelrådet att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 23 oktober I beslutet deltog Pernilla Lundqvist, ordförande, Lennart Palm, Eleonor Kristoffersson, Samuel Engblom och Håkan Boter. Ärendet föredrogs av Per Högström. Pernilla Lundqvist Ordförande Per Högström Föredragande Postadress Webbplats E-post 6/6