Doha: vad står på spel?

SPEECH/06/407 Peter Mandelson Europeiska kommissionens ledamot med ansvar för handel Doha: vad står på spel? Canada-UK Chamber of Commerce London den 23 juni 2006

I detta tal beskriver Peter Mandelson, EU:s kommissionsledamot för handel, vad det skulle kosta om förhandlingarna vid Världshandelsorganisationens Doha-runda misslyckades. I London den 23 juni sade Mandelson att de potentiella vinsterna som står på spel vid Doha-rundan och de stora systemiska och politiska kostnaderna för ett misslyckande innebär att förhandlarna vid ministermötet i Genève i juni inte får frestas av den falska tryggheten i orubbliga och inrotade ståndpunkter (?). Mandelson presenterade en fullständig slutlig överenskommelse och betonade att ett långtgående resultat, inte bara inom jordbruk men också inom tjänster, industrivaror och underlättande av handel var nyckeln till en runda som gäller utveckling. Mandelson ansåg att Doha-rundan utgör ett tillfälle för den globala ekonomins uppsving, både för industriländer och utvecklingsländer, och ett tillfälle att integrera de framväxande ekonomierna i Asien och Sydamerika i det globala handelssystemet och stärka det multilaterala handelssystemet. Alternativet, sade han "är ett system där de stora alltför ofta dominerar de små. Handeln på den starkes villkor i stället för multilateralism. Mandelson sade: Ett misslyckande innebär att vi missar tillfället att förankra EU:s jordbruksreform i Genève och möjligheten att befästa liknande reformer i USA. Världen skulle förlora tillträdet till nya marknader för jordbruksprodukter och de största och mest drastiska sänkningarna i tullavgifter på jordbruksprodukter som någonsin erbjudits. Ny handel i industrivaror skulle gå förlorad, en handel som är väsentlig inte bara för EU och USA utan också för de växande industrisektorerna i utvecklingsländerna. Att gå miste om även en blygsam överenskommelse om handel med tjänster skulle innebära att man missar vinsterna med investering utomlands och det globala flödet av kunskap och erfarenhet till utvecklingsländerna. Vi skulle förlora ett nytt multilateralt avtal om marknadstillträde för de minst utvecklade länderna, ett tillträde utan tullar eller kvoter. Vi skulle förlora ett enormt nytt paket med handelsbistånd. Vi skulle missa tillfället att skriva om reglerna för global handel på ett sätt som öppnar dörrarna för ny handel och stänger dörren för korruption. Och vi skulle förlora övertygelsen att WTO--systemet kan fungera med 150 medlemmar och återspeglar alla storlekar, intressen och förmågor i den globala ekonomin. Mandelson angrep den nyligen uttryckta kritiken mot EU:s trovärdighet vad gäller bistånd i Doha-rundan, och sade att rundans kritiker närmare måste undersöka fördelarna med att öppna upp handeln med tjänster och industrivaror i utvecklingsländerna. Han pekade också på de potentiella fördelarna med förhandlingarna om underlättande av handel, vilket ha sa kunde fram till år 2020 tillföra 8 % till Sydafrikas BNP, vilket är dubbelt så mycket som det officiella utvecklingsbiståndet till Afrika. Dessa potentiella fördelar, sade han, innebär att de som ansåg att utvecklingsländerna skulle lämna Doha-rundan helt enkelt hade fel. Beträffande nästa veckas möte i Genève välkomnade Mandelson den signal som USA:s president gett i Genève, nämligen att USA är redo att fatta drastiska beslut för att uppnå en överenskommelse och kommer inte att tillåta att Doha-rundan havererar. Ha sade: Det rör sig om ett tresidigt avtal. G20 vill se större nedskärningar i USA:s jordbrukssubventioner innan de är villiga att lägga fram de begärda nedskärningarna för industrivaror. Washington kan påverka läget genom att komma med ett bättre erbjudande. Om detta sker kommer EU att samtidigt möta båda med ett förstärkt bud. 2

Doha: vad står på spel? Jag tog upp denna befattning som en övertygad multilateralist. Multilateralism är för mig motsvarigheten till, och det bästa svaret på, vårt tilltagande globala beroende av varandra. Det multilaterala handelssystemet är den globala ekonomins motor. Multiplikatoreffekten av ett globalt avtal som Doha är så stor att inget bilateralt fixande kan matcha det. Successiva rundor om handelsavreglering har sänkt hindren och lett till stora vinster för den globala ekonomin. Under det senaste decenniet har hundratals miljoner människor lämnat fattigdomen bakom sig. Många har angripit den pågående rundan. Där har de fel. Sanningen är att rundan öppnar utsikten att föra processen mycket längre. Den innebär en förstärkning på 100 miljarder euro årligen till den globala ekonomin, och en drastisk minskning av jordbrukssubventioner som snedvrider handeln. Nya marknader för handel med jordbruksprodukter, industrivaror och tjänster. Nytt handelsbistånd till de fattigaste och möjligheten att stärka WTO:s regler för att det ska bli lättare att bedriva handeln och skydda de svagaste. Därför hade EU en viktig roll i startandet av Doha-rundan år 2001. Och därför räddade EU rundan i juli 2004 med erbjudandet om att sätta stopp för alla exportsubventioner till jordbruket. Därför kom EU förra oktober med ett omfattande erbjudande att skära ner på jordbrukssubventioner som snedvrider handeln och ytterligare öppna våra jordbruks, varu- och tjänstemarknader. Och därför fastställde vi i Hong Kong förra december att exportsubventionerna skulle elimineras senast år 2013. EU har om och om igen dragit sitt strå till stacken i Doha-rundan. Vi har gjort lika mycket som alla andra och mer än de flesta. Och vi kommer att fortsätta med det, under förutsättning att även andra gör sitt. Nästa vecka i Genève kommer ministrarna återigen att försöka gå framåt mot ett avtal i den slutliga svåra etappen. Vi måste gå tillväga inte i en anda av snävt egenintresse och förhandlingsarrogans, utan i en sann strävan efter en kompromiss. Arbetsbördan faller på de stora aktörerna, nämligen EU, USA och de framväxande ekonomierna i G20. Inte för att vi ensamma kan komma överens, utan för att ingen överenskommelse kan nås utan var och en av oss. Vi måste alla vara flexibla. USA måste komma med ett bättre erbjudande om att reformera sina jordbruksmarknader och subventioneringsprogram. De stora framväxande ekonomierna måste leva upp till sin växande betydelse i det globala handelssystemet genom erbjudanden om att öppna upp sina marknader för industrivaror och tjänster. Europa måste vara redo att gå längre i sänkningen av sina jordbrukstullar, om andra gör det. Men vi måste täppa till alla hål om vi ska ha ett slutligt avtal. Skuggan av den 11 september Ett misslyckande skulle vara tragiskt med tanke på hur långt vi kommit och varför. Doha startades i skuggan av den 11 september 2001. Det var en bekräftelse på vårt gemensamma åtagande att använda multilateralismen för att bättre forma vår värld. Den innebar att använda avreglering av handeln för att åstadkomma framsteg för utveckling och samhällsrättvisa i en orättvis och osäker värld, Glöm inte att denna handelsrunda handlar om global politik lika mycket som om global ekonomi. 3

Under de arton månader som jag varit kommissionsledamot med ansvar för handel har jag emellertid slagits av bristen på allmänt samförstånd vad gäller kopplingen mellan handelsavreglering och utveckling. Trots att varje framgångsrikt exempel på ekonomisk utveckling under 1900-talet pekar på värdet av sådan avreglering tror fortfarande vissa, säkert med de bästa avsikterna, att avreglering är något som utvecklingsländerna måste stå ut med, inte något de behöver. Låt oss titta på fakta en gång till. För det första: jordbruksreform För de flesta börjar en rättvis handel med jordbruksreform i industriländerna. Här har de rätt: det måste bli ett slut på subventioner som snedvrider livsmedelspriserna på världsmarknaderna. Europas historia är inte lysande på denna punkt. Men nu företar man i EU en radikal reform där man kopplar bort utbetalningar till lantbrukare från produktionen, skär ner handelssnedvridande jordbruksstöd med 70 % och avslutar alla exportbidrag till jordbruket senast år 2013, med en betydande avveckling redan tidigare. Doha är en chans för utvecklingsländerna att befästa denna reform och driva den längre i framtiden. Doha förblir också det bästa möjligheten att försäkra sig om liknande reformåtaganden från USA:s sida. Alternativet vore att 2007 års jordbrukslag skrevs i kongressen med hänsyn till Kansas intressen snarare än Kenyas....och tillträde till nya jordbruksmarknader Doha-rundan ägnas också åt tillträdet till nya jordbruksmarknader. Jordbruket är fortfarande i hög grad skyddat, både i utvecklingsländerna och i industriländerna. Den internationella konkurrensen sänker priserna för konsumenterna och leder till nya inkomster för jordbrukare i mycket konkurrenskraftiga utvecklingsländer som Brasilien. EU har redan erbjudit sig att sänka sina högsta jordbrukstullar med 60 % och sina genomsnittliga jordbrukstullar till hälften, ner till bara 12 %. Detta är enorma sänkningar för en enda handelsrunda och ligger vid gränsen för vad som är politiskt och socialt möjligt, och ekonomiskt hållbart för EU. Är även dessa sänkningar en nödvändig del i en runda om bistånd? Ja, det är de. Men de är inte det patentlösning inom bistånd som somliga påstår. Nästan hälften av världens fattiga är visserligen jordbrukare som odlar för eget husbehov, men det inte så enkelt att sänkningarna av jordbrukstullar mirakulöst får dem ur fattigdomen. Jordbruksprodukter utgör bara 11 % av den fattiga världens handel och den andelen har gått ner starkt under de senaste trettio åren. De länder som har lyckats att minska fattigdomen har gått över till en ekonomi som grundar sig på industrivaror och tjänster. Det är bara att titta på vem som är mest angelägen om sänkningar av jordbrukstullar för att se vem som kommer att vinna på det mest. Det är inte de fattiga länderna i Afrika, Västindien eller Stilla havet, utan de stora jordbruksexportörerna i USA, Australien och Brasilien. Sänkningar av jordbrukstullar kommer inte att hjälpa jordbrukarna i Kenya, eller Tanzania eller Uganda särskilt mycket. I somliga fall kommer de faktiskt att urholka den preferentiella marknadstillgången som EU redan erbjuder länder i Afrika, vilka knappast betalar någon tull alls för jordbruksexport till EU. Långvarigt beroende av förmånligt tillträde är en återvändsgränd för utvecklingen, en kvarleva från förr. Det såg vi i Västindien med socker. Men vi såg också i Västindien att denna urholkning på grund av förmånligt tillträde måste övervakas under en längre tid och kompenseras. 4

Global handel med jordbruksprodukter är en tuff affär, och marknaden kan bli ställd mot väggen av mycket konkurrenskraftiga storskaliga producenter, vilket faktiskt kommer att ske. För de fattigaste kommer drastiska sänkningar av jordbrukstullar att innebära en omedelbar katastrof. Därför kommer inte utvecklingsländerna som helhet att gå med på alltför långtgående sänkningar av jordbrukstullar. Utveckling bortom jordbruk Cirka tre fjärdedelar av handeln i utvecklingsländerna idag omfattar industrivaror. Detta gäller också merparten av de tullavgifter de betalar. Och den största delen av dessa tullavgifter betalar de till andra utvecklingsländer. Finns det alltså ett biståndsargument för att successivt minska dessa hinder? Naturligtvis. Allt tyder på detta. mot tillverkade varor Man anklagar mig ofta att jag är alltför aggressiv när jag framför EU:s krav gentemot utvecklingsländerna på att de ska öppna sina marknader för tjänster och varor. I verkligheten har EU på båda områdena begärt sänkningar vad gäller endast några få utvecklingsländer, på en lägre nivå än resten av oss, med en rättighet att skydda känsliga sektorer. Jag anser att det är ett bra biståndsavtal. Men vi måste också vara på det klara med att en successiv avreglering av handeln mellan utvecklingsländer alltså handel mellan länderna på södra halvklotet är avgörande för deras ekonomiska tillväxt. Den tillhandahåller nya marknader för utvecklingsländerna på de enorma framväxande markader som utgörs av Kina, Brasilien och Indien. Det leder till att man frigör den potential som för närvarande är uppdämd bakom tullhindren i utvecklingsländerna. och tjänster Även handel med tjänster utgör ett väsentligt sätt att överföra kunskap och teknik mellan industri- och utvecklingsländer, och när den medför välbehövliga kapitalinvesteringar är det ett viktigt medel för uppbyggnad av transport, kommunikationer och banksektorn, vilka utgör ryggraden i varje växande ekonomi. Jag var nyligen i Malaysia, där man efter ett decennium av utlandsinvesteringar och importerat utländskt kunnande i buggsektorn har kunnat utveckla en blomstrande lokal byggindustri. Det framgår av forskning att ett långtgående avtal om tjänster med tiden skulle kunna bli viktigare än vinsterna för utvecklingsländer av ny handel inom jordbruk och till och med industriprodukter. EU har varit den ledande förespråkaren för detta. Vi har stött Indien i dess begäran om bättre tillträde till det som kallas leveranssätt 4, vilket är tidsbegränsat tillträde för kvalificerade arbetstagare. Vid varje tillfälle har dock detta program utpekats av icke-statliga organisationer som något som går emot utvecklingen. De verkar tycka att vi faktiskt gör utvecklingsländerna en tjänst genom att stänga dem ute från fördelarna med den avancerade tjänsteekonomi som vi andra åtnjuter. och i underlättande av handeln Det är få som förstår att de största vinsterna för utvecklingsländerna i denna runda sannolikt inte kommer från tillträde till marknader utan från det föga glamorösa arbetet med att säkerställa standardiserade tullrutiner på varje marknad och vid varje gräns. Detta kallas för underlättande av handeln. 5

Utvecklingsländerna har mest att vinna på denna förhandling, då det tar två timmar att klarera en container i Liverpool och tjugo dagar för att klarera den i en hamn i Eritrea. Små exportörer i utvecklingsländerna drabbas hårdast av komplicerade förfaranden och pappersexercis. Av de modeller för vinsterna från underlättad handel som gjorts av Världsbanken och andra institut framgår att ett grundläggande paket med åtgärder för underlättande av handeln kan vara värt cirka 2 % av den globala handelns värde, mellan en tredjedels miljard och en miljard dollar per dag. Ett avtal om underlättande av handeln skulle tillföra mer än 8 % till Sydafrikas BNP fram till 2020 vilket motsvarar två gånger det officiella utvecklingsbiståndet till den kontinenten. Men dessa regler kan bara förhandlas fram multilateralt. Det är ännu ett avgörande inslag i denna runda. Utan Doharundan kommer ingenting att förändras. Det finns inga enkla svar Naturligtvis är det svårt att få ekonomisk avreglering att fungera inom bistånd. Naturligtvis behövs det lyhörd politisk hantering och finansiellt stöd. Svaren står inte tydligt i kursböcker i neoliberal ekonomi. Biståndsargumentet förtjänar något bättre än slagord och dogmer. Det behöver en ärlig bedömning av ekonomiska fakta. Det kräver att man godtar att det kommer att finnas problem och smärta på vägen. Men argumentet att utvecklingsländerna bör överväga att lämna Doha-rundan är helt enkelt fel. Mot ett avtal Jag har i tidigare tal angett parametrarna i det avtal som jag tror är nu i sikte. Jag tror att alla parter förstår tillräckligt var vi kan mötas. Frågan är nu om vi har den politiska viljan och förmågan att göra det och godta att varje lösning som alla kan godta inte kommer att vara den idealiska för någon part. EU har erbjudit sig att bättra på sitt erbjudande från oktober i fjol om de andra uppvisar en liknande flexibilitet och vilja att gå längre. EU kommer att matcha de andra i sin vilja att fatta drastiska beslut, även om jag har ett tydligt förhandlingsmandat som jag måste och vill respektera. Brasilien och de framväxande ekonomierna i G20 måste komma med ett bra erbjudande om att öppna sina marknader för industrivaror och tjänster med de förbehåll som jag beskrivit. Det är på det sättet som dessa ekonomier kommer att dra fördelar av större öppenhet, och därför har Brasilien och Indien under tio år unilateralt sänkt sina tullar på industrivaror, och fått en tillväxt som aldrig förr på köpet. USA måste förbättra och komplettera sitt erbjudande och skära ner sina inhemska jordbrukssubventioner som snedvrider handeln. Det aktuella amerikanska erbjudandet skulle leda till att USA:s gränser för utgifter blev högre än den senaste anmälan som USA gjorde i Genève år 2001. Det är klart att detta behöver ändras. Jag gläder mig att USA är angeläget om ett så långtgående resultat som möjligt av denna runda. Men detta kan man inte åstadkomma bara genom att pressa andra att gå vidare. USA måste ge mer om de vill få mer. Jag anser att president Bush uttalande vid EU/USA-toppmötet denna vecka var mycket uppmuntrande, när han uttryckte sin fasta föresats att nå en överenskommelse och sin beredskap att träffa svåra val för att uppnå det. Han har uppvisat ledarskap. 6

Avtalet har tre komponenter. G20 vill se större sänkningar i USA:s jordbrukssubventioner innan de lägger fram de begärda sänkningarna för industrivaror. Washington kan bidra till att man kommer ur dödläget genom att lägga fram ett bättre bud. I så fall kommer EU samtidigt att gå bägge till mötes med ett förstärkt erbjudande. Naturligtvis är det mycket mer på spel i förhandlingarna än dessa tre frågor. Men detta är nyckeln till en bredare avtal. Slutsats Det finns mycket negativism kring Doha. Jag anser att det är överdrivet. Naturligtvis kommer varje förhandling med detta omfång att vara tuff och kämpig. Resultatet blir inte fullkomligt, men låt oss inte göra det bästa till det godas motsats. En lyckad Doha-runda kommer att tillföra hundratals miljarder euro till den globala ekonomin, vilket varje WTO-medlem kommer att vinna på. Alternativet är ett system där de stora dominerar de små. Handel på den starkes villkor i stället för multilateralism. För Europas del kan Doha erbjuda nya möjligheter för europeiska företag och tillverkare att konkurrera på de växande marknaderna i de framväxande ekonomierna. Våra tillverkare av bilar, kemiska och elektriska produkter och konsumentprodukter har rätt att förvänta sig att EU inte kommer hem tomhänt från Doha. Våra egna vidare sänkningar av våra redan låga tullar på industrivaror skulle ge ännu lättare tillträde till EU:s marknad för våra aggressiva konkurrenter inom industrin i de framväxande ekonomierna. Vi har bett om mindre i gengäld, men de framväxande ekonomierna måste erbjuda något. Konkurrensen inom global handel med industrivaror har snabbt börjat ske på samma villkor och EU kan inte förväntas göra alla eftergifter. En lyckad Doha-runda som öppnar upp handeln mellan länderna på södra halvklotet kommer att återspegla den globala ekonomins verklighet nämligen att Kina och Brasilien tillsammans med Asiens och Sydamerikas framväxande ekonomier har ny makt, men också nytt ansvar. Doha utgör en möjlighet att integrera dessa marknader ytterligare i den globala ekonomin. Om vi missar den möjligheten kommer den inte tillbaka. Vi kommer alla att bli stora förlorare under kommande år, både ekonomiskt och politiskt. Det inser man om man bara tänker på vem som kommer att hurra om våra förhandlingar havererar. Och vad kostar misslyckandena ytterligare? En misslyckad Doha-runda kommer att bli ett slag mot det internationella handelssystemets trovärdighet. Ett misslyckande innebär att vi förlorar möjligheten att förankra EU:s jordbruksreform i Genève och möjligheten att befästa liknande reformer i USA. Världen skulle förlora tillträde till nya jordbruksmarknader de största och mest drastiska sänkningarna av jordbrukstullar någonsin. Man skulle gå miste om ny handel med industriprodukter, vilken inte bara är väsentlig för EU och USA utan också för de framväxande industrisektorerna i utvecklingsländerna. Förlusten av till och med ett blygsamt avtal om handel med tjänster skulle innebära att man går miste om vinsterna från utlandsinvesteringar och det globala flödet av kunskap och erfarenhet till utvecklingsländerna. Vi skulle gå miste om ett nytt multilateralt avtal om tillträde till marknader utan tullar och utan kvoter för de minst utvecklade länderna. Vi skulle förlora ett nytt globalt handelsbiståndspaket av stora proportioner. 7

Vi skulle gå miste om tillfället att skriva om reglerna för global handel på ett sätt som öppnar dörren för ny handel och stänger dörren för korruption. Och vi skulle förlora övertygelsen att WTO-systemet, som återspeglar alla storlekar, intressen och förmågor i den globala ekonomin, kan fungera med 150 medlemmar. Som president Bush sade i Wien i veckan är Doha-rundan alltför viktig för att få haverera. Varje förhandlare som frestas av den falska tryggheten i orubbliga och inrotade ståndpunkter i Genève nästa vecka bör ha det i minnet. Idag har jag beskrivit varför vi kommer att vinna på en framgångsrik Doha-runda. Innan vi ger oss av till Genève nästa vecka bör alla förhandlare och alla utomstående kritiker begrunda de faktiskt enorma kostnaderna för ett misslyckande, både ut ekonomisk och politisk synvinkel. 8